TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 juillet 2024
Composition
M. François Kart, président; M. Guy Dutoit et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Shayna Häusler, greffière.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Direction générale de l'emploi et du marché du travail, à Lausanne,
Autorité concernée
Office régional de placement de la Riviera, à Vevey.
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) du 21 février 2024 (réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien pour une période de deux mois).
Vu les faits suivants :
A. A.________ est au bénéfice du revenu d'insertion (ci-après: le RI). Elle s'est inscrite comme demandeuse d'emploi auprès de l'Office régional de placement de la Riviera (ci-après: l'ORP) pour la première fois le 26 juillet 2022. En raison d'un arrêt de travail pour maladie à compter du 17 mars 2023, son inscription a été annulée. Le 24 août 2023, après avoir retrouvé une pleine capacité de travail, elle s'est réinscrite auprès de l'ORP.
B. Lors de l'entretien du 4 septembre 2023 de A.________ avec son conseiller ORP, une indisponibilité pour vacances du 2 au 20 octobre 2023 la concernant a été inscrite au procès-verbal (ci-après: le PV) établi le même jour. Cette même mention figurait au PV de l'entretien conseil tenu le 11 septembre 2023.
Le 11 septembre 2023, l'ORP a assigné A.________ à une mesure cantonale d'insertion professionnelle intitulée ******** (ci-après: la mesure d'insertion) pour la période du 19 septembre 2023 au 29 mars 2024.
Par courriel du 12 septembre 2023, A.________ a informé son conseiller ORP que son retour de vacances était finalement prévu pour le 24 octobre 2023 au lieu du 21 octobre 2023 comme annoncé et lui a ainsi demandé de bien vouloir reprogrammer leur entretien prévu le 23 octobre 2023 à une date ultérieure au 26 octobre 2023.
Le PV de l'entretien de conseil tenu le 13 novembre 2023 pour le mois d'octobre indiquait sous "Période de contrôle" des vacances annoncées du 2 au 24 octobre 2023 et des recherches d'emploi manquantes du 25 au 31 octobre 2023.
C. Par décision du 12 décembre 2023, la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (ci-après: la DGEM) (Pôle suspension du droit) a prononcé à l'encontre de A.________ une réduction de 15% de son forfait mensuel d'entretien du RI pour une période de deux mois au motif qu'elle n'avait pas effectué de recherches d'emploi durant les périodes litigieuses, soit le 1er octobre et du 26 au 31 octobre 2023, étant précisé qu'elle avait été dispensée de le faire pour la période du 2 au 25 octobre 2023.
Par courriel du 18 décembre 2023 adressé à son conseiller ORP et à son assistant social, A.________ a réagi à cette décision, expliquant avoir annoncé ses vacances du 1er au 24 octobre 2023 dans un premier temps et jusqu'au 25 octobre 2023 dans un second temps. Elle a soutenu qu'il lui restait en réalité cinq jours ouvrables pour effectuer ses recherches d'emploi, à savoir les 26, 27, 28, 30 et 31 octobre 2023.
Le 27 décembre 2023, A.________ a contesté la décision du 12 décembre 2023 devant la DGEM (Pôle juridique) en concluant à l'annulation de la sanction prononcée. Elle a réitéré ses arguments exposés dans son courriel du 18 décembre 2023 et précisé que le 1er et le 29 octobre étaient des dimanches, si bien qu'il ne restait que cinq jours durant lesquels elle n'avait pas fait ses recherches d'emploi. Elle a ajouté avoir repris ses recherches pour le mois de novembre à compter du 26 octobre 2023. Elle a enfin expliqué que cette sanction la mettait en difficulté financière.
D. Par décision du 21 février 2024, la DGEM (Pôle juridique) a rejeté le recours et a confirmé la décision contestée. En substance, elle a retenu que A.________ avait été dispensée de postulations du 2 au 25 octobre 2023, son conseiller ORP lui ayant octroyé des jours sans contrôle validés pour cette période uniquement. Elle a conclu que pour le 1er octobre et la période du 26 au 31 octobre 2023, la précitée n'avait pas transmis de recherches d'emploi avant l'échéance du délai légal, justifiant ainsi le prononcé d'une sanction à son encontre.
E. Par acte du 21 mars 2024, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour), concluant en substance à son annulation. Elle soutient que son conseiller ORP aurait dû lui recommander de prendre un mois complet de vacances afin de devoir effectuer des recherches d'emploi pour le mois suivant uniquement, ce qui lui aurait éviter toute sanction. Elle se prévaut encore de l'état de santé de son époux, expliquant que ce dernier se trouve par ailleurs également impacté par la sanction prononcée.
Dans sa réponse du 29 avril 2024, la DGEM (ci-après: l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours.
F. Il ressort encore du dossier les pièces suivantes:
- Une attestation médicale du 19 février 2024 de la Dre B.________, médecin assistante à l'Hôpital Riviera-Chablais, établissant que l'époux de A.________ était en traitement hospitalier depuis le 9 février 2024 et ce pour une durée indéterminée.
- Une attestation du 26 février 2024 du Dr C.________, médecin praticien à Montreux, établissant que A.________ agit à titre de proche aidant pour son époux.
Considérant en droit :
1. Déposé dans le délai légal de trente jours suivant la notification de la décision entreprise (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA‑VD; BLV 173.36]), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA‑VD), de sorte qu'il se justifie d'entrer en matière.
2. Le litige porte sur la réduction du forfait mensuel d'entretien du revenu d'insertion en faveur de la recourante de 15% pour une période de deux mois, au motif que les recherches d'emploi pour le mois d'octobre 2023, plus précisément pour le 1er octobre et la période du 26 au 31 octobre 2023, n'ont pas été transmises dans le délai légal.
a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) (art. 2 al. 2 let. a LEmp).
Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent également la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.
L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi; en leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge selon la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve (art. 23a al. 2 LEmp).
b) Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
D'après l'art. 26 de l'ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI; RS 837.02), relatif aux recherches personnelles, l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3).
Dans sa jurisprudence en matière d'assurance-chômage, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi de l'art. 26 al. 2 OACI actuel (qui ne prévoit plus l'octroi d'un délai de grâce, contrairement à son ancienne version). Il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (ATF 139 V 164 consid. 3.3; TF 8C_747/2018 du 20 mars 2019 consid. 2.1; 8C_767/2017 du 31 octobre 2018 consid. 2).
Dans sa jurisprudence, la Cour des assurances sociales (ci-après: CASSO) du Tribunal cantonal retient que, déterminer si l'assuré peut faire valoir une excuse valable au sens de l'art. 26 al. 2 OACI revient à se poser la question de l'existence d'un empêchement non fautif au sens de l'art. 41 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) relatif à la restitution de délai, disposition qui concrétise un principe général du droit découlant du principe de proportionnalité et de l'interdiction du formalisme excessif (CASSO ACH 101/23-139/2023 du 18 décembre 2023 consid. 3b et la référence; ACH 128/18-78/2019 du 7 mai 2019 consid. 4a). Ce raisonnement est repris par la CDAP dans sa jurisprudence (cf. not. CDAP PS.2024.0012 du 7 juin 2024 consid. 2b; PS.2021.0034 du 22 mars 2022 consid. 2a; PS.2021.0058 du 5 janvier 2022 consid. 2a).
Selon l'article 41 LPGA, si le requérant ou son mandataire a été empêché, sans sa faute, d'agir dans le délai fixé, celui-ci est restitué pour autant que, dans les trente jours à compter de celui où l'empêchement a cessé, le requérant ou son mandataire ait déposé une demande motivée de restitution et ait accompli l'acte omis. Il faut entendre par empêchement non fautif, non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais aussi l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusables. La maladie peut constituer un tel empêchement à la condition qu'elle n'ait pas permis à l'intéressé non seulement d'agir personnellement dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires, en l'empêchant de ressentir la nécessité d'une représentation (ATF 119 II 86 consid. 2; TF 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.3; 1P.370/2003 du 30 septembre 2003 consid. 2.2).
Au vu de l'art. 23a al. 1 LEmp, selon lequel les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI, il est justifié d'appliquer le régime relatif à l'art. 26 al. 2 OACI aux premiers, à titre de droit cantonal supplétif (CDAP PS.2021.0024 du 6 octobre 2021 consid. 3a/bb; PS.2019.0048 du 14 novembre 2019 consid. 2a; PS.2018.0084 du 11 juin 2019 consid. 4a et les références).
c) En application de l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV. L'art. 12b du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1) précise le mécanisme de sanction:
"Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris à la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."
Une suspension du droit à l'indemnité doit être prononcée pour chaque faute, même s'il s'agit d'une simple négligence (faute légère; Bulletin LACI IC, Marché du travail/Assurance-chômage [TC], SECO, D2, état: janvier 2020).
La CDAP a ramené à plusieurs reprises de trois à deux mois – ou confirmé la quotité de deux mois – une réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien prononcée à l'encontre de bénéficiaires qui n'avaient pas remis de recherches d'emploi pour un mois dans le délai légal et qui n'avaient pas d'antécédents (CDAP PS.2024.0012 précité consid. 4a; PS.2021.0024 précité consid. 4d; PS.2020.0028 du 9 décembre 2020 consid. 3b).
d) En vertu de l’art. 27 LPGA, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1). Chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (al. 2). Dans le domaine de l’assurance-chômage plus particulièrement, l’obligation de renseigner les assurés sur leurs droits et obligations incombe aux organes d’exécution tels, notamment, les offices régionaux de placement (art. 76 al. 1 let. c LACI ; art. 22 OACI).
L'art. 27 al. 1 LPGA stipule un devoir général d'information de la part des assureurs et des organes d'exécution, qui ne doit pas être effectué uniquement à la demande personnelle des personnes intéressées et qui est principalement rempli par la remise de brochures d'information, de mémentos et de guides. L'alinéa 2 de la même disposition consacre en revanche un droit individuel à être conseillé par l'organisme d'assurance compétent. Chaque personne assurée peut demander à l'assureur, dans un cas concret, un conseil gratuit sur ses droits et obligations (cf. rapport de la Commission du Conseil national pour la sécurité sociale et la santé publique du 26 mars 1999, FF 1999 4582 s.; cf. ATF 131 V 472 consid. 4.1).
3. a) En l'espèce, la recourante ne conteste pas ne pas avoir fait de recherches d'emploi. En revanche, elle soutient que son conseiller ORP aurait dû lui recommander de prendre un mois complet de vacances afin d'éviter toute sanction. Parmi les renseignements que le conseiller ORP doit fournir à l'assuré sur ses droits et obligations, on doit admettre que la distinction entre les jours de chômage contrôlé et les jours sans contrôle (cf. art. 27 et 27a OACI) ainsi que la nécessité d'effectuer des recherches d'emploi lors des premiers et de la dispense de le faire lors des seconds en font partie. On ne peut toutefois déduire du devoir de renseigner du conseiller ORP qu'il recommande à l'assuré de prendre plus de vacances afin de l'accommoder dans son obligation, respectivement sa dispense de recherches d'emploi.
La recourante, informée de la durée pour laquelle ses vacances étaient validées, ne pouvait a priori considérer qu'elle était déliée de son obligation d'effectuer des recherches d'emploi durant les autres jours du mois d'octobre. En cas de doute, il lui incombait de s'enquérir auprès de son conseiller ORP de la nécessité d'effectuer des recherches durant ces jours. On peut relever sur ce point que le PV du 4 septembre 2023 contient, sous la mention "Rappel des droits et obligations", l'indication des "Risques de sanctions" et du "Délai de remise des recherches d'emploi (PRE)". L’attention de la recourante était par conséquent attirée spécifiquement sur ces questions, ce qui justifiait d’autant plus qu’elle se renseigne auprès de son conseiller ORP si elle avait des doutes sur le point de savoir si elle devait effectuer des recherches d’emploi au mois d’octobre 2023 nonobstant sa période de vacances. De manière générale, on peut relever que la recourante, inscrite pour la première fois auprès de l'ORP en juillet 2022, soit depuis plus d'une année au moment de la période litigieuse, ne pouvait ignorer le délai légal de remise des recherches d'emploi, ni d'ailleurs les sanctions y relatives en cas de retard ou encore l'échelonnage des recherches d'emploi du premier au dernier jour du mois, ces informations figurant sur ses PV d'entretien et sur le formulaire de preuve des recherches d'emploi à remplir chaque mois. Il en va de même s'agissant des recherches d'emploi à effectuer durant les jours de chômage contrôlé. Dans ces conditions, la Cour constate que la recourante n'a pas fait preuve de la diligence requise et qu.lle ne peut pas échapper à la sanction prononcée à son encontre au motif qu’elle n’aurait pas été correctement renseignée par son conseiller ORP.
b) Quant à l'état de santé dont se prévaut la recourante, il ne semble pas la concerner elle, mais son époux. Du reste, les éléments au dossier ne permettent pas d'établir que ces problèmes de santé existaient durant la période litigieuse, encore moins qu'ils auraient empêchés la recourante d'effectuer des recherches d'emploi ni de les transmettre dans le délai légal. La recourante allègue par ailleurs elle-même avoir repris ses recherches à compter du 26 octobre 2023, ce qui plaide davantage pour l'absence d'un quelconque empêchement en lien avec les problèmes de santé de son époux.
c) La recourante conteste la sanction en raison de l'impact économique de celle-ci sur sa situation financière et celle de son époux. Or, cet argument tombe à faux, le but de la sanction étant précisément d'entraîner une conséquence financière afin de prévenir tout manquement futur.
d) Finalement, force est de constater que la recourante ne se prévaut d'aucune excuse valable. Par conséquent, l'absence de recherches d'emploi durant la période litigieuse lui est imputable. Aucun élément au dossier ne permet d'aboutir à la conclusion qu'elle aurait été empêchée, sans faute de sa part, d'effectuer ces recherches et de les transmettre dans le délai légal.
En ne faisant pas preuve de la diligence que l'on pouvait attendre d'elle, la recourante a manqué à ses obligations à l'égard de l'ORP. Dans ces conditions, c'est à juste titre que l'autorité a prononcé une sanction à son encontre, conformément à l'art. 23b LEmp. La sanction doit dès lors être confirmée dans son principe. La quotité de la sanction doit également être confirmée dès lors qu’elle correspond au minimum prévu par l'art. 12b al. 3 RLEmp.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 21 février 2024 rendue par la Direction générale de l'emploi et du marché du travail est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 24 juillet 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.