X.________ /Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Lausanne | Bénéficiaire du RI qui doit suivre un régime alimentaire et qui a droit à ce titre à un montant mensuel de 175 fr. Est litigieux le versement de ce montant mensuel pour les mois précédant la demande du recourant. Celui-ci soutient n'avoir été informé que tardivement de son droit à un montant pour ses frais de régime. L'aide sociale ne s'étend pas aux situations de carence déjà surmontées, si bien qu'un bénéficiaire ne peut pas exiger des prestations rétroactivement, même s'il répondait aux conditions de leur octroi (sous réserve de cas exceptionnels non réalisés en l'espèce). De telles revendications devraient cas échéant être invoquées dans le cadre d'une action en responsabilité contre l'Etat. Le tribunal n'a dès lors pas à trancher la question de savoir si le recourant a été correctement informé par le CSR. Cela étant, la version de l'autorité apparaît vraisemblable. De manière générale, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 mai 2011
Composition
M. François Kart, président; Mme Isabelle Perrin et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X.________, à Lausanne
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 23 novembre 2010 (remboursement de frais de régime alimentaire)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le 14 novembre 1970, a obtenu des prestations au titre du revenu d'insertion (RI) depuis le 1er août 2007. Il a apparemment perçu le RI jusqu'au mois de juin 2008 puis, à nouveau, à partir du mois de décembre 2008 jusqu'à la fin du mois de février 2009 et enfin à partir du mois de juin 2009.
B. Au mois d'août, septembre et octobre 2009, X.________ a, dans le cadre du RI, perçu un montant mensuel de 175 fr. au titre de frais de régime, sur la base d'un certificat daté du 7 août 2008 (transmis au CSR en août 2009). Il a à nouveau perçu ce montant de 175 fr. pour frais de régime à partir du mois de janvier 2010, ceci sur la base d'un certificat médical du 15 janvier 2010.
C. Le 28 janvier 2010, X.________ a requis du Centre social régional (CSR) de Lausanne le bénéfice de l'aide pour frais de régime avec effet rétroactif pour toute la période de son inscription au RI. Il indiquait que, depuis qu'il bénéficiait de cette prestation, personne ne l'avait informé du fait que ses frais de régime pouvaient être pris en charge alors que son allergie au lactose existait depuis 1995.
Par décision du 3 février 2010, le CSR a refusé d'entrer en matière sur cette requête au motif que le RI n'intervenait pas de façon rétroactive. La décision mentionnait également que la liste des frais circonstanciels avait été remise au requérant en même temps que la décision RI et qu’il lui incombait de solliciter le remboursement de ce type de frais.
D. X.________ s'est pourvu contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) le 5 février 2010. A l'appui de ce recours, il faisait valoir que les frais de régime n'étaient pas mentionnés dans la liste des frais circonstanciels qui lui avait été remise en même temps que la décision RI et qu'il n'avait donc pas été informé de ses droits en la matière. Dans sa réponse déposée le 2 mars 2010, le CSR a contesté l'affirmation de X.________ selon lequel ce dernier n'avait pas été informé au moment de la décision d'octroi du RI de la possibilité d'obtenir le remboursement de ses frais de régime. Le CSR confirmait que, lors de l'envoi de la décision d'octroi du RI, une liste des frais particuliers pouvant être pris en charge était toujours jointe. X.________ a déposé des observations complémentaires le 23 novembre 2010. A cette occasion, il a joint une liste des frais particuliers pouvant être pris en charge durant la période RI qui lui aurait été adressée en même temps que la décision RI et qui ne mentionnait pas les frais de régime.
E. Par décision du 23 novembre 2010, le SPAS a très partiellement admis le recours formé par X.________ contre la décision du Centre social régional de Lausanne du 3 février 2010 et a réformé la décision attaquée en ce sens que X.________ a droit à la prise en charge de ses frais de régime pour les mois de novembre et décembre 2009, dès lors que le médecin avait déjà attesté auparavant que cette intolérance durerait toute sa vie, même si le certificat fourni sur demande du CSR ne datait que de janvier 2010 et que les mois de novembre et décembre 2009 n’étaient pas couverts par le certificat du 7 août 2009.
F. X.________ (ci-après: le recourant) s'est pourvu contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 9 décembre 2010 en concluant implicitement à la réforme de cette dernière en ce sens que ses frais de régime lui soient remboursés depuis son inscription au RI. Il fait à nouveau valoir que la liste de frais particuliers remise lors de son inscription au RI au mois de juillet 2007 ne mentionnait pas les frais de régime alimentaire et qu'aucune information ne lui a été donnée à ce sujet. Le SPAS a déposé sa réponse et son dossier le 20 décembre 2010 en concluant au rejet du recours. Le 3 janvier 2011, le CSR a indiqué qu'il n'avait pas d'élément nouveau à apporter. Le recourant n'a pas déposé d'observation complémentaire dans le délai imparti à cet effet au 31 janvier 2011. Interpellé par le juge instructeur, le CSR a expliqué, par courrier du 14 février 2011, que les normes RI étaient disponibles sur le site officiel de l’Etat de Vaud et qu’en 2007 la liste des frais pouvant être pris en charge par le RI était jointe systématiquement à la décision RI lors de l’envoi aux bénéficiaires. Le recourant et le CSR se sont encore déterminés le 24 février 2011.
Considérant en droit
1. Le recourant voit un vice de procédure dans le fait qu’il n’a pas été invité par le SPAS à se déterminer sur la prise de position du CSR du 2 mars 2010, que celle-ci ne lui a été transmise que le 18 novembre 2010 et que le SPAS a statué déjà le 23 novembre 2010.
L’art. 81 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36) règle comme suit les échanges d’écritures: premièrement, l'autorité notifie le recours à l'autorité intimée et aux autres parties à la procédure, et leur impartit un délai pour se déterminer (al. 1). Ensuite, l'autorité intimée remet son dossier, en principe avec ses déterminations (al. 2). Ce n’est qu’exceptionnellement que l'autorité ordonne un second échange d'écritures, notamment lorsque l'autorité intimée ou une autre partie à la procédure apporte des éléments nouveaux dans ses déterminations.
Il résulte de ce qui précède que le SPAS n’était aucunement obligé d’inviter le recourant à se déterminer sur la prise de position du CSR. Le premier échange d’écritures s’était clos par le dépôt de la réponse du CSR, qui ne contenait pas d’éléments nouveaux. Le SPAS n’était donc pas tenu de procéder à un second échange d’écriture. Certes, le temps écoulé entre la réception des déterminations du CSR par le SPAS et leur envoi au recourant apparaît particulièrement long. Cette manière de procéder n’est pour autant pas illégale.
2. a) Au terme de son art. 1er, la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1). Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2). Selon l'art. 27 LASV, le revenu d'insertion (RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociales ou professionnelles. Aux termes de l'art. 31 al. 1 LASV, la prestation financière du RI est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement. Selon l'art. 33 LASV, selon les cas, certaines charges peuvent être déduites du revenu et des frais particuliers peuvent être payés en raison de problèmes en relation, notamment, avec l'état de santé, la situation économique, professionnelle et familiale du bénéficiaire. L'art. 23 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) précise à cet égard que, outre la prestation financière couvrant les besoins fondamentaux du ménage, le RI peut encore comprendre des frais particuliers versés en raison de problèmes spécifiques en rapport avec l'état de santé, la situation économique ou familiale du bénéficiaire (al. 1). Le département fixe par voie de directive la liste de ces frais particuliers et les limites dans lesquels ils sont alloués par les autorités d'application (al. 2). Ces directives sont regroupées dans un document intitulé "Normes RI" et sont revues chaque année.
En ce qui concerne les frais de régime, les Normes RI 2007, 2008, 2009, 2010 et 2011 mentionnent qu'un montant maximum de 175 fr. par mois est admis si ces frais dûment établis sont occasionnés par un régime alimentaire prescrit par un médecin. L'intéressé doit fournir cas échéant un certificat médical.
b) Selon la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), le principe de la couverture des besoins veut que l'aide sociale remédie à une situation de carence individuelle, concrète et actuelle, indépendamment de ses causes. Les prestations de l'aide sociale ne sont fournies que pour faire face à la situation actuelle et future (pour autant que le besoin perdure) et non pour la situation passée (Aide sociale: concepts et normes de calcul, A4-2). Par principe, l'aide sociale ne s'étend par conséquent pas aux situations de carence déjà surmontées, si bien qu'un bénéficiaire ne pourrait exiger des prestations rétroactivement, même s'il répondait aux conditions de leur octroi (cf. TA, arrêt PS.2003.0112 du 27 janvier 2005, dans lequel le requérant, qui était parvenu à l'échéance de son droit au RMR à la fin du mois de février, avait attendu le mois d'avril pour reprendre contact avec son assistant social et avait ensuite demandé des prestations d'aide sociale à titre rétroactif pour le mois de mars 2003; Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 74). Concrètement, cette pratique implique notamment que l'aide sociale n'intervient en principe pas pour éponger des dettes du requérant (TA, arrêts PS.2003.0008 du 27 mai 2003, PS.1998.0176 du 30 mai 2001). De même, l'aide sociale n'est pas versée lorsque, de fait, un proche (parent, concubin, ami), a effectivement fourni une prestation; dans ce genre d'hypothèse, les organes de l'aide sociale considèrent que les besoins fondamentaux de l'intéressé ont été satisfaits par de telles prestations, de sorte que l'aide sociale, subsidiaire, n'a plus à être servie (dans ce sens Wolffers, op. cit., qui n'excepte, à certaines conditions, que des prestations gracieuses d'ampleur modeste; TA, arrêts PS.2007.0240 du 23 septembre 2008; PS.2007.0102 dans lequel l'autorité intimée a refusé de rembourser des frais de garderie de l'enfant de la recourante car ceux-ci avaient déjà été payés grâce à l'aide de la mère de la recourante; PS.2005.0326 du 27 juillet 2006; PS.2004.0156 du 3 mai 2006; PS.2003.0008 précité, dans lequel le TA avait considéré que l'aide sociale n'était pas due pour des frais médicaux car l'intervention de sa mère avait permis à l'intéressé de faire face au paiement de la franchise et de la participation aux frais de l'assurance-maladie et qu'on serait tout au plus en présence d'une dette du requérant vis-à-vis de sa mère qu'il n'appartenait pas à l'aide sociale de prendre en charge; v. aussi TA, arrêt PS.2002.0178 du 20 mars 2003, lequel est plus rigoureux que Wolffers).
Toutefois, dans cadre d’une demande initiale de RI, la jurisprudence a admis que, lorsque les prestations sont dues pour une période postérieure, si les besoins vitaux et personnels du requérant l’imposent et si les délais qui ont provoqué un retard en ce qui concerne la décision d’aide sociale ne sont pas imputables au requérant, l’aide peut être octroyée à titre rétroactif. Tel est le cas notamment si l’intéressé a emprunté de l’argent à un tiers pour pallier les carences de l’autorité qui n’a pas été diligente dans le traitement de sa demande (PS.2005.0310 du 22 mai 2006). Cette jurisprudence a été développée pour les demandes initiales de RI. Dans les autres hypothèses, même si l’on admet que les prestations versées sont inférieures à celles auxquelles les intéressés auraient eu droit, il ne peut pas y avoir de versement rétroactif. Des revendications y relatives doivent être invoquées dans le cadre d’une action en responsabilité contre l’Etat devant les autorités civiles pour en obtenir la réparation (art. 14 de la loi vaudoise du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l’Etat, des communes et de leurs agents [LRECA; RSV 170.11], cf. entre autres PS.2007.0063 du 3 octobre 2008).
3. En l'occurrence, le fait que le recourant doive suivre un régime alimentaire et qu'il ait par conséquent droit à ce titre à un montant mensuel de 175 fr. n'est pas contesté. Est litigieux le versement de ce montant mensuel pour les mois précédant la demande du recourant. On a vu que l'aide sociale ne s'étend pas aux situations de carence déjà surmontées, si bien qu'un bénéficiaire ne pourrait exiger des prestations rétroactivement, même s'il répondait aux conditions de leur octroi. L’aide sociale a en effet pour but de permettre de mener une existence conforme à la dignité humaine. En l’occurrence, le recourant a perçu – pour la période litigieuse - des prestations grâce auxquelles il a couvert ses besoins essentiels. Admettre qu’il a droit à des remboursements rétroactifs reviendrait à lui octroyer des prestations allant au-delà de ce qui est prévu par la loi.
Vu ce qui précède, il ne revient pas à la cour de céans de vérifier si les prestations versées sont effectivement inférieures à celles auxquelles le recourant aurait eu droit, puisqu’il ne peut pas y avoir de versement rétroactif. De telles revendications devraient cas échéant être invoquées dans le cadre d’une action en responsabilité contre l’Etat devant les autorités civiles pour en obtenir la réparation (art. 14 LRECA). Le tribunal n’a dès lors pas à trancher la question de savoir si le recourant a – ou n’a pas – en 2007 reçu du CSR une « liste des frais particuliers pouvant être pris en charge » qui mentionnait les frais liés à un régime alimentaire.
Cela étant, on relève que figure au dossier un formulaire officiel du CSR « Frais de régime » établi au nom du recourant et que celui-ci a apparemment fait remplir par son médecin – qui mentionne une intolérance au lactose – le 7 août 2008, mais qu’il n’a remis à l’autorité qu’au mois d’août 2009. On pourrait déduire de ce document que le recourant était déjà au courant de la prise possible des frais de régime au moins dès le mois d’août 2008 et qu’il a tardé à remettre à l’autorité les éléments justificatifs nécessaires à la prise en charge de ses frais de régime. Au vu des ces éléments, la version de l’autorité qui soutient avoir remis en 2007 au recourant la liste des frais particuliers pouvant être pris en charge comprenant les frais liés à un régime alimentaire apparaît vraisemblable. De manière générale, on relève en outre que la jurisprudence a déjà eu l’occasion de préciser qu'il n'appartient pas à l'autorité saisie d'une demande d'aide sociale d'établir un tel besoin d'aide pour les frais particuliers (PS.2010.0019 du 18 novembre 2010, concernant la prise en charge par le RI d'un arriéré de loyers de cave). Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité est tenue de se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher, ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître.
4. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Il y a lieu de statuer sans frais, en vertu de l’art. 91 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) et de l’art. 4 al.2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.1.1).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 23 novembre 2010 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 2 mai 2011
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
Autre version: Contrairement à ce que le CSR a soutenu dans la procédure devant le SPAS, la décision attaquée ne considère pas comme établi le fait que le recourant aurait été informé, oralement ou par écrit, de ce qu'il avait droit à cette prestation. Dans la décision attaquée, l'autorité intimée soutient qu'on ne saurait exiger des CSR qu'ils soient exhaustifs et indiquent à chaque bénéficiaire au moment du dépôt de la demande tous les frais particuliers pouvant être pris en charge et qui peuvent par conséquence se contenter des frais qui arrivent fréquemment à tout bénéficiaire du RI. En outre, il appartiendrait au bénéficiaire d'informer le CSR et de ne pas attendre que les bonnes questions lui soient posées, en particulier lorsqu'il s'agit du domaine de la santé, sujet tout particulièrement personnel et couvert par le secret médical (cf. décision attaquée p. 4).
A cet égard, la jurisprudence a déjà eu l’occasion de préciser qu'il n'appartient pas à l'autorité saisie d'une demande d'aide sociale d'établir un tel besoin d'aide pour les frais particuliers (PS.2010.0019 du 18 novembre 2010, concernant la prise en charge par le RI d'un arriéré de loyers de cave). Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité est tenue de se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher, ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. La sanction pour un tel défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué, ne tenant – par la force des choses – pas compte du fait non allégué ou considérant, cas échéant, que le fait en cause n'a pas été prouvé (art. 30 LPA-VD; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002, ch. 2.2.6.3 p. 260 et les références; PS.2003.0033 du 15 mai 2003 consid. 2b; PS.2001.0117 du 25 juin 2001, confirmé par TFA C219/01 du 19 février 2002). De manière générale, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 CC est applicable par analogie en matière administrative (voir PS.2009.0076 du 11 février 2011 et les références citées). En d’autres termes, pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant.
Au vu des considérations qui précède, il faut considérer que l’autorité a satisfait à ses obligations lorsque le bénéficiaire RI reçoit la liste des frais particuliers pouvant être pris en charge, sans qu’il soit nécessaire que l’autorité attire son attention spécifiquement sur chacun de ces frais. En l’occurrence, l’autorité intimée soutient avoir remis en 2007 au recourant la liste des frais particuliers pouvant être pris en charge et elle produit un document qui mentionne les frais les frais liés à un régime alimentaire. Le recourant soutient pour sa part avoir reçu une liste incomplète et produit un document intitulé « liste des frais particuliers pouvant être pris en charge » qui ne mentionne pas les frais liés à un régime alimentaire. En l’espèce, on voit mal pour quelle raison l’autorité aurait remis au recourant un document ne mentionnant pas les frais de régime dès lors que les Normes RI 2007, 2008, 2009, 2010 et 2011 admettent la prise en charge de ces frais. On relève en outre que figure au dossier un formulaire « Frais de régime » établi au nom du recourant et que celui-ci a apparemment fait remplir par son médecin – qui mentionne une intolérance au lactose – le 7 août 2008, mais qu’il n’a remis à l’autorité qu’au mois d’août 2009. On peut déduire avec certitude de ce document que le recourant était déjà au courant de la prise possible des frais de régime au moins dès le mois d’août 2008 et qu’il a tardé à remettre à l’autorité les éléments justificatifs nécessaires à la prise en charge de ses frais de régime. Au vu des ces éléments, la version de l’autorité qui soutient avoir remis en 2007 au recourant la liste des frais particuliers pouvant être pris en charge comprenant les frais liés à un régime alimentaire apparaît plus vraisemblable que celle du recourant qui n’a pas produit qu’on lui a remis une liste incomplète.