CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 22 novembre 1999
sur le recours interjeté par Lucien GIBISER, Hôtel Continental, place de la Gare 2, 1001 Lausanne, et MANZ PRIVACY HOTELS UND GASTRONOMIE, Lintheschergasse 21, 8001 Zurich,
contre
la décision sur effet suspensif rendue le 20 août 1999 par le magistrat instructeur instruisant la cause enregistrée sous la référence GE 99/099 opposant les recourants à l'Office cantonal de la police du commerce (refus de prolonger au 31 décembre 1999 la patente provisoire de Lucien Gibiser et injonction de déposer dans un délai au 15 septembre 1999 une demande de patente pour établissement important).
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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Eric Brandt et M. Pierre Journot, juges.
Vu les faits suivants:
A. Le 15 octobre 1997, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires a délivré à Lucien Gibiser une patente provisoire l'autorisant à exploiter l'Hôtel Continental, à Lausanne, du 1er avril 1997 au 30 juin 1998, à la condition toutefois qu'il subisse avec succès les examens pour cafetiers, restaurateurs et hôteliers lors de la session de mai 1998.
Il y a lieu de préciser ici que la Commission des examens de capacité de cafetiers, restaurateurs et hôteliers, prenant en compte la très grande expérience professionnelle de Lucien Gibiser, avait décidé que son examen de capacité porterait uniquement sur quatre branches (problèmes sociaux, lois sur les auberges et les débits de boissons, législation sur les denrées alimentaires, connaissances élémentaires de droit).
Le 28 mai 1998, Lucien Gibiser a demandé à pouvoir se présenter à ces examens à une date ultérieure. Il a expliqué qu'il souffrait d'une hernie discale et a produit un certificat médical attestant une incapacité de travail.
Le 31 août 1998, le Département de l'économie a accordé à Lucien Gibiser une patente provisoire jusqu'au 31 décembre 1998, à condition que son titulaire subisse avec succès les examens pour cafetiers, restaurateurs et hôteliers lors de la session de décembre 1998.
Le 21 octobre 1998, l'Office cantonal de la police du commerce (ci-après : l'OCPC) a invité Lucien Gibiser à lui faire parvenir d'ici au 4 novembre 1998 son inscription définitive à la session d'examens de décembre 1998 en précisant que "dans l'hypothèse où vous ne vous présentiez pas à cet examen, notre département se verra contraint de ne pas prolonger la validité de la patente".
Le 7 décembre 1998, Lucien Gibiser a demandé à pouvoir passer ces examens à une date ultérieure en invoquant des raisons de santé et en produisant un certificat médical à l'appui de sa requête.
Par lettre du 15 décembre 1998, l'OCPC a prolongé la patente provisoire de Lucien Gibiser au 31 mars 1999. Ce courrier contient notamment le passage suivant :
"Nous attirons d'ores et déjà votre attention sur le fait qu'elle ne sera plus prolongée, quel que soit le motif invoqué. Il vous appartient, dès lors, soit de vous présenter aux examens et de les réussir, soit de présenter à la Commune de Lausanne une demande de patente au nom d'une personne en possession d'un certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier".
Par décision du 16 avril 1999, l'OCPC a refusé de prolonger la patente provisoire de Lucien Gibiser, constatant que celui-ci ne s'était pas présenté à la session d'examens de cafetiers, restaurateurs et hôteliers du mois de mars. Cette décision, notifiée avec l'indication des délai et voie de recours, n'a pas été contestée.
Par lettre du 21 avril 1999, cette autorité a imparti à Manz Privacy Hotels und Gastronomie un délai au 31 mai 1999 pour qu'une demande de patente soit déposée au nom d'une personne remplissant toutes les conditions légales pour la reprise de l'Hôtel Continental.
Le 2 juin 1999, Lucien Gibiser a informé l'OCPC qu'il se présenterait à la session d'examens de décembre prochain et que jusqu'à fin 1999, Benoît Rol, collaborateur en charge de la vente et du marketing, mettait sa patente à disposition de l'Hôtel Continental.
Par lettre du 30 juin 1999, Lucien Gibiser a demandé une prolongation de sa patente provisoire jusqu'à fin 1999, en exposant les difficultés liées à la restructuration de l'Hôtel Continental (fermeture du restaurant Beaujolais, reconstruction et ouverture d'un nouveau restaurant, rénovation d'une partie des chambres) et à son propre état de santé. Dans sa lettre, l'intéressé déclare "sur l'honneur" qu'il a pour but de réussir les examens requis... d'ici fin 1999.
Le 6 juillet 1999, le Service de la police du commerce de la Commune de Lausanne a adressé à Lucien Gibiser un avertissement, relevant qu'il avait été constaté à l'occasion d'un contrôle effectué dans l'établissement en date du 2 juillet 1999 que, contrairement aux dispositions légales applicables, "le choix de boissons sans alcool était incomplet et l'affichage séparé, de format A4, était inexistant".
Par décision du 13 juillet 1999, l'OCPC a rejeté la requête de Lucien Gibiser et imparti à son employeur un délai au 15 septembre 1999 pour qu'une demande de patente soit déposée par une personne remplissant les conditions légales.
B. C'est contre cette décision que Lucien Gibiser et Manz Privacy Hôtels und Gastronomie ont recouru par acte du 3 août 1999. Ils ont conclu principalement à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que la patente provisoire de Lucien Gibiser est prolongée jusqu'au 31 décembre 1999, un délai supplémentaire au 30 janvier 2000 étant accordé à Privacy Hôtels et Gastronomie pour engager une personne au bénéfice d'un certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier pour établissement important; subsidiairement, les conclusions tendent à l'annulation de la décision. Les recourants ont au surplus requis l'effet suspensif.
Par décision du 20 août 1999, le juge instructeur a refusé d'accorder au recours l'effet suspensif.
Lucien Gibiser et Manz Privacy Hotels und Gastronomie ont saisi la section des recours du Tribunal administratif par acte du 2 septembre 1999. Ils ont conclu à ce que la décision de l'OCPC du 13 juillet 1999 ne déploie aucun effet jusqu'à droit connu au fond, soit par l'octroi de l'effet suspensif, soit par le biais d'une décision sur mesures provisionnelles. A l'appui de leurs conclusions, les recourants relèvent notamment qu'ils ne disposent plus des services d'un collaborateur titulaire de la patente (contrairement à ce que le juge intimé avait retenu), si bien que - sauf mesures provisionnelles - la recourante devrait trouver une personne répondant aux conditions de l'art. 49 de la loi sur les auberges et les débits de boissons et prête à assumer à titre transitoire la direction de l'établissement.
Dans ses déterminations du 7 septembre 1999, le juge intimé a conclu au rejet du recours.
En cours d'instruction de l'affaire au fond, le recourant a produit copie de la formule d'inscription aux examens de cafetiers, restaurateurs et hôteliers pour la session du mois de décembre 1999.
Considérant en droit:
1. a) La décision attaquée au fond, du 13 juillet 1999, porte sur le refus de prolonger au 31 décembre 1999 la patente provisoire de Lucien Gibiser et enjoint son employeur de déposer dans un délai au 15 septembre 1999 une demande de patente au nom d'une personne au bénéfice d'un certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier pour établissement important.
b) Il y a lieu de relever d'emblée que cette décision du 13 juillet 1999 fait suite à celle du 16 avril 1999, qui refusait de prolonger à nouveau la patente accordée à titre provisoire jusqu'au 31 mars 1999. La décision du 16 avril 1999 n'ayant pas été contestée, l'autorisation provisoire a semble-t-il pris fin déjà au 31 mars 1999. Aussi la requête du 30 juin 1999 apparaît-elle comme une demande de réexamen; ce point peut cependant être laissé à l'appréciation de la section saisie au fond. Quoi qu'il en soit de cette question de procédure, il faut bien constater que jusqu'à ce jour, le recourant Lucien Gibiser a poursuivi son activité, comme s'il était encore au bénéfice d'une patente provisoire.
2. a) Selon l'art. 45 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise d'office ou sur requête par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématur¿ de la décision attaquée (arrêt RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976, p. 217 ss, spéc. p. 223). L'effet suspensif peut ainsi être refusé lorsqu'un intérêt public ou un intérêt privé prépondérant commande l'exécution immédiate de la décision et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis (arrêt RE 92/018 du 4 juin 1992, consid. 3).
L'effet suspensif peut également être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé (arrêt RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2). Dans ce dernier cas, le magistrat instructeur ne doit toutefois refuser l'effet suspensif que si le caractère mal fondé du recours est précisément "manifeste". En revanche, il ne doit pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la section du tribunal qu'il sera amenée à présider (arrêts RE 91/009 du 11 octobre 1991 et RE 92/040 du 9 novembre 1992). La même retenue ne s'impose en revanche pas lorsque le recours soulève des questions de nature essentiellement juridique, dans l'examen desquelles l'appréciation ne joue pas de rôle. Ainsi, l'effet suspensif pourra être refusé lorsqu'une règle légale claire ou une jurisprudence constante s'oppose à l'admission du recours (arrêts RE 91/009 et RE 92/040 précités).
b) Une ordonnance d'effet suspensif peut avoir pour objet une décision positive, qui confère un droit à un administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui constate l'existence de l'un ou de l'autre. Il est exclu en revanche d'attribuer un effet suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; la suspension des effets de cette décision faute d'impliquer l'admission de la demande repoussée, ne rimerait à rien (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 923). Mais, si la protection du droit en cause ne peut être réalisée autrement, il est possible d'anticiper sur le jugement au fond pendant la durée de la procédure en accordant au recourant ce que la décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures provisionnelles et non pas d'une décision sur effet suspensif (Grisel, op. cit., p. 923; Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976, p. 217 ss, spéc. p. 227-228; voir aussi arrêts TA RE 94/001 du 9 mars 1994 et RE 97/009 du 30 mai 1997). Cependant, lorsque la décision en cause concerne le non-renouvellement d'une autorisation qui a déjà été utilisée, les mesures provisionnelles n'ont pas pour effet de créer une situation de fait nouvelle anticipant sur le sort du recours au fond, mais uniquement de maintenir la situation existante afin de ne pas compromettre l'issue du recours au fond (arrêt RE 98/0045 du 21 janvier 1999). Ce sont donc les principes relatifs à l'octroi ou au refus de l'effet suspensif qui doivent être appliqués pour déterminer si des mesures provisionnelles se justifient en cas de non-renouvellement d'une autorisation (voir arrêt RE 98/0045 précité).
3. En l'espèce, l'exécution immédiate de la décision serait de nature à compromettre gravement les intérêts de Manz Privacy Hotels und Gastronomie puisque celle-ci serait contrainte de trouver immédiatement une personne, non seulement susceptible de remplir les conditions d'octroi d'une patente, mais également capable d'assumer la direction d'un important établissement hôtelier. En effet, l'art. 49 al. 1 de la loi sur les auberges et les débits de boissons exige que le titulaire de la patente dirige personnellement et en fait l'établissement. Or, il est douteux que le recrutement d'un tel collaborateur puisse se faire à si brève échéance. Il s'agit en effet d'une fonction dirigeante qui nécessite des compétences déterminées dont peu de personnes disposent sur le marché de l'emploi. Au surplus, il est particulièrement difficile, voire impossible, de rendre attractif un poste dont la durée est limitée à quelques mois, jusqu'à la fin de l'année. L'exécution immédiate de la décision pourrait donc conduire la société exploitante à devoir se séparer de Lucien Gibiser pour être en mesure d'offrir à un futur collaborateur un poste fixe de directeur et non pas un statut d'intérimaire. L'intérêt de Lucien Gibiser serait donc gravement compromis puisqu'il pourrait se voir pratiquement privé de la possibilité de continuer à exercer sa fonction de directeur de l'Hôtel Continental quand bien même il obtiendrait gain de cause dans la procédure au fond.
Au surplus, en délivrant une patente provisoire à Lucien Gibiser en date du 15 octobre 1997, les autorités compétentes ont démontré qu'elles estimaient qu'il était apte à diriger un établissement hôtelier important, quand bien même il n'avait pas encore obtenu son certificat de capacité. Ces autorités ont toléré cette situation pendant une année et demi en délivrant à Lucien Gibiser une nouvelle patente provisoire jusqu'au 31 décembre 1998, puis en prolongeant celle-ci au 31 mars 1999. Cette situation provisoire - par l'effet du recours au fond, puis du recours incident - a perduré jusqu'à ce jour. Cela étant, aucun intérêt public prépondérant ne commande l'exécution immédiate de la décision à quelques semaines seulement des examens auxquels le recourant s'est d'ores et déjà inscrit.
4. En conclusion, l'intérêt des recourants visant à permettre à Lucien Gibiser de continuer à assumer la direction de l'établissement à titre provisoire prime les intérêts généraux invoqués par l'OCPC et le juge intimé.
Le recours incident doit donc être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l'effet suspensif est accordé au recours: l'injonction faite à la recourante de déposer une demande de patente sera suspendue pendant la durée de la procédure au fond et l'autorité intimée invitée à délivrer une patente provisoire au recourant Lucien Gibiser jusqu'à fin 1999.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est admis.
II. L'effet suspensif est accordé au recours.
III. L'injonction faite à la recourante Manz Privacy Hotels und Gastronomie de déposer auprès de la commune de Lausanne une demande de patente pour l'exploitation de l'Hôtel Continental est suspendue pendant la procédure au fond.
IV. L'autorité intimée est invitée à délivrer au recourant Lucien Gibiser une patente provisoire, avec effet limité à la date du 31 décembre 1999.
V. L'Etat de Vaud est débiteur du recourant d'une somme de 500 fr. (cinq cents francs) à titre de dépens.
VI. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 22 novembre 1999
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint