TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 juillet 2023
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Isabelle Perrin, assesseure et M. Marcel-David Yersin, assesseur; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________ à ******** représentée par le CENTRE SOCIAL PROTESTANT-VAUD (CSP), à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne Service social Lausanne, Unité juridique, à Lausanne,
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 2 mars 2023.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 14 juin 2021, le Centre social régional de Lausanne (ci-après: le CSR) a refusé le droit au revenu d'insertion (RI) à A.________ au motif que celle-ci refusait de mettre en vente ses biens immobiliers au Portugal.
Cette décision a été confirmée, sur recours de l'intéressée, par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), le 25 novembre 2021.
Le 27 décembre 2021, A.________ a recouru contre la décision précitée de la DGCS devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en indiquant qu'elle était d'accord de mettre en vente ses biens immobiliers et en sollicitant des explications sur la manière de procéder. La cause a été enregistrée sous la référence PS.2021.0097.
B. Tenant compte de l'accord de A.________ de vendre ses biens immobiliers, le CSR a rendu, le 23 mars 2022, une décision conditionnelle d'octroi du revenu d'insertion pour une période maximale de six mois en faveur de celle-ci moyennant la mise en vente immédiate de ses biens à l'étranger, lesquels ont été évalués à 28'409 francs (sur la base de la décision de taxation fiscale suisse de 2019). Il était précisé que les montants versés par le CSR consistaient en de simples avances remboursables dès que les biens à l'étranger seraient réalisés.
Par décision du 7 avril 2022, la juge instructrice de la CDAP a rayé la cause PS.2021.0097 du rôle, dès lors que le recours était devenu sans objet.
C. A.________ a perçu le RI, à titre de mesures provisionnelles octroyées par la DGCS, du 1er juin au 31 octobre 2021. Dès le 1er février 2022 jusqu'à décembre 2022, le CSR lui a octroyé le RI, à titre d'avances sur fortune. Le montant total des prestations versées en 2022 s'est élevé à 35'108 fr. 75 (décision de la DGCS du 2 mars 2023, p. 4, let. m).
D. Le 7 juillet 2022, le CSR a informé l'intéressée qu'en vue d'une éventuelle prolongation de son suivi RI, elle devait produire les documents confirmant la mise en vente de ses immeubles à l'étranger, à savoir l'attestation de l'agence immobilière prouvant que ses biens immobiliers étaient en vente, ainsi que les documents mentionnant leur valeur fiscale actuelle.
A.________ a produit un certificat provenant de l'autorité fiscale et douanière du Portugal dont il ressort qu'elle est propriétaire de quatorze biens immobiliers dans ce pays, dont la valeur fiscale totale, au 20 juillet 2022, s'élevait à 15'138.86 euros. Elle a également produit une attestation en portugais de l'agence immobilière "B.________", à ******** (Portugal) (ci-après: l'agence immobilière), du 3 août 2022, qui indique avoir été mandatée pour la vente des biens de l'intéressée qui comportent douze terrains "rustiques" ("artigos rusticos", littéralement les "articles rustiques") nos 1602, 1533, 1532, 1537, 1360, 1362, 1364, 1366, 1725, 1760, 1793, 1861 et deux bâtiments d'habitation nos 111 et 112. Ces biens sont tous situés dans la commune d'******** (********), à 1h30 de route de Porto, en direction de l'est.
Il ressort des documents produits ultérieurement par A.________, que le bien n° 111 porte sur une maison de 38 m2 et le n° 112 sur une quote-part (14/48) constituée sur un immeuble d'habitation de deux étages et basse-cour, d'une surface totale de 300 m2. Les parents de l'intéressée habitent ce bâtiment. Cette part correspond à un appartement de quatre pièces de 100 m2, selon les annonces publiées par l'intéressée (infra, let. E). La valeur fiscale des biens n° 111 et 112 est respectivement de 1'700 et 7'543.14 euros, selon le certificat fiscal précité.
E. Par lettre du 19 août 2022, le CSR a informé A.________ que l'octroi du RI, à titre d'avances remboursables, était prolongé pour un délai de trois mois à condition qu'elle publie des annonces de vente sur plusieurs sites d'annonces suisses et qu'elle transmette chaque mois une copie de ces annonces.
Dans le dossier du CSR se trouvent les copies des annonces publiées par A.________ pour les mois de septembre, octobre, novembre et décembre 2022 pour la vente de ses biens immobiliers. Le prix du bien n° 111 (maison de 38 m2) est de 30'000 francs et celui du bien n° 112 (appartement de 4 pièces de 100 m2 dans l'immeuble) est de 110'000 francs. Les prix affichés pour les différents terrains sont les suivants: 20'000 francs (740 m2), 17'500 francs (450 m2), 20'000 francs (700 m2), 55'000 francs (8'750 m2), 30'000 francs (2'000 m2), 45'000 francs (3'200 m2), 15'500 francs, (600m2), .28'000 francs (1'800 m2).
F. Par décision du 8 décembre 2022, le CSR a supprimé les aides versées à A.________, dès le mois de janvier 2023 au motif que sa fortune dépassait les limites prévues pour l'octroi des prestations de l'aide sociale. Il était précisé que le CSR reprendrait l'examen du dossier en cas de changements dans la situation de la requérante et sur demande.
G. Par acte du 20 décembre 2022, A.________ a recouru contre la décision précitée du CSR devant la DGCS en concluant à son annulation et à l'octroi du RI pour vivre dès et y compris le mois de janvier 2023. Elle exposait s'être conformée aux instructions du CSR concernant la mise en vente de ses biens immobiliers en mandatant une société immobilière au Portugal et en publiant des annonces sur des sites d'annonces suisses. Cependant, elle n'avait reçu aucune proposition d'achat. Elle précisait que ses biens se trouvaient dans un village peu habité, majoritairement des personnes âgées et un couple travaillant dans l'agriculture. Celui-ci avait été contacté mais ne s'était pas montré intéressé à acheter ses terrains, ceux-ci n'étant pas suffisamment rentables selon elle, compte tenu de leur taille et de l'absence de source d'eau à proximité directe. Elle ajoutait qu'elle était en incapacité totale de travailler et dans l'attente d'une décision de l'assurance-invalidité (AI) pour l'octroi de prestations AI. Elle avait été informée, le 11 octobre 2022, par l'Office AI pour le canton de Vaud qu'une expertise pluridisciplinaire allait être mise en œuvre.
Le CSR s'est déterminé le 27 janvier 2023. Il indiquait d'une part n'avoir pas été informé du fait que A.________ était non seulement propriétaire de biens d'habitation au Portugal mais également de terrains, ce qu'il avait découvert en prenant connaissance des annonces produites. Il ajoutait qu'auparavant l'intéressée n'avait jamais mentionné l'existence de ces terrains. Il relevait par ailleurs que la valeur fiscale des biens immobiliers avait été évaluée récemment à 15'138.86 euros par l'autorité fiscale portugaise; selon lui, les prix de vente affichés dans les annonces publiées en Suisse (à savoir 30'000 fr. pour la maison "en ruine" de 38 m2, 110'000 fr. pour l'appartement de 4 pièces) étaient surfaits, ce qui tendait à démontrer que la requérante n'avait en réalité aucune volonté de vendre ses biens.
A.________ s'est déterminée le 2 mars 2023. Elle invoquait sa bonne foi, expliquant qu'elle s'était fiée aux indications données par l'agence immobilière pour fixer les prix de vente de ses biens immobiliers. En décembre 2022, elle avait spontanément réduit les prix en ajoutant la mention "à discuter" mais malgré cela, elle n'avait reçu aucune offre d'achat. Elle ajoutait qu'à aucun moment le CSR ne lui avait objecté que les prix de vente étaient trop élevés.
Elle a joint une attestation de l'agence immobilière mandatée pour vendre ses biens immobiliers, datée du 10 janvier 2023 mais dont l'intéressée signale qu'elle a été établie en réalité le 10 février 2023. Il en ressort en substance que malgré la publicité faite pour la vente des biens litigieux, via des panneaux publicitaires et la publication d'annonces sur la plateforme en ligne de l'agence, aucune vente n'a pu être réalisée. Les biens sont situés dans une petite commune faiblement peuplée et la demande pour ce type de biens est faible.
La recourante a également transmis une copie des annonces publiées sur le site "petitesannonces.ch" (non datées) pour la vente des biens nos 111 et 112 mentionnant des prix de 20'000 fr. pour la maison de 38 m2 et de 75'000 fr. pour l'appartement de 4 pièces (100 m2).
H. Par décision du 2 mars 2023, la DGCS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR refusant l'octroi du RI, dès le mois de décembre 2022 (pour vivre dès janvier 2023). Elle a considéré en substance que la recourante avait perçu le RI, à titre conditionnel, dans l'attente de la réalisation de ses biens immobiliers au Portugal, pour une durée initiale de six mois, prolongée de quatre [recte: trois] mois et qu'il n'était pas possible de lui octroyer une nouvelle prolongation.
I. Par acte du 16 mars 2023, A.________, représentée par le Centre social protestant Vaud (CSP), a recouru contre la décision précitée du 2 mars 2023 devant la CDAP en concluant à son annulation et au versement du RI dès janvier 2023 (pour vivre dès février 2023) et jusqu'à la vente de ses biens; subsidiairement elle demande à la CDAP de "dire qu'elle a droit à des prestations couvrant au minimum ses besoins alimentaires au sens de l'art. 12 Cst".
Elle a requis à titre préliminaire l'octroi de l'effet suspensif en ce sens que le CSR est astreint à poursuivre le versement du RI dès janvier 2023 (pour vivre dès février 2023).
Dans sa réponse du 31 mars 2023, la DGCS, autorité intimée, a conclu au rejet du recours.
Le CSR, autorité concernée, a indiqué le 28 mars 2023 qu'il n'avait pas d'autre élément à apporter.
J. A titre préprovisionnel, la juge instructrice a invité, le 17 mars 2023, les autorités intimée et concernée à poursuivre le versement du RI, durant la procédure, dès lors que l'indigence de la recourante, sous réserve de sa fortune immobilière au Portugal, ne paraissait pas contestée.
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur le refus d'octroyer à la recourante le RI, à titre d'avances remboursables, dès le mois de janvier 2023 au motif que sa fortune dépasse les limites prévues pour l'octroi des prestations de l'aide sociale et que des avances ont déjà été versées pour un total de 9 ou 10 mois en 2022.
a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).
bb) Selon l'art. 3 al. 1 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales.
Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). Elle est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).
L'art. 18 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) prévoit que le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la CSIAS, à savoir, en particulier, 4'000 fr. pour une personne seule. Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires.
cc) L'art. 37 al. 1 LASV prévoit que le RI peut, exceptionnellement, être accordé à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat.
Selon l'art. 20 al. 1 RLASV, lorsque les limites de fortune prévues à l'art. 18 RLASV sont dépassées en raison de l'existence dans le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin d'un immeuble constituant leur logement permanent, l'autorité d'application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet immeuble et accorder néanmoins le RI lorsque l'une ou l'autre de quatre conditions mentionnées dans cette disposition sont réunies. Par ailleurs, l'art. 20 al. 2 RLASV dispose que la DGCS détermine dans chaque situation s'il y a lieu de grever l'immeuble d'un gage au profit de l'Etat afin de garantir le remboursement des prestations avancées au titre du RI.
dd) L'art. 41 al. 1 LASV prévoit par ailleurs que la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement notamment lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens (let. b).
ee) Il résulte de ce qui précède que la personne qui dispose d'une fortune dépassant les limites prévues par l'art. 18 al. 1 RLASV ne peut en principe pas obtenir une aide sous forme de RI. Toutefois, pour éviter que le propriétaire d'un bien immobilier, qui utilise ce bien comme logement, ne soit contraint de le vendre s'il doit faire appel à l'aide de l'Etat en raison de difficultés financières, une aide peut exceptionnellement lui être accordée sous forme de RI (art. 37 al. 1 LASV), sous réserve de la possibilité pour l'autorité d'exiger l'inscription d'un gage en faveur de l'Etat (art. 20 al. 2 RLASV). L'inscription d'un tel gage est destinée à garantir le remboursement des prestations d'aide sociale, ce qui résulte des art. 37 et 41 al. 1 let. b LASV. L'aide exceptionnelle accordée sous forme de RI en vertu de l'art. 37 LASV est ainsi remboursable (CDAP PS.2015.0063 du 27 octobre 2015 consid. 3d/bb; PS.2015.0003 du 21 juillet 2015 consid. 2c).
A contrario, un immeuble qui ne sert pas de logement principal doit être réalisé. Cette exigence s'impose en application du principe selon lequel, avant de pouvoir obtenir des prestations d'aide sociale, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose, sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à disposition (CDAP PS.2017.0111 du 5 février 2018 consid. 2a; PS.2015.0063 du 27 octobre 2015 consid. 3d/aa; PS.2015.0003 du 21 juillet 2015 consid. 2c; PS.2011.0001 du 20 avril 2010 consid. 2a; PS.2007.0025 du 10 décembre 2007 consid. 3a, PS.2006.0179 du 19 février 2007 consid. 4b/aa et les références citées).
b) aa) D'après le ch. D.3.2 des normes CSIAS (version en vigueur dès le 1er janvier 2021), les biens immobiliers en Suisse et à l’étranger font partie de la fortune. Ils sont pris en compte dans l’examen des conditions d’octroi des prestations d'aide sociale. Il n’existe aucun droit à leur conservation. Il est possible de renoncer à la vente d’un bien immobilier lorsque notamment l’aide sera vraisemblablement de courte ou de moyenne durée, le produit de la vente s’avère trop peu élevé en raison des conditions du marché. Lorsqu’on renonce à la réalisation du bien, des mesures appropriées doivent être prises pour garantir le remboursement.
bb) La commission "Questions juridiques" de la CSIAS a élaboré en décembre 2012 des recommandations, intitulées "Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger", dont il ressort que conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale, un bien immobilier qui n'est pas occupé par le propriétaire lui-même doit par principe être réalisé, y compris lorsque ce bien est à l'étranger. Si une personne bénéficiaire dispose d'une fortune immobilière supérieure au montant de fortune laissé à la libre disposition, qui ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être immédiatement, elle a en principe droit à l'aide sociale pour autant qu'elle se trouve dans une situation de détresse. Autrement dit, elle a en principe droit à l’aide sociale, lorsqu'une réalisation du bien immobilier peut certes être raisonnablement demandée, mais que (comme c’est souvent le cas) il faut attendre quelques mois avant que cette réalisation soit terminée et que la personne bénéficiaire puisse disposer du produit ou de la rétribution et que, pendant ce temps, elle se trouve dans une situation de détresse. Le soutien est considéré comme une avance et son remboursement peut être demandé sur la base des lois cantonales d'aide sociale dès que la fortune est réalisée. Les possibilités de réalisation sont l'aliénation, la mise en location et la mise en gage hypothécaire au profit de l'aide sociale (hypothèque de sûreté) (ch. 2).
En ce qui concerne l'aliénation, il faut évaluer sous l'aspect de la proportionnalité, si cette mesure, en tant qu'atteinte plus massive à la propriété, peut raisonnablement être demandée. L'intérêt de l'Etat d'épuiser les ressources privées, prioritaires par rapport à l'aide sociale, est alors opposé à l'intérêt du particulier de conserver la fortune privée. Ainsi, il est en principe raisonnablement admissible de faire aliéner les terrains non construits ou les maisons pas encore achevées, non habitables ou non utilisables ainsi que les maisons de vacances et les résidences secondaires non indispensables (ch. 3).
Les ch. 4 et 5 traitent de la mise en location et de l'hypothèque de sûreté.
Les coûts considérables et inévitables résultant de la détermination de la valeur du bien immobilier, de la garantie de la créance (hypothèque de sûreté) ou de la vente du bien immobilier (p. ex. frais de notaire, frais d'un extrait du registre foncier) sont à imputer au compte du client à titre de prestations circonstancielles. Si le bien immobilier est vendu, les dépenses faites sont soumises au remboursement (ch. 7).
L'annexe 1 des recommandations précitées, intitulée "Détermination de la valeur d'un bien immobilier", a par ailleurs la teneur suivante (p. 11-12):
"Les biens immobiliers sis à l'étranger ne sont jamais habités par le propriétaire lui-même et elles sont dès lors, par principe, à prendre en compte à leur valeur vénale à titre de fortune. Mais les enquêtes sont nettement plus compliquées que pour les biens immobiliers situés en Suisse, puisque les bases légales, les registres, les possibilités de constituer des sûretés, les formes et la définition du régime de propriété diffèrent d'un pays à l'autre.
[…]
La valeur cadastrale sert en premier lieu à déterminer la fortune imposable (valeur fiscale). L'expérience apprend que la valeur vénale d'un bien immobilier est deux à deux fois et demie plus élevée que la valeur fiscale.
Dans les Etats UE/AELE, il est relativement facile d'obtenir des documents. Les offices PC disposent d'informations à ce sujet.
Les facteurs déterminant la valeur d'un bien immobilier sont:
‐ les caractéristiques de l'objet (état du gros œuvre, situation, possibilités et limites d'utilisation),
‐ le registre foncier (obligations de tolérer et d'omettre, ainsi que droits d'habitation ou droits de construction),
‐ le droit de superficie et d'aménagement (lois, plans directeurs, de zone, d'utilisation, règlements, etc.),
‐ le marché immobilier (prix probablement réalisable sur le marché: présuppose que dans la région concernée, il existe un marché pour le type d'immeuble, sinon, l'estimation d'une valeur vénale basée sur le marché est difficile),
‐ le droit de bail (joue un rôle dans l'évaluation de la durabilité et de la stabilité des éventuels futurs produits locatifs)
‐ la situation (macro-situation = région; micro-situation = environnement immédiat de l'objet); on parle souvent de classes de situation (6 à 10 = très bonne situation; 4 à 5 = situation moyenne; 1 à 3 = mauvaise situation)
Documents utiles pour le calcul de la valeur
‐ inscriptions dans le registre foncier/le cadastre (si possible)
‐ contrat de vente
‐ documents de l'assurance qui renseignent sur la valeur d'assurance
‐ documents concernant la valeur vénale
‐ éventuels documents concernant des hypothèques ou des crédits
‐ documents concernant la taille de l'immeuble (nombre de pièces et d'étages, terrain environnant) ou de l'appartement
‐ documents concernant la situation de l'immeuble ou de l'appartement (environnement urbain, rural, situation en bordure de mer ou de lac, ferme, commune de montagne, etc.)
‐ si le bien immobilier est habité, baux à loyer, documents bancaires attestant les rentrées de loyers, etc.
‐ justificatifs des frais d'entretien et de rénovation
‐ justificatifs fiscaux du pays respectif concernant le bien immobilier
‐ inventaire des biens de succession."
cc) Dans sa version en vigueur dès le 1er juin 2014, la directive du SPAS (désormais DGCS) intitulée "Directive sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI" indique ce qui suit:
"4. BIENS IMMOBILIERS A L’ETRANGER
4.a) Valorisation des immeubles.
Les immeubles situés à l'étranger sont valorisés à l'estimation fiscale retenue par les autorités fiscales vaudoises. Si cette valeur n'existe pas (l'immeuble n'est pas déclaré ou n'a pas encore fait l'objet d'une taxation), l'AA retiendra le prix d'achat, voire une éventuelle estimation officielle, ou à défaut d'élément factuel, l'estimation du bénéficiaire lui-même. En cas de difficulté, l'AA pourra s'adresser au SPAS (section AD-FIN) pour avis.
L’annexe 14 liste une série de documents utiles à déterminer la valeur d’un bien immobilier sis à l’étranger (Annexe 14).
4.b) Cas où la limite de fortune est dépassée.
L’AA rend une décision de refus de droit.
Cependant, si l’AA considère qu’il s’agit d’un cas de rigueur dans la mesure où le requérant et les autres membres éventuels de son ménage ne disposent pas de liquidités immédiatement disponibles pour couvrir leur minimum vital, elle rend une décision conditionnelle d’octroi du droit assortie d’une annexe. Cette annexe précise notamment que:
- le droit au RI pourrait être refusé au requérant conformément à la loi et la jurisprudence;
- qu’il est cependant admis, dans le cas particulier, que le RI puisse être alloué à titre tout à fait exceptionnel et à titre d’avances remboursables pour une période de six mois au maximum;
- que l’immeuble doit être mis immédiatement en vente (Annexe 15).
On précise que si le bénéficiaire arrive à établir qu’il n’a pas été en mesure pour des motifs sérieux et dûment justifiés de réaliser son immeuble à l’issue du délai de six mois, l’AA pourra, toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des prestations du RI en lui impartissant un nouveau délai. Elle rendra alors une nouvelle décision en ce sens.
5. APPLICATION DE LA DIRECTIVE
• Cette directive s’applique aux nouveaux dossiers.
• Les dossiers en cours au jour de l’entrée en vigueur feront l’objet d’une mise à jour, au plus tard dans les trois mois suivant la date de la révision annuelle.
6. SITUATIONS PARTICULIERES
Le SPAS peut déroger à la présente directive pour tenir compte de situations particulièrement pénibles ou dignes d’intérêt."
L'annexe 15 à laquelle renvoie le ch. 4b de la directive constitue un modèle de lettre d'accompagnement d'une décision accordant le RI aux bénéficiaires dont la fortune dépasse la limite maximale autorisée et possédant un immeuble, sis à l'étranger, qui ne constitue pas leur propre logement. Elle est ainsi libellée:
"Une telle situation, conformément à la loi et à la jurisprudence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois, implique que vous n’avez fondamentalement aucun droit au RI et que votre demande devrait être rejetée, à charge pour vous de trouver une solution par vos propres moyens.
Cependant, comme vous vous trouvez dans une situation très difficile, assimilable à un cas de rigueur, nous avons décidé à bien plaire et à titre tout à fait exceptionnel de vous permettre tout de même de bénéficier du RI mais à certaines conditions qui devront être impérativement remplies.
Notre intervention sera ainsi soumise aux conditions suivantes
- Vous devez mettre immédiatement en vente votre immeuble;
- Le RI pourra vous être versé pendant une période de six mois au maximum;
- II consistera en de simples avances remboursables selon l’article 41 lettre b) LASV, à charge pour vous de nous restituer lesdites avances lorsque votre immeuble sera réalisé."
c) L'art. 40 LASV dispose que la personne au bénéfice d’une aide doit collaborer avec l’autorité d’application. Lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer (respectivement, le cas échéant, de la confirmer), doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits notamment dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes ou lorsqu'elles adressent une demande à l'autorité dans leur propre intérêt (cf. art. 30 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3ème éd. Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s. et les références citées; cf. également CDAP PS.2016.0027 du 24 juin 2016 consid. 2b; PS.2015.0112 du 13 mai 2016 consid. 4a; PS.2014.0026 du 5 juin 2015 consid. 1b; PS.2014.0009 du 12 mai 2015 consid. 2b; PS.2014.0085 du 7 novembre 2014 consid. 2a; PS.2014.0063 du 19 septembre 2014 consid. 1a; PS.2013.0095 du 25 avril 2014 consid. 2a et les références citées).
D'après l'art. 45 LASV, la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnellement ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1); un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2).
Selon l'art. 44 al. 3 RLASV, l'autorité d'application peut supprimer la prestation du RI au propriétaire d'un bien immobilier qui refuse de grever son immeuble d'un gage au profit de l'Etat ou de le vendre.
2. a) En l'occurrence, il n'est pas contesté que les biens immobiliers de la recourante présentent une valeur fiscale totale de 15'138.86 euros, selon l'estimation de l'autorité fiscale portugaise du 20 juillet 2022, étant toutefois précisé que selon la décision du CSR du 22 mars 2022, sa fortune s'élevait en 2019 à 28'409 francs. La limite de fortune de 4'000 francs (cf. art. 32 LASV et 18 RLASV) est largement dépassée dans les deux cas.
Dans ces conditions, du moment que les biens immobiliers de la recourante ne servent pas de logement principal (art. 37 al. 1 LASV), ils doivent en principe être réalisés, conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale (art. 3 LASV)(supra, consid. 1), ce qui n'est du reste plus contesté à ce stade par la recourante .
b) Dans sa décision du 23 mars 2022, le CSR a octroyé à la recourante le RI, à titre d'avances remboursables (cf. art. 41 al. 1 let. b LASV) pour une période au total de 10 mois (la dernière fois en décembre 2022) dans l'attente de la réalisation de ses biens immobiliers estimant ainsi que la situation de la recourante était constitutive d'un cas de rigueur.
Les autorités intimée et concernée estiment, sur la base de la directive du SPAS/DGCS précitée, en vigueur dès le 1er juin 2014, que le versement du RI à titre d'avances sur fortune peut être octroyé pour une durée maximale de six mois, cette durée pouvant être exceptionnellement prolongée une fois. Or, à la date de la décision attaquée, la recourante percevait des prestations à titre d'avances sur fortune depuis dix mois déjà. Ces autorités rappellent que le versement d'avances dans l'attente de la réalisation de biens immobiliers constitue une exception à la règle selon laquelle la personne qui dispose d'une fortune excédant le seuil maximal fixé à l'art 18 RLAVS n'a pas droit aux prestations de l'aide sociale. Elles estiment que dans les conditions d'espèce, il ne se justifie pas de prolonger les aides versées à la recourante dans l'attente de la réalisation de ses biens.
c) Comme cela a été relevé au consid. 1b/bb, les personnes disposant d'une fortune immobilière supérieure au montant de fortune laissé à la libre disposition, qui ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être immédiatement, ont en principe droit à l'aide sociale, à titre d'avances, pour autant qu'elles se trouvent dans une situation de détresse. Lorsque les biens ne peuvent pas être réalisés dans le délai fixé par l'autorité compétente pour des raisons objectives et non imputables à la personne requérante et que celle-ci se trouve toujours dans une situation de détresse, on ne voit pas pour quels motifs, elle ne pourrait pas continuer à percevoir des avances jusqu'à la vente de ses biens, à condition qu'elle démontre poursuivre sans désemparer ses efforts afin de vendre ses biens. La directive précitée du SPAS/DGCS, à laquelle se réfèrent les autorités intimée et concernée mentionne d'ailleurs expressément qu'il peut être dérogé aux conditions fixées dans la directive pour tenir compte de situations particulièrement pénibles ou dignes d’intérêt (ch. 6). Dans l'appréciation des circonstances exceptionnelles, fondées sur un cas de rigueur, le CSR doit tenir compte des efforts accomplis par la personne requérante pour vendre ses biens (CDAP PS.2017.0111 consid. 4; PS.2015.0003 consid. 9c précités).
d) En l'espèce, la recourante indique qu'elle a mandaté une agence immobilière au Portugal pour la vente de ses biens immobiliers. Elle a également publié des annonces sur des sites d'annonces suisses, conformément aux instructions du CSR. Or, malgré ses efforts, elle n'a pas réalisé de ventes à ce jour, ce que confirme également l'attestation de l'agence immobilière datée du 10 janvier 2023 produite par la recourante. Cette situation serait due au fait que les biens se trouvent dans une commune peu peuplée où la demande pour ce type de biens est faible. Il s'agit-là effectivement d'un élément qui peut objectivement expliquer la difficulté rencontrée par la recourante à vendre ses biens dans un délai usuel (quelques mois).
Cela étant, dans ses déterminations du 27 janvier 2023 produites devant la DGCS, le CSR s'est étonné à juste titre des prix de vente affichés dans les différentes annonces publiées par la recourante. Se basant sur l'"aide pratique CSIAS" concernant les biens immobiliers en Suisse et à l'étranger (à savoir les recommandations de la commission Questions juridiques de la CSIAS précitées; supra, consid. 1b/bb), le CSR relève que l'expérience démontre que la valeur vénale d'un bien immobilier est de deux fois à deux fois et demie supérieure à sa valeur fiscale. En l'occurrence, selon l'attestation fiscale précitée du 20 juillet 2022, la valeur totale des biens litigieux de la recourante s'élève à 15'138.86 euros, soit 1'700 euros pour la maison de 38 m2 (n° 111) et 7'543.14 euros pour l'appartement de 4 pièces de 100 m2 (n°112). Cela signifie que la valeur fiscale totale des douze terrains "rustiques" dont elle est propriétaire s'élève à 5'895.74 euros (soit une valeur moyenne de 491.31 euros [5895.74/ 12]). Or, concernant ces terrains, les prix fixés par la recourante dans ses petites annonces vont de 15'500 à 55'000 francs, soit des montants dépassant très largement les montants obtenus sur la base des recommandations précitées et dépassant au demeurant les prix usuels en Suisse pour des terrains agricoles. Cet écart est important et il interpelle d'autant plus que selon les dires mêmes de la recourante, les terrains litigieux sont difficilement valorisables, compte tenu de leur emplacement, de leur taille et de l'absence de source d'eau à proximité directe.
Pour sa part, la recourante explique avoir fixé les prix de vente sur les conseils de l'agence immobilière qu'elle a mandatée au Portugal. Or, il ressort des mandats de vente conclus avec cette agence que le prix de vente pour le bien n° 112 est de 50'000 euros et le prix de vente pour le bien n° 111 est de 20'000 euros. Ces montants sont sensiblement plus bas que les montants fixés initialement dans les annonces publiées en Suisse (110'000 fr. pour le bien n° 112 et 30'000 francs pour le bien n° 111). Quant aux terrains litigieux, la recourante n'a produit aucun document de l'agence immobilière relative à leur valeur vénale. Il n'est dès lors pas possible de déterminer sur quelle base les prix de ces terrains ont été fixés par la recourante.
e) Il est clair que la fixation de prix élevés qui ne correspondent pas à la valeur vénale des biens immobiliers concernés est de nature à réduire les chances de voir ces biens être vendus. Dans ce contexte, le CSR aurait dû interpeller la recourante sur les prix auxquels étaient proposés les différents biens immobiliers litigieux à réception des premières annonces publiées au mois de septembre 2022. Cela étant, la recourante était avisée que les prestations octroyées, dès mars 2022, l'étaient pour une durée limitée à titre d'avances remboursables et qu'elles étaient conditionnées à la vente de ses biens au Portugal. Tenant compte du caractère exceptionnel de l'aide versée dans sa situation et en vertu de son devoir de collaboration (cf. supra consid. 1), la recourante était tenue d'entreprendre tout ce qui était raisonnablement exigible d'elle pour vendre ses biens dans les plus brefs délais, notamment en s'assurant que les prix auxquels étaient proposés ses biens étaient cohérents compte tenu des prix du marché immobilier dans la région concernée. La recourante objecte qu'elle a spontanément réduit le prix de vente des biens litigieux à la fin du mois de décembre 2022 mais que malgré cela elle n'a reçu aucune offre d'achat. La réaction de la recourante semble pour le moins tardive, dès lors qu'elle était avertie depuis mars 2022 de son obligation de vendre ses biens immobiliers dans les plus brefs délais. Par ailleurs, elle n'a fourni aucun document permettant d'apprécier dans quelle mesure elle aurait réduit les prix de vente des terrains "rustiques". Quant au bien n° 112 (appartement de 4 pièces de 100 m2), le prix affiché sur les annonces publiées en Suisse reste encore sensiblement plus élevé (75'000 francs) que le prix figurant sur le mandat conclu avec l'agence immobilière (50'000 euros) sans que la recourante n'explique les raisons d'un tel écart de prix. S'agissant du bien n° 111, le prix affiché sur les annonces a en revanche été aligné au prix arrêté avec l'agence immobilière (20'000 francs/euros). C'est le lieu de préciser que si la recourante rencontrait des difficultés pour évaluer la valeur vénale de ses biens immobiliers, en particulier des terrains, elle aurait dû en informer le CSR; la possibilité de recourir à un mandataire extérieur (expert immobilier) aurait alors pu être discutée avec ce service. On rappelle que les coûts "inévitables et importants" résultant de la détermination de la valeur de biens immobiliers peuvent le cas échéant être avancés par l'aide sociale à titre de prestations circonstancielles et qu'elles sont soumises à remboursement en cas de vente des biens (cf. ch. 7 des recommandations de la commission Questions juridiques de la CSIAS précitées; supra, consid. 1b/bb). Il ne ressort toutefois du dossier que la recourante aurait entrepris des démarches dans ce sens.
Dans ces conditions, le tribunal considère que la recourante n'a pas démontré avoir entrepris en l'état tout ce qui était raisonnablement exigible d'elle pour vendre ses biens immobiliers à des prix réalistes, conformément à l'injonction qui lui a été faite par les autorités intimée et concernée. Celles-ci étaient dès lors fondées à refuser la poursuite du versement du RI à titre d'avances remboursables pour une nouvelle période déterminée (art. 37 al. 1 a contrario LASV, 44 al. 3 RLASV). Au demeurant, les autorités intimée et concernée ont précisé qu'elles reprendraient volontiers l'examen du dossier de la recourante si des changements intervenaient dans sa situation. A cet égard, si une reprise du dossier devait intervenir par la suite, il y a lieu de relever que celui-ci n'apparaît pas suffisamment instruit en l'état s'agissant du caractère réalisable du bien immobilier n° 112. En effet, une partie de cet immeuble est hypothéquée, ce qui pourrait effectivement en compliquer la vente, et les parents de la recourante y vivent. Il n'est en particulier pas clair si ses parents vivent dans une autre partie de cet immeuble ou dans l'appartement de 100 m2 mis en vente. Cette question devrait quoi qu'il en soit faire l'objet d'une instruction plus approfondie si la recourante devait à nouveau solliciter le RI, une fois ses autres biens immobiliers réalisés.
Quant à l'art. 12 Cst. invoqué par la recourante, cette disposition ne confère pas un droit à obtenir l'aide sociale mais uniquement le minimum indispensable pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Or, la décision attaquée n'empêche pas la recourante de faire appel à l'aide d'urgence allouée en principe sous forme de prestations en nature (art. 4a LASV) (PS.2022.0031 du 13 juin 2022 consid. 3d).
3. Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée de la DCGS confirmée. Les montants versés à titre préprovisionnel durant la procédure de recours sont, à l'instar des avances octroyées par le CSR le 23 mars 2022, des avances conditionnelles soumises à remboursement, en vertu de l'art. 41 al. 1 let. b LASV, dès la réalisation des biens immobiliers de la recourante, sous réserve de ce qui précède.
La procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite, il n'est pas perçu de frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Succombant, la recourante, bien qu'assistée par un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 2 mars 2023 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 28 juillet 2023
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.