CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 27 février 1998
sur le recours interjeté par Tinguely Transports SA, représentée par l’avocat Paul Marville, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 24 décembre 1997 par le juge instructeur du recours AC 97/216 (EP).
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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Alain Zumsteg, juges.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle 332 de la commune d’Ecublens est sise en zone industrielle A du plan des zones de la commune. Propriété des CFF, cette parcelle est louée par l’entreprise Jean Giobellina SA, qui la sous-loue elle-même à Tinguely Transports SA, la recourante.
Ladite parcelle s'inscrit dans un triangle formé par l'autoroute N1 et les voies de jonction et de séparation qui permettent de rejoindre Lausanne-sud, Genève et Yverdon-les-Bains. Ce triangle est bordé et traversé par les voies ferrées et par la ligne du TSOL. On accède à la parcelle depuis la route cantonale par le chemin du Bochet, puis par le chemin des Trois-Ponts.
B. Depuis le mois de mai 1994, la recourante exerce sur cette parcelle une activité de tri et de manutention de bennes de chantier. Ces activités, qui concernent essentiellement des déchets de chantier, s’étendent également à d’autres catégories de déchets: déchets à incinérer, métaux, bois, matières plastiques, déchets encombrants (tels que des réfrigérateurs), déchets inertes et balayures de routes. Ces déchets sont ensuite acheminés auprès d’autres entreprises en vue de leur traitement définitif (SATOM, Thévenaz-Leduc, Goutte) ou encore mise en décharge.
C. Pour ses activités sur la parcelle 332, la recourante ne bénéficie d’aucune autorisation municipale (permis de construire), ni d’autorisation cantonale à forme de l’art. 22 de la loi vaudoise du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets.
D. Un rapport d'information établi le 9 mai 1996 à l'intention de la Municipalité d'Ecublens fait état de déchets de tous genres en particulier un moteur de voiture, une citerne à mazout, un réfrigérateur déposés à même le sol, sans aucune précaution. Selon ce même rapport, un autre réfrigérateur est visible sur une benne.
Par lettre du 15 mai 1996, la municipalité a écrit à la recourante:
"... Conformément à la législation (récente) en vigueur sur la gestion des déchets, nous ne pouvons plus tolérer votre dépôt de tri et stockage des déchets du chemin des Trois-Ponts; ...
Toute activité de tri de déchets devra donc cesser dès que la déchetterie en cours d'aménagement à Bussigny-près-Lausanne sera ouverte aux entreprises, mais au plus tard à fin juillet 1996 si celle-ci n'est pas terminée..."
Le 3 juillet 1996, la Municipalité d'Ecublens a refusé de reporter le délai fixé à la fin du même mois. Constatant que Tinguely Transports SA avait engagé les démarches nécessaires pour régulariser sa situation, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après: SEPE) a invité la municipalité le 27 juillet 1996 à réexaminer sa position.
"... Nous savons néanmoins que le délai fixé par votre autorité ne permettra pas à l'entreprise de réagir dans de bonnes conditions, ce qui pourrait, à terme, déboucher sur une aggravation de la situation vis-à-vis de la protection de l'environnement...".
Le 16 juillet 1997, la Municipalité d'Ecublens a de nouveau signifié à Tinguely Transports SA l'ordre de cesser ses activités de tri de bennes de chantier sur la parcelle 332 au 30 septembre 1997. La municipalité a confirmé cette injonction par lettre du 27 août 1997. Tant Tinguely Transport SA que Jean Giobellina SA sont alors intervenus auprès de la municipalité pour s'opposer à cette sommation, solliciter une décision avec indication des voie et délai de recours, en faisant valoir en outre que la municipalité n’était pas compétente en la matière. Ces correspondances mentionnent enfin l’intention de la recourante de mettre à l’enquête la construction d’une halle sur la parcelle no 332, avec système de récupération des eaux.
E. En définitive, suite à la demande de la municipalité du 25 septembre 1997, le département, par décision du 6 novembre 1997, a lui-même ordonné la cessation immédiate de toute activité liée au tri ou à la manutention de déchets urbains de provenance industrielle par l’entreprise Tinguely Transports SA sur la parcelle 332 d’Ecublens.
Par acte du 26 novembre 1997, l’entreprise Tinguely Transports SA a recouru contre la décision précitée auprès du Tribunal administratif, en demandant, en substance, à être autorisée à poursuivre ses activités de dépôt provisoire de déchets de chantier. La recourante, dans le même acte, a présenté une requête d’effet suspensif, l’exploitation actuelle devant être autorisée pendant la durée de la procédure.
Le DTPAT et la municipalité ont conclu au rejet de la requête d’effet suspensif principalement pour le motif que la recourante avait déjà disposé de suffisamment de temps pour régulariser sa situation et ne saurait, pour des raisons d’égalité de traitement, disposer d’un délai supplémentaire par le biais de l’effet suspensif.
Par décision du 24 décembre 1997, le juge instructeur a rejeté la requête d’effet suspensif.
F. Par acte du 7 janvier 1998, Tinguely Transports SA a recouru auprès de la Section des recours du Tribunal administratif contre la décision précitée en concluant à ce que l’effet suspensif soit octroyé à la procédure de recours au fond.
Le juge intimé et le DTPAT ont conclu au rejet du recours. Quant à la Municipalité d’Ecublens, elle ne s’est pas déterminée.
En date du 19 janvier 1998, la recourante a spontanément produit un mémoire complémentaire, sans toutefois invoquer un moyen nouveau. Tinguely Transports SA précise cependant dans son mémoire qu'elle a installé sur la parcelle un système de pesage, un bureau et sept bennes (destinées à recueillir les cartons et papiers, les matériaux ferreux, les matières plastiques, le bois, les autres bennes servant de réserve). De plus, trois tas y sont aménagés (matériaux terreux, tout-venant grave 2 recyclé, matériaux de démolition entièrement triés pour faire des pistes de chantier).
G. La section des recours a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. L’effet suspensif a pour but de maintenir en l’état une situation donnée de manière notamment à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée privant pratiquement le recourant de la possibilité de faire trancher le problème de fond par l’autorité de recours. Cet effet devrait être accordé en principe dans une procédure de recours ordinaire (Gygi, L’effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976 p. 217 ss plus spéc. 222). On ne le refusera que lorsqu’il y a péril en la demeure ou que l’intérêt public exige impérativement une exécution immédiate et que les intérêts des parties ne se trouvent pas irrémédiablement compromis (Fleiner, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, p.243; Tribunal administratif, arrêt RE 91/006 du 20 septembre 1991 ; RE 92/018 du 4 juin 1992, consid. 3 ; RE 96/003 du 9 février 1996) ou encore lorsque le recours est manifestement voué à l’insuccès, avec toute la prudence dont il faut faire preuve dans ce dernier cas (RE 91/006 du 20 septembre 1991 ; RE 92/034 du 6 octobre 1992, consid. 2, RE 96/003 du 9 février 1996). C’est dans le cadre d’une pesée générale des intérêts en présence qu’il convient de déterminer si l’effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué à un recours (Tribunal administratif, arrêt RE 92/019 du 9 juin 1992, consid. 1; v. aussi l’arrêt RE 93/043 du 24 août 1993 publié à la RDAF 1994, p. 321; RE 96/003 du 9 février 1996).
L’effet suspensif ne peut être ordonné qu’à l’encontre d’une décision positive et n’entre pas en ligne de compte en cas de refus écartant une demande, la suspension ne rimant alors à rien faute d’impliquer l’admission de la demande (voir Grisel, Traité de droit administratif, p. 923; Gygi, op. cit. in RDAF 1976 p. 217). Toutefois, si la protection du droit en cause ne peut être réalisée autrement, il est possible d'anticiper sur le jugement au fond pendant la durée de la procédure en accordant provisoirement au recourant ce que la décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures provisionnelles (Grisel, op. cit., Gygi, op. cit.), expressément prévue à l'art. 46 LJPA.
Il convient de le relever encore ici, lorsque l’autorité a toléré relativement longtemps l’activité dont la cessation est ordonnée, la décision négative peut être interprétée comme une révocation d’une autorisation basée sur la confiance. L’intérêt privé de l’intéressé à la poursuite de cette relation de confiance doit alors être opposé à l’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit. C’est pourquoi, en cas de recours contre le refus postérieur d’octroyer une autorisation, l’administré a en principe le droit d’obtenir par la voie des mesures provisionnelles le maintien de la situation antérieure jusqu’à droit connu sur le fond, sauf cas d’urgence (Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in RDS 1987, p. 255 ss, spéc. p. 270 nos 7 et 8).
2. La recourante conteste en premier lieu que l'aménagement d'un dépôt nécessite une autorisation de construire, prétendant qu'on ne saurait assimiler déjà l'entreposage de déchets à la construction de quelque ouvrage. Toutefois, l'affectation d'une parcelle à l'usage d'un dépôt requiert à tout le moins un permis de construire communal (art. 103 LATC, 74 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions, RPA adopté le 20 janvier 1989). A ce stade de l'instruction, il suffira de constater qu'une autorisation émanant du département serait également requise au regard des art. 22 al. 2 de la loi vaudoise du 13 décembre 1989 sur les déchets et 28 du règlement du 3 décembre 1993 d'application de ladite loi. Le caractère provisoire de l'affectation - v. TA, arrêt du 15 octobre 1996, AC 96/069, on relèvera cependant que l'installation en cause remonte à 1994 - ne lui permet pas d'échapper à la règle de l'autorisation. Le tribunal de céans fait sien sur ce point la conclusion du juge intimé: nul doute qu'à ce jour la recourante exploite sans droit un centre de tri sur la parcelle 332.
3. Ce point étant acquis, la décision de cessation d'activité prononcée le 6 novembre 1997 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports constituerait une décision de suspension fondée sur l'art. 105 LATC. La décision revêt elle-même, lorsqu'il s'agit de faire cesser une affectation illégale, le caractère d'une mesure provisoire, qui ne préjuge en rien de l'octroi d'une autorisation. Le litige porte donc sur la pesée des intérêts en présence qui doit conduire à paralyser la mesure provisoire, en maintenant en faveur de l'exploitant le bénéfice d'une situation illégale, ou à y mettre fin en raison des risques qu'elle présente.
a) En premier lieu, le département fait état du préjudice porté au voisinage de la zone industrielle, lié au trafic induit de poids lourds. La recourante dénombrerait une moyenne sur le premier trimestre de 1997 d'environ 24 véhicules par jour. A ce stade du procès, ce point n'ayant pas encore été instruit, on se bornera à relever que ce trafic ne serait guère un élément qui justifierait à lui seul de mettre fin à une activité exercée depuis quatre ans.
b) Plus sérieux est l'argument fondé sur un risque de pollution. Aux termes de l'art. 37 al. 1, litt. a de l'ordonnance fédérale sur le traitement des déchets (OTD) du 10 décembre 1990, "le détenteur d'un dépôt provisoire doit veiller à ce que les déchets qui y sont stockés ne puissent être à l'origine d'aucune atteinte nuisible ou incommodante, en s'assurant notamment que les eaux usées sont collectées, évacuées et, si nécessaire, traitées"...
Le recourant prétend que son activité n'a pas provoqué de pollution et qu'aucune atteinte dommageable aux eaux de surface et aux nappes phréatiques n'a pu être établie. Cette argumentation est à tout le moins contredite par un rapport (certes ancien) du 9 mai 1996, qui fait état du risque de pollution engendré par la présence d'une citerne à mazout, d'un réfrigérateur et d'un moteur déposés sur la terre, d'un autre réfrigérateur visible sur une benne. En l'état, la recourante n'a pas démontré que son installation respectait la condition posée par l'art. 37 al. 1 litt. a OTD, notamment parce qu'elle avait pris toutes les mesures utiles pour qu'un risque grave de pollution soit écarté.
c) Enfin, comme exposé plus haut, le dépôt litigieux a été aménagé de manière illicite. Le présent recours tend à l'octroi anticipé des autorisations nécessaires, dont on ne sait encore à la lecture du dossier si elles ont été requises à ce jour. Il est certes envisageable à certaines conditions, comme exposé plus haut, d'accorder aux recourants par la voie des mesures provisionnelles ce que la décision attaquée leur refuse implicitement ou explicitement. Toutefois, sauf circonstances exceptionnelles, les mesures provisionnelles ne doivent en principe pas tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif en admettant ou en rejetant provisoirement les conclusions du recours au fond (TA, arrêts RE 91/020 du 28 février 1992, RE 97/028 du 5 septembre 1997). Le fait même que le législateur impose un régime d'autorisation pour un type d'activité fait présumer que son exercice sans contrôle préalable crée un risque. L'intérêt public à éviter ou à limiter ce risque doit l'emporter sur l'intérêt personnel de la recourante à poursuivre une exploitation illicite. Faire prévaloir cet intérêt privé conduirait au surplus à favoriser l'administré qui place l'autorité devant le fait accompli par rapport à celui qui se soumet à la procédure d'autorisation exigée par la loi.
d) Enfin, la recourante ne saurait tirer argument de la lettre du 27 juillet 1996 du SEPE à la Municipalité d'Ecublens et d'une manière générale des mois qui se sont écoulés depuis les premières interventions de ces autorités. Avertie dès mai 1996 de la position qu'entendait prendre la municipalité, la recourante disposait de suffisamment de temps, faute de trouver d'autres sites, pour procéder aux démarches nécessaires afin de régulariser sa situation ou à tout le moins de prévenir tout risque de pollution. Or ce risque s'accroît avec le temps, si bien que la recourante ne saurait soutenir que cette situation pourrait encore être tolérée.
4. Ainsi dans la pesée des intérêts, la protection des biens de police doit incontestablement l'emporter sur l'intérêt lié au préjudice financier invoqué par la recourante. Il faut rappeler que la situation actuelle est illégale et qu'il n'y a pas lieu de favoriser particulièrement celui qui prend l'initiative de modifier l'affectation d'un bien-fonds, sans suivre la procédure d'autorisation préalable. Ensuite, la recourante conserve la faculté de prendre des dispositions propres à éviter les risques les plus immédiats de pollution - ce qu'elle se propose d'ailleurs de faire - puis de requérir au besoin de nouvelles mesures provisoires.
Le recours doit par conséquent être rejeté.
5. Vu l'issue du recours, un émolument de 800 fr. (huit cents francs) est mis à la charge de la recourante.
Par ces motifs la section des recours du Tribunal administratif arrête:
I. Le recours dirigé contre la décision du juge instructeur refusant d'accorder l'effet suspensif au recours dans la cause AC 97/216 est rejeté.
II. Un émolument de 800 fr. (huit cents francs) est mis à la charge de la recourante, somme compensée par l'avance de frais effectuée.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 février 1998
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l’avis d’envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les dix jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire.