CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 25 février 1998
sur le recours formé par Gilbert VINARD domicilié chemin de la Vuichardaz 4, à 1030 Bussigny-près-Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Ferlens du 17 décembre 1997 ordonnant l'exécution par substitution de travaux de remise en état de la parcelle 62 (AC 98/006).
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Jacques Giroud et M. Vincent Pelet, juges.
Vu les faits suivants:
A. Gilbert Vinard est propriétaire de la parcelle 62 du cadastre de la commune de Ferlens, d'une superficie de 1'690 m². Il a requis et obtenu le 19 juillet 1993 le permis de construire un immeuble locatif de sept appartements avec sept garages intérieurs et 14 places de parc extérieures. En date du 26 avril 1995, Gilbert Vinard a demandé à la Municipalité de Ferlens (ci-après la municipalité) une prolongation d'une année du permis de construire. Par décision du 16 mai 1995, la municipalité a prolongé la validité du permis jusqu'au 10 juillet 1996.
B. En date du 22 mai 1996, Gilbert Vinard écrivait à la municipalité pour l'informer que les travaux allaient débuter au mois de juin 1996, conformément au permis de construire délivré le 19 juillet 1993 et prolongé le 19 mai 1995. La municipalité répondait le 4 juin 1996 en relevant que les impôts relatifs à la parcelle 62 n'avaient plus été payés depuis 1993; elle a refusé l'ouverture du chantier tant que le montant en cause (489 fr.) n'était pas payé. Par ailleurs, une lettre adressée à Gilbert Vinard le 17 juin 1996 par l'Association intercommunale de distribution d'eau de Servion, Ferlens et Essertes rappelait qu'une taxe de raccordement de 18'984 fr. était à régler avant le début des travaux, à laquelle s'ajoutait une somme de 4'000 fr. comme participation aux frais d'équipement de la parcelle 62.
C. En date du 10 juillet 1996 la municipalité adressait la lettre suivante à Gilbert Vinard:
"Lors de sa séance du 9 juillet, la municipalité a pris connaissance de plaintes relatives aux dangers que représentent les travaux entrepris sur votre parcelle à Ferlens. Afin d'éviter tout accident, elle exige que vous fermiez les accès au chantier.
De plus, la municipalité vous met en garde que le permis de construire a été prolongé pour autant que les travaux se déroulent normalement. Au cas où l'exécution dudit projet ne suit pas selon les délais usuels, elle interviendra selon l'article 118 de la LATC.
La Municipalité de Ferlens vous prie de prendre bonne note de ce qui précède et vous transmet ses salutations distinguées."
Le bureau d'architecture Humbert & Maradan répondait le 12 juillet 1996 ce qui suit:
"- Nous vous confirmons que notre atelier d'architecture est mandaté pour la construction de cet immeuble, jusqu'à son achèvement.
- Si le terrassement a été effectué depuis quelque temps et que le chantier est actuellement interrompu, la raison est que l'entreprise de maçonnerie pressentie ne peut plus être retenue.
- Nous avons procédé à une nouvelle mise en soumissions, y compris celles de tous les corps de métier, démarche nécessaire à un déroulement normal des opérations.
- Les travaux proprement dits de construction, débuteront donc dans le courant de la semaine prochaine (semaine 29).
- Sitôt en possession du planning d'avancement des travaux, nous vous en ferons parvenir un exemplaire."
En date du 22 juillet 1996 la municipalité informait Gilbert Vinard que, selon le responsable de la prévention des accidents sur les chantiers, les bandes fixées aux piquets étaient en grande partie arrachées par le vent. En raison de la présence de plusieurs petits enfants habitant le quartier, la municipalité exigeait la mise en place de barrières (genre pare-neige en bois) afin de prévenir tout accident. Le 8 octobre 1996 la municipalité écrivait encore la lettre suivante à Gilbert Vinard:
"En séance du 1er octobre 1996, la municipalité a eu connaissance de la désapprobation des habitants de Ferlens, concernant le déroulement des travaux sur le chantier des Chanes. Elle ne peut qu'approuver cette réaction et constater, encore une fois, que vous ne vous souciez peu de l'ambiance que vous créez dans sa commune.
Au vu de ce qui précède, elle vous informe qu'elle sera dans l'obligation, passé le délai de trois mois depuis l'ouverture dudit chantier, de s'en référer à l'autorité compétente pour mettre à exécution l'article 118 de la LATC."
D. En date du 16 octobre 1996, la société "Au Chanet Sàrl" avisait la municipalité qu'elle avait repris le projet de construction de Gilbert Vinard sur la parcelle 62 et elle demandait de renoncer à l'application de l'art. 118 LATC. La municipalité répondait le 28 octobre 1996 qu'elle se réservait le droit d'enquêter sur la question de la validité du permis de construire et qu'elle communiquera sa décision "lorsqu'elle aura la certitude que cette construction peut être réalisée". Le 28 octobre 1996 également, la municipalité s'adressait au Service de l'aménagement du territoire pour lui demander de contrôler la validité du permis de construire du 10 juillet 1993. Elle répondait ensuite le 27 novembre 1996 à Cédric Steiner (représentant la société "Au Chanet Sàrl") que le fait d'avoir effectué "la creuse" avant l'expiration du permis de construire ne suffisait pas pour prétendre avoir débuté les travaux dans les délais et la municipalité se réservait le droit d'entreprendre les démarches pour faire annuler le permis. La municipalité exigeait en outre la production d'un programme des travaux avec le nom et l'adresse des entreprises retenues et elle rappelait que l'ouverture du chantier ne pourrait être envisagée que lorsque toutes les taxes seraient payées.
En date du 8 janvier 1997, la municipalité impartissait à Cédric Steiner un délai au 17 janvier 1997 pour lui transmettre les précisions requises par son précédent courrier à défaut de quoi elle entreprendrait les démarches en vue de l'annulation du permis de construire. Cédric Steiner répondait le 16 janvier 1997 qu'il avait trouvé un partenaire pour le financement de l'immeuble et communiquait la liste des entreprises soumissionnaires en signalant que les travaux pourraient débuter lorsque les conditions météorologiques le permettront. La municipalité répondait le 21 janvier 1997 en relevant que les travaux n'avaient pas encore été adjugés; elle accordait à Cédric Steiner un ultime délai au 28 février 1997 pour lui transmettre le nom et l'adresse des entreprises retenues et le programme des travaux. Cédric Steiner adressait par fax le 3 mars 1997 à la municipalité un exemplaire du planning des travaux, qui devaient commencer au début du mois d'avril 1997 pour s'achever en janvier 1998. Par lettre des 11 mars et 8 avril 1997 la municipalité constatait que les taxes de raccordement au réseau de distribution d'eau et au collecteur n'avaient pas encore été acquittées de sorte que l'autorisation d'ouvrir le chantier était refusée tant que les montants n'étaient pas réglés.
E. Le 22 avril 1997, la municipalité informait Cédric Steiner qu'elle avait décidé, dans sa séance du 21 avril 1997, d'annuler le permis de construire et qu'elle exigeait la remise en état du sol. La municipalité adressait le 17 juin 1997 la lettre suivante à Gilbert Vinard:
"En complément à notre lettre recommandée du 22 avril, la municipalité vous accorde un délai à fin août 1997, pour remettre le terrain en état sur votre parcelle des Chanes. Passé cette date, elle entreprendra ces travaux de remblaiement sous garantie d'une hypothèque légale inscrite au registre foncier."
Cette correspondance n'indiquait pas les voie et délai de recours. Gilbert Vinard répondait le 13 août 1997 qu'il désirait remettre à l'enquête publique le même projet, qui avait fait l'objet du permis de construire délivré le 19 juillet 1993. Il indiquait en outre avoir appris que la réglementation communale était en révision; il déclarait faire d'ores et déjà opposition totale à cette nouvelle enquête dans la mesure où elle toucherait sa parcelle. Gilbert Vinard demandait encore à la municipalité de l'informer sur les mesures à prendre pour remettre à l'enquête publique son projet; il précisait enfin qu'il faisait opposition aux courriers des 22 avril et 17 juin 1997 concernant les travaux sur son terrain tant que sa demande de nouvelle mise à l'enquête publique ne sera pas "définie selon votre nouveau règlement". La municipalité répondait le 18 août ce qui suit:
"Votre lettre recommandée du 13 août 1997 nous est bien parvenue et a retenu toute notre attention. Pour répondre à vos questions, nous vous confirmons que notre règlement des constructions est en révision et que son contenu ne dévalue en aucun cas votre terrain. En ce qui vous concerne, la seule modification est que la surface constructible ne pourra pas dépasser le 1/7 de la surface de votre terrain. Nous vous précisions que ledit règlement sera mis à l'enquête publique du 9 septembre au 9 octobre 1997.
La municipalité vous informe que votre opposition aux lettres recommandées du 22 avril et du 17 juin 1997, n'a aucune valeur. En effet, vous n'avez jamais répondu aux écrits précités, dans les délais. De plus, elle vous confirme qu'elle n'acceptera aucune nouvelle enquête de votre part, tant que vous serez débiteurs envers la commune et le service de distribution d'eau lequel a déboursé une somme importante pour l'étude du précédent projet."
F. La municipalité a soumis à l'enquête publique du 9 septembre au 9 octobre 1997 un projet de révision du plan des zones et un règlement communal sur le plan d'affectation et de police des constructions. Gilbert Vinard s'est opposé à cette révision le 8 octobre 1997. Il relevait que le coefficient d'occupation du sol limité à 1/7 lui enlevait 52,32 m² de construction au sol par rapport au projet actuel ce qui entraînait une diminution de 156,96 m² de plancher habitable. Il s'opposait aussi à la limitation du nombre d'appartements à quatre pour sa parcelle alors que son projet comportait neuf appartements.
La municipalité répondait le 13 octobre 1997 à Gilbert Vinard dans les termes suivants:
"Votre lettre recommandée du 8 octobre 1997 nous est bien parvenue et a retenu toute notre attention. Toutefois, nous ne sommes pas d'accord avec les remarques que vous invoquez. En effet, concernant les points 1 et 2, nous vous avons prolongé votre permis de construire d'une année, délai que vous n'avez pas respecté nous n'en connaissons pas la raison. En ce qui concerne la soi-disant dévaluation de votre parcelle et l'investissement de votre société, vous en êtes seul responsable. En effet, jusqu'au 22 avril 1997, date de notre lettre recommandée annulant votre permis de construire échu depuis plus de 9 mois, vous aviez la possibilité de réaliser votre projet tel que vous l'aviez présenté."
Par décision du 17 décembre 1997, la municipalité ordonnait l'exécution par substitution des travaux de remise en état de la parcelle 62 dirigés par l'entreprise Delessert constructions SA selon devis estimatif du 1er décembre 1997 arrêté à 11 970 francs.
G. Gilbert Vinard a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 7 janvier 1998; par avis du 8 janvier 1998 le magistrat instructeur a accordé provisoirement l'effet suspensif au recours.
H. Gilbert Vinard a présenté une demande d'assistance judiciaire transmise au Tribunal administratif par le bureau de l'assistance judiciaire le 15 janvier 1998. Par décision du 19 janvier 1998, le magistrat instructeur a dispensé le recourant de l'avance de frais mais il a refusé l'assistance d'un homme de loi.
I. Gilbert Vinard a contesté cette décision par le dépôt d'un recours incident auprès de la section des recours du tribunal dans lequel il demandait également l'octroi de l'effet suspensif.
La municipalité et le juge instructeur se sont déterminés sur le recours.
Considérant en droit:
1. a) Le Tribunal fédéral a déduit de l'art. 4 Cst féd. un droit à l'assistance d'un avocat d'office dans les recours administratifs et les recours de droit administratif cantonaux aux conditions suivantes: il faut que la décision ait une portée considérable pour le requérant, que ce dernier ou son représentant soit dépourvu lui-même de connaissances juridiques nécessaires et enfin que la procédure pose des questions qu'on ne peut éluder et qui ne sont pas faciles à résoudre (ATF 111 Ia 276 = JT 1987 I 53; v. aussi ATF 112 Ia 17-18, consid. 3c).
b) L'art. 40 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) a concrétisé dans le droit cantonal les exigences de l'art. 4 Cst. féd. en matière d'assistance judiciaire dans les termes suivants:
"Art. 40.- Lorsque les intérêts en cause le justifient et lorsque les difficultés particulières de l'affaire le rendent nécessaire, l'assistance judiciaire est accordée à toute personne physique dont la fortune et les revenus ne sont pas suffisants pour lui permettre d'assurer les frais de la procédure sans entamer la part de ses biens qui est nécessaire à son entretien et à celui de sa famille."
En appliquant cette disposition, la section des recours du tribunal a été amenée à se prononcer sur les causes nécessitant l'aide d'un homme de loi. Elle a estimé par exemple qu'un litige concernant le refus de l'autorisation d'exercer la profession de médecin-dentiste ne présentait pas de difficultés particulières en raison du fait que la solution dépendait essentiellement de la réalité des griefs retenus par l'autorité intimée au sujet des capacités professionnelles du recourant; il s'agissait dès lors d'une question de preuves dont l'examen ne requérait pas des connaissances juridiques particulières (arrêt TA RE 91/027 du 11 février 1992). La section des recours a aussi jugé que les litiges concernant le calcul des avances versées par le Bureau de recouvrement et d'avances des pensions alimentaires ne nécessitait nullement la mise en oeuvre d'un homme de loi (arrêt TA RE 92/005 du 18 mars 1992); il en allait de même pour le retrait d'un permis de conduire d'une durée indéterminée (arrêt TA RE 93/005 du 18 février 1993) ainsi que pour le refus d'une autorisation de séjour (arrêt TA RE 93/011 du 30 mars 1993); en revanche il n'était pas exclu d'accorder l'assistance d'un avocat d'office au recourant qui contestait le refus du Service des automobiles de prolonger son permis d'élève-conducteur de six mois (RE 95/067 du 24 novembre 1995). Mais la section des recours a récemment refusé l'assistance d'un avocat au recourant qui contestait une mesure d'exécution par substitution d'une décision en force (RE 97/041 du 8 décembre 1997).
c) La jurisprudence fédérale récente a nuancé de la manière suivante les conditions du droit à l'assistance d'un avocat. Si la procédure en question est très importante pour la situation juridique de l'indigent, il se justifie en principe de lui désigner un avocat d'office. Si tel n'est pas le cas, il faudra que le requérant ne soit pas en mesure de faire face, à lui seul, aux difficultés matérielles ou juridiques de l'affaire. Le point décisif est toujours de savoir si la désignation d'un avocat d'office est objectivement nécessaire dans le cas particulier. En règle générale, on ne tranchera par l'affirmative que si les problèmes posés ne sont pas faciles à résoudre et que le requérant ou son représentant légal n'est pas un juriste. Il n'est ainsi pas exclu que la désignation d'un avocat d'office soit objectivement nécessaire dans une procédure soumise à la maxime d'office dans laquelle l'autorité est tenue de participer à l'établissement des faits (ATF 122 I 50 consid. 2b, 120 Ia 45 consid. 2a, 119 Ia, p. 265-266 consid. 3b, 117 Ia 277 consid. 5b). Le droit à l'assistance judiciaire s'étend toutefois seulement aux causes dans lesquelles les conclusions du requérant ne sont pas dépourvues de chances de succès (ATF non publié IP.608/1995 du 21 novembre 1995).
2. a) En l'espèce, l'autorité intimée soutient que seules les modalités d'exécution des décisions prises les 22 avril et 17 juin 1997 peuvent faire l'objet du recours; mais ces décisions ne comportaient pas l'indication des voies de recours au Tribunal administratif et le recourant s'est expressément opposé à ces deux décisions par sa lettre du 13 août 1997. Il n'est donc pas exclu que le recours puisse s'étendre à la question de l'ordre de remise en état du terrain et à l'annulation du permis de construire car une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (v. art. 38 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 et l'ATF 116 Ib 325 consid. 3a). Mais cette seule circonstance ne suffit pas à justifier l'assistance d'un homme de loi.
b) Les problèmes juridiques que soulève le recours au fond sont relativement simples. Selon l'art. 118 de la loi sur l'aménagement et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée (al. 1). La municipalité ne peut en prolonger la validité que d'une année et si les circonstances le justifient (al. 2). En outre, le permis de construire peut être retiré, si, sans motif suffisant, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité peut, en ce cas, exiger la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire (al. 3). Or, il n'est pas douteux que le permis de construire délivré le 19 juillet 1993, prolongé le 16 mai 1995, était périmé en juillet 1996. Il est vrai que le recourant a fait exécuter divers travaux de terrassement dans le courant du mois de juillet 1996 mais, selon la jurisprudence du Tribunal administratif confirmée par le Tribunal fédéral, les travaux préparatoires tels que l'évacuation de terre et de matériaux ne sont pas assimilés à un commencement des travaux au sens de l'art. 118 al. 3 LATC (arrêt TA AC 92/058 et ATF non publié du 8 juin 1993 en la cause M. c/Nyon).
Cette jurisprudence précise encore que, nonobstant un avancement insuffisant des travaux, d'autres circonstances peuvent faire apparaître une volonté sérieuse de poursuivre la réalisation de l'ouvrage; il faut cependant que le constructeur soit en mesure de produire un programme des travaux, l'attestation de l'établissement bancaire accordant le crédit de construction et les contrats d'adjudication des travaux du gros-oeuvre au moins. En l'espèce, le recourant n'a pas été en mesure de produire un seul contrat d'adjudication des travaux ni même l'attestation d'un établissement bancaire relative à l'octroi d'un crédit de construction. La municipalité a attendu pas moins de dix mois (de juillet 1996 à avril 1997) pour laisser au recourant la possibilité d'apporter la preuve qu'il entendait poursuivre la réalisation de l'ouvrage, ce qui est largement suffisant. Ainsi, les terrassements réalisés sur la parcelle 62 ne constituaient pas un commencement de travaux et le recourant n'a pas été en mesure de prouver que ces travaux allaient se poursuivre. Dans ces conditions, il apparaît que le recours au fond n'a aucune chance de succès dans la mesure où il est dirigé contre les décisions des 22 avril et 17 juin 1997. L'une des conditions du droit à l'assistance judiciaire qui concerne les chances de succès de la procédure engagée au fond n'est donc pas remplie pour cet aspect du litige.
c) S'agissant enfin des modalités de l'exécution par substitution d'un ordre de remise en état de son bien-fonds, le recourant n'a pas besoin d'un homme de loi pour contester le choix de l'entreprise que la commune entend mettre en oeuvre; cet aspect du litige ne présente aucune difficulté particulière qui nécessiterait les conseils d'un avocat (v. arrêt précité RE 97/041); cette question n'est pas non plus très importante pour la situation juridique du recourant dès lors que l'ordre de remise en état de son terrain est conforme aux exigences de l'art. 118 LATC. C'est donc à juste titre que le magistrat instructeur a rejeté la demande d'assistance judiciaire du recourant.
3. En ce qui concerne la demande d'effet suspensif, la section des recours relève que la municipalité n'a pas contesté l'effet suspensif provisoire accordé par le magistrat instructeur le 8 janvier 1998, de sorte que cette demande est sans objet.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours incident doit être rejeté. Compte tenu du fait que le recourant a été dispensé de l'avance de frais en raison de sa situation financière, il y a lieu de laisser les frais à la charge de l'Etat. La commune, qui a procédé avec l'aide d'un avocat, a droit aux dépens qu'elle a requis arrêtés à 500 fr. (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours incident est rejeté.
II. La décision du magistrat instructeur du 19 janvier 1998 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV. Le recourant est débiteur de la commune de Ferlens d'une somme de 500 francs (cinq cents francs).
mp/Lausanne, le 25 février 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint