X.________/Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Prilly-Echallens | Constat qu'un bénéficiaire du RI vit en concubinage. Décision de suppression du RI rendue par le CSR au motif que l'intéressé n'a pas déposé dans le délai imparti les documents nécessaires pour la constitution d'un dossier RI incluant sa concubine. Reprise du versement du RI à la suite du déménagement du recourant. Constat que le recours a encore un objet dès lors que le maintien ou non de la décision attaquée est déterminante pour savoir si les prestations versées avant le déménagement allégué par le recourant l'ont été à tort, totalement ou partiellement. Sur le fond, constat que le concubinage est établi, notamment sur la base du rapport d'enquête de l'Unité de contrôle du SPAS, dès lors que le recourant vit depuis plusieurs années dans un petit appartement avec la mère de son enfant, dont il s'occupe pendant que la mère travaille. L'existence d'une certaine indépendance financière et les hauts et les bas de la relation sentimentale des intéressés ne saurait remettre en cause l'existence du concubinage. C'est ainsi à juste titre que le CSR a demandé le dépôt d'une nouvelle demande de RI incluant toute la famille et qu'il a suspendu les prestations du RI versées au recourant en raison du refus de collaborer de sa concubine, cette attitude ne permettant pas au CSR d'établir la situation financière déterminante.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 novembre 2011
Composition
M. François Kart, président; Mme Isabelle PERRIN et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Recourant
X.________, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales,
Autorité concernée
Centre social régional de Prilly-Echallens,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 9 mai 2011 (suppression du RI)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le 11 mai 1965, a bénéficié entre octobre 2001 et décembre 2005 du revenu minimum de réinsertion (RMR) puis des prestations de l’Aide sociale vaudoise (ASV). Depuis le 1er janvier 2006, il bénéficie du revenu de réinsertion (RI) en application de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (LASV ; RSV 850.051).
B. Au mois de juillet 2003, apparemment à la suite d’un divorce, X.________ a quitté Pully pour occuper un appartement au chemin ******** à Prilly avec Y.________. Il a alors indiqué au Centre social régional de Prilly-Echallens (ci-après : le CSR) qu’ils étaient colocataires. Le CSR lui a par conséquent versé une prestation de 1'110 fr. par mois correspondant au forfait « entretien et intégration sociale » pour une personne seule à laquelle il a ajouté une participation correspondant à la moitié du loyer de l’appartement.
C. Le 3 janvier 2007, X.________ a eu un fils dont la mère est Y.________. Au mois de juin 2005, il avait déjà eu un enfant avec une autre femme.
D. Le 5 octobre 2010, le CSR a demandé à l’Unité de contrôle et de conseils du Service de prévoyance et d’aide sociale d’effectuer une enquête au sujet de la situation de X.________ et de Y.________. L’enquêteur est parvenu à la conclusion que X.________ et Y.________ formaient un couple depuis le début des années 2000 et qu’ils faisaient ménage commun en tous cas depuis 2003. Après avoir traversé des difficultés dans les années 2004 à 2006, la situation serait devenue normale, en tous le cas depuis la naissance de leur fils en 2007. Sous la rubrique « visite au domicile de X.________ » (X.________ étant le recourant), le rapport d’enquête établi le 7 février 2011 relève notamment ce qui suit :
« Mercredi 12.01.2011, entre 14:00 et 14:45, le soussigné s’est rendu au domicile de ce bénéficiaire, ceci dans le but principal de lui faire signer une autorisation de renseigner complémentaire. De cette visite et de la discussion verbale avec X.________, il ressort les informations suivantes :
au moment de notre passage X.________ gardait et s’occupait de ses deux enfants.
l’appartement est un petit 3 pièces, composé d’une cuisine, d’une pièce sanitaire et d’un WC séparé, d’un hall servant aussi de coin à manger, d’un séjour, d’une chambre enfant et de la chambre parents dans laquelle l’intéressé a en plus installé ses instruments de musique, son ordinateur et le matériel électronique nécessaire à la création et le mixage de ses chansons.
aucun objet ou meuble luxueux n’est observé dans ce logement.
- X.________ explique qu’il n’a actuellement aucune activité rémunérée et qu’il est en train de faire un disque. Il a également pour projet la création d’une école (musique et culture).
son amie, Y.________, travaille comme physiothérapeute à la Clinique de Longeraie. X.________ parle d’elle comme étant clairement sa concubine, situation qu’il ne cherche d’ailleurs pas du tout à cacher.
- X.________ informe que pour son amie, il est exclu qu’elle soit impliquée dans son dossier social et qu’elle n’envisage actuellement pas de reprendre une activité à plein temps car elle souhaite voir son enfant et en profiter. Il ajoute qu’elle travaillera bientôt au CHUV et qu’elle gagne actuellement environ CHF 3'800.-- net (allocations comprises)… ».
E. Par courrier du 21 février 2011, le CSR a informé X.________ que, sur la base du rapport d’enquête, le concubinage était établi. Il l’invitait par conséquent à retourner d’ici le 1er mars 20011 une demande de RI conjointement avec sa compagne, tenant compte des revenus de cette dernière.
F. Le 10 mars 2011, le CSR a rendu une décision de suppression du RI dont la teneur était la suivante :
"Notre décision est motivée comme suit:
Selon le rapport d'enquête administrative du 7 février 2011, nous sommes arrivés à la conclusion que nous devons vous considérer comme un couple de concubins.
En effet, lors de la visite de l'enquêteur à votre domicile, vous avez clairement admis le fait que Y.________ était votre concubine, tout en indiquant que celle-ci refusait d'être impliquée dans votre dossier d'aide sociale.
Par notre lettre du 21 février 2011, nous vous avons demandé de nous faire parvenir les documents qui nous auraient permis de constituer un dossier RI pour vous-même et pour Y.________. Nous vous avions accordé un délai au 1er mars 2011 pour nous transmettre un dossier complet, ainsi qu'une demande de RI dûment signée par les concubins.
Par votre téléphone du 1er mars 2011, vous avez informé votre assistante sociale soussignée, Mme Z.________, que Y.________ refusait de signer la demande RI.
Au vu de l'ensemble de la situation et comme annoncé dans notre courrier du 21/02/2011, nous supprimons votre droit aux prestations financières RI dès le 01/02/2011. En effet, nous ne sommes pas en mesure d'évaluer le montant des prestations qui pourraient vous être octroyées…"
G. X.________ s’est pourvu contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d’aide sociale (SPAS) par acte du 20 mars 2011. Dans son recours, il indiquait notamment avoir voulu faire comprendre à Y.________ que, légalement, ils étaient concubins. Cette dernière refusait toutefois de signer la demande de RI car elle se considérait comme indépendante tant personnellement que financièrement. Le recourant précisait se trouver dans une situation psychologique très difficile et vouloir déménager le plus rapidement possible dans un autre appartement. Le CSR s’est déterminé le 19 avril 2011. Dans sa réponse, il expliquait que, après la naissance de l’enfant en janvier 2007, il avait eu l’intention de considérer X.________ et Y.________ comme des concubins et que cette dernière avait transmis une partie des documents nécessaires. X.________ avait toutefois indiqué dans un courrier du 15 février 2007, puis à l’occasion de différents entretiens, qu’ils ne formaient en réalité pas un couple, qu’il cherchait un nouveau logement et que Y.________ n’entendait pas faire de demande de RI. Celle-ci avait ainsi refusé de signer la demande de RI transmise par le CSR le 6 mars 2007, qui tenait compte de son salaire. Finalement, le CSR avait décidé d’octroyer le RI à X.________ en tenant compte d’une communauté de type familial au lieu d’un concubinage. Dans sa réponse adressée au SPAS, le CSR rappelait au surplus que, lors de l’enquête menée en octobre 2010, X.________ avait déclaré vivre en concubinage avec Y.________ et que l’enquêteur avait pu constater que les intéressés faisaient chambre commune et vivaient une vie de famille « standard », le père s’occupant des enfants pendant que la mère travaillait. X.________ n’avait en outre jamais produit de preuve de ses recherches de logement.
H. Par décision du 9 mai 2011, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR du 10 mars 2011.
I. X.________ s’est pourvu contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte reçu le 17 juin 2011. Il conteste l’affirmation du CSR selon laquelle on lui aurait donné 12 mois pour trouver un nouveau logement. Il confirme que Y.________ refuse de s’inscrire au RI en précisant que cette dernière ne veut pas le prendre en charge et restreindre un budget qui serait déjà réduit à l’extrême compte tenu de la charge d’un enfant. Il conteste avoir dit à l’enquêteur qu’ils vivaient en concubinage. Il indique avoir déménagé le 15 mai 2011 tout en se rendant tous les jours dans l’appartement de Prilly pour s’occuper de son fils. Il décrit des problèmes de santé (dépression) en précisant avoir déposé une demande AI et formule un certain nombre de critiques à l’encontre de la manière dont son dossier est géré par le CSR.
Le CSR a déposé des déterminations le 30 juin 2011 dans lesquelles il indique notamment verser à nouveau le RI à X.________ compte tenu de son nouveau domicile, le dossier devant être transféré au CSR de Lausanne. Le CSR précise avoir sanctionné l’intéressé en raison d’un manquement au devoir de renseigner au sujet de son concubinage avec Y.________ et s’apprêter à lui demander le remboursement des prestations RI versées entre 2006 et 2011. Il joint à ses déterminations une décision de sanction du 30 mai 2011 (réduction du RI de 25% du 1er mai 2011 au 31 juillet 2011).
Le 7 juillet 2011, le SPAS a été interpellé sur la question de savoir si le recours avait encore un objet dès lors que le RI était à nouveau versé à l’intéressé. Dans sa réponse déposée le 19 juillet 2011, l’autorité intimée relève que le changement de domicile allégué est postérieur à la décision du CSR du 10 mars 2011 mettant en évidence un concubinage entre le recourant et Y.________, constat sur la base duquel le RI a été supprimé par le CSR, ce dernier s’apprêtant en outre à demander la restitution des prestations versées entre 2006 et 2011. Le SPAS précise avoir fait procéder à une enquête complémentaire dont il ressortirait que l’intéressé n’a pas déménagé. Il en déduit que le recours n’est pas sans objet. Il confirme la situation de concubinage existant depuis longtemps entre le recourant et Y.________ et conclut au rejet du recours, tout en demandant le retrait de l’effet suspensif. A titre de mesure d’instruction, il demande qu’il soit vérifié si la sous-location alléguée par le recourant d’un appartement avenue 2******** à Lausanne a été portée à la connaissance de la gérance.
Par décision du 23 août 2011, le juge instructeur a rejeté la requête tendant à la levée de l’effet suspensif.
Le recourant a déposé des observations complémentaires le 30 septembre 2011. Il conteste à nouveau avoir vécu en concubinage avec Y.________ en relevant que les composantes corporelles et économiques qui caractérisent le concubinage n’auraient jamais existé malgré leur enfant commun. Il relève notamment avoir toujours été indépendant financièrement de Y.________.
Considérant en droit
1. Compte tenu de la nouvelle décision rendue par le CSR annoncée dans ses déterminations du 30 juin 2011, il convient d’examiner si le recours conserve un objet et, cas échéant, quel est cet objet.
La décision du CSR de reprendre le versement du RI compte tenu du changement de domicile du recourant a pour conséquence que le recours contre la décision du SPAS confirmant la décision du CSR du 10 mars 2011 supprimant le RI paraît sans objet. Il convient toutefois de relever que le maintien ou non de la décision attaquée a des conséquences puisqu’elle est notamment déterminante pour savoir si les prestations versées avant le déménagement allégué par le recourant l’ont été à tort, totalement ou partiellement. A cet égard, le recours conserve un objet et les parties, y compris le recourant, ont un intérêt à ce qu’il soit tranché.
Pour ce qui est de l’objet du litige, on relèvera encore qu’il appartient au tribunal de vérifier si c’est à juste titre que le CSR a, en date du 10 mars 2011, supprimé le RI du recourant, ceci en fonction de la situation existant à ce moment là. Il n’appartient en revanche pas au tribunal de se prononcer sur la nouvelle décision prise par le CSR relative au versement du RI sur la base des allégations du recourant selon lesquelles il ne vivrait plus avec Y.________. En l’absence de recours formé contre cette décision, fondée sur une situation nouvelle, il n’appartient pas au tribunal de se prononcer sur son bien-fondé.
2. a) La LASV, entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a abrogé et remplacé la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS). Selon l’art. 1er LASV, la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2).
b) Le revenu d’insertion (RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi; elle est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Une franchise est prise en compte lors de la déduction de ces ressources lorsque celles-ci proviennent d'une activité lucrative (art. 31 al. 3 LASV). Selon l'art. 22 al. 1 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la loi sur l'action sociale vaudoise (RLASV; RSV 850.051.1), un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au règlement; ce barème comprend le forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage (let. a) et les frais de logement plafonnés, charges en sus (let. b). Après déduction de la franchise, le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI (art. 26 al. 1 RLASV).
c) Aux termes de l'art. 28 RLASV, lorsqu'un ménage bénéficiant du RI vit avec une ou plusieurs personnes non à charge, la prestation financière du RI est réduite en tenant compte d'une contribution de cette ou de ces personnes aux frais (al. 1). Si le ménage élargi forme une communauté économique de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.), la contribution consiste en un partage proportionnel des frais de logement et en une fraction du forfait selon le nombre total de personnes majeures et mineures dans le ménage (al. 2). En revanche, si le ménage élargi ne forme pas une communauté de type familial, la contribution se limite au partage proportionnel des frais de logement et charges selon le nombre total de personnes (al. 3).
L'existence d'une union libre stable n'est admise qu'avec retenue par la jurisprudence. Ainsi, il ne suffit pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins reconnaissent qu'ils forment un couple. Le concubinage qualifié, assimilable au mariage, ne s'entend que d'une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente une composante spirituelle et corporelle, mais également économique. Ainsi, pour admettre une communauté de vie assimilable au mariage, joue un rôle décisif, outre le fait que les affinités des partenaires sont vécues comme dans le mariage, le fait que le concubin dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des besoins vitaux et personnels de son partenaire (ATF 129 I 1 consid. 3.2.3 et 3.2.4 p. 5 ss; Tribunal administratif, arrêts PS.2005.0181 du 20 janvier 2006 consid. 2a et les références citées, PS.1996.0152 du 23 septembre 1996, et les renvois à la jurisprudence fédérale, en particulier aux ATF 118 II 235, 114 Ia 321 et 112 Ia 251; Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 161; Peter Stalder, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe (ZeSo) 1999, p. 29 ss). Ainsi, lorsque le concubinage est contesté par les intéressés, respectivement lorsque ceux-ci n'admettent pas ou plus d'être traités comme tels, il convient de prendre en compte toutes les circonstances permettant d'apprécier, à un degré de vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie.
3. a) En l’espèce, il résulte du rapport d’enquête de l’Unité de contrôle et de conseils du (SPAS) établi le 7 février 2011 que le recourant vivait depuis plusieurs année dans un petit appartement de 3 pièces avec la mère de son enfant et qu’il s’occupait de ce dernier pendant que la mère travaillait. Dans ces circonstances, même si les intéressés gardaient une certaine indépendance financière l’un par rapport à l’autre (indépendance permise par le fait que le recourant percevait l’aide sociale) et que leur relation sentimentale a peut-être connu des hauts et des bas, il apparaît difficile de considérer qu’ils ont vécu toutes ces années comme des colocataires et non pas comme des concubins (la question de la situation nouvelle créée par le prétendu déménagement ultérieur du recourant pouvant au surplus, pour les raisons évoquées plus haut, demeurer ouverte). De fait, ainsi que cela ressort notamment du mémoire de recours adressé au SPAS le 20 mars 2011, il apparaît que c’est Y.________ qui a toujours refusé de signer une demande de RI conforme à leur situation, ceci probablement parce qu’elle est consciente du fait que ceci impliquerait une diminution du RI versé au recourant, ce qui pourrait l’obliger à soutenir la famille de manière plus importante, avec cas échéant l’obligation d’augmenter son taux d’activité pour maintenir un train de vie comparable (cf. notamment à cet égard les explications figurant dans le recours à la CDAP selon lesquelles la compagne du recourant refuserait de restreindre à l’extrême un budget déjà modeste pour vivre avec un enfant).
b) aa) Vu ce qui précède, l'existence d'un concubinage entre le recourant et Y.________ était établie à un degré de vraisemblance suffisant lorsque le CSR a supprimé le RI du recourant le 10 mars 2011. C’est ainsi à juste titre que le CSR a demandé au recourant de déposer une nouvelle demande de RI incluant toute la famille. La LASV prévoit en effet un devoir d’information et de collaboration des personnes bénéficiant de prestations d’aide sociale, notamment s’agissant de leur situation financière. Sous le titre « obligation de renseigner », l'art. 38 al. 1 LASV dispose ainsi que:
« La personne qui sollicite une aide est tenue de fournir les renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Elle doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations ».
L’art. 40 al. 1 LASV prévoit pour sa part que la personne au bénéfice d’une aide doit collaborer avec l’autorité d’application. Les art. 38 et 40 LASV posent clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Il n'appartient en effet pas à l'autorité d'application de l’aide sociale d'établir un tel besoin d'aide. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher, ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer (respectivement, le cas échéant, de la confirmer), doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué, considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2011, ch. 2.2.6.3 p. 295 et les références; CDAP, arrêts PS.2010.0027 du 11 octobre 2010 consid.2 ; PS.2007.0165 du 3 septembre 2008 consid. 2c; Tribunal administratif, arrêts PS.2005.0274 du 3 août 2006, PS.2005.0176 du 22 décembre 2005, PS.2001.017 du 25 juin 2001, confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 19 février 2002 dans la cause C. 219/01). L’autorité sera ainsi amenée cas échéant à considérer que l’intéressé n’a pas prouvé qu’il était dépourvu des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et à prononcer une décision de suspension ou de suppression des prestations (arrêts PS.2010.0027 du 11 octobre 2010, PS.2008.0027 du 12 décembre 2008, PS.2008.0032 du 25 août 2008, PS.2007.0006 du 21 janvier 2008).
bb) En l’occurrence, le refus de collaborer de Y.________, ceci alors que le concubinage est établi, a pour conséquence qu’il est impossible au CSR d’établir la situation financière déterminante et de fixer sur cette base le montant de la prestation due au titre du RI. Compte tenu de ce refus de collaborer dans l’établissement de la situation financière exacte des intéressés, l’autorité intimée n’a pas violé la loi en confirmant la suspension des prestations du RI, au regard des art. 38 al. 1 et 40 al. 1 LASV (cf. arrêt PS. 2010.0027 du 11 octobre 2010 et PS.2008.0032 du 25 août 2008 et les références citées).
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision de l'autorité intimée confirmée. Le présent recours est rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public [RSV 173.36.5.1]).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté
II. La décision du Service de prévoyance et d’aide sociale du 9 mai 2011 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 9 novembre 2011
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.