TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 octobre 2009
Composition
M. Pascal Langone, président; MM. Pierre Journot et Rémy Balli, juges.
Recourant
A.X.________, à 1.********, représenté par CENTRE SOCIAL PROTESTANT-VAUD, B.________, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorités concernées
1.
Centre social régional de Lausanne,
2.
Division asile, Service de la population,
Objet
Aide sociale
Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 7 septembre 2009 (suppression du RI dès mars 2009)
Vu les faits suivants
A. Ressortissant 2.******** né le 25 mai 1963, A.X.________ est entré illégalement en Suisse en février 2005, où il suit un traitement médical pour une grave maladie.
B. Le 17 octobre 2007, le Service de la population (SPOP) a informé le prénommé que, compte tenu de sa situation médicale, il était disposé à lui délivrer une autorisation de séjour hors contingent ("permis dit humanitaire") et de transmettre son dossier avec un préavis positif à l'autorité fédérale compétente, tout en attirant expressément son attention sur le fait que « l’autorisation de séjour ne sera valable que si l’Office fédéral des migrations en approuve l’octroi. » Le 9 janvier 2009, le SPOP a délivré à l'intéressé une attestation selon laquelle il était légitimé à séjourner dans le canton de Vaud jusqu'à droit connu sur la décision de police des étrangers, mais au plus pour une durée de six mois.
C. Par décision du 18 juillet 2009, l’Office fédéral des migrations (ODM) a refusé de mettre A.X.________ au bénéfice d’une exception aux mesures de limitation au sens de l’art. 13 let. f de l’ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007) et lui a imparti un délai au 31 octobre 2009 pour quitter le territoire suisse. L'intéressé a recouru contre cette décision du 18 juillet 2009 et la cause est encore pendante devant le Tribunal administratif fédéral (TAF).
D. A.X.________ a bénéficié de l’ancienne aide sociale vaudoise (ASV) dès le 1er mai 2005, avant de se voir allouer des prestations du revenu d’insertion (RI) à compter du 1er janvier 2006.
E. Le 19 décembre 2008, le Centre social régional de Lausanne (CSR) a informé A.X.________ que s'il n’avait pas obtenu une autorisation de séjour d’ici au 31 mars 2009, il ne pourrait plus bénéficier du RI mais uniquement de l’aide d’urgence mise en place en faveur des personnes séjournant en Suisse sans autorisation. Par décision du 7 septembre 2009, le Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS) a rejeté le recours formé par l’intéressé contre la décision du CSR précitée.
F. A.X.________ a formé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le 16 avril 2009 en concluant au maintien de son droit à recevoir le RI. Le recours ayant effet suspensif, le recourant a été mis au bénéfice du RI jusqu'à droit connu sur la présente procédure de recours.
G. Le SPAS et le CRS ont conclu au rejet du recours.
H. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Le recourant soutient en substance qu’il ne saurait être réduit à l’aide d’urgence car il ne séjournerait pas illégalement dans le canton de Vaud, puisque le SPOP y tolère sa présente et appuie sa demande d’autorisation de séjour auprès des autorités fédérales.
a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a abrogé et remplacé la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS). Selon l’art. 1er LASV, la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2). Le revenu d’insertion comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi; elle est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV).
Peuvent bénéficier du RI les personnes qui rentrent dans le champ d’application de la LASV. Aux termes de l’art. 4 al. 1 LASV, cette loi s’applique aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton. Selon l’art. 4 al. 2 LASV en revanche, elle ne s’applique pas aux personnes visées par la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers, à l’exception des dispositions relatives à l’aide d’urgence. L’art. 1er du règlement d’application de la LASV du 26 octobre 2005 (RLASV; RSV 850.051.1), qui régit l’action sociale cantonale sans inclure l’aide d’urgence (al. 1), précise qu’il s’applique aux personnes qui sont domiciliées ou en séjour au sens de l’art. 4 LASV et qui disposent d’un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement (al. 2). A cet égard, la LASV se distingue clairement de l’ancienne LPAS, qui ne subordonnait pas l’octroi de l’aide sociale à la détention d’un titre de séjour, mais à la seule condition de la résidence sur territoire vaudois (arrêt du Tribunal administratif PS.2004.0166 du 13 avril 2005).
b) La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; RSV 142.21) est entrée en vigueur le 1er septembre 2006, à l’exception de divers articles ayant fait l’objet d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 14 septembre 2006 (CCST.2006.0004), parmi lesquels notamment les art. 49 et 50 al. 1 LARA, entrés en vigueur le 1er novembre 2006, en même temps que les art. 4 al. 2 et 4a LASV. En vertu de l’art. 2 al. 1 LARA, cette loi s’applique :
« 1. aux requérants d’asile disposant d’un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale;
2. aux personnes au bénéfice d’une admission provisoire;
3. aux personnes à protéger au bénéfice d’une protection provisoire;
4. aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois;
5. aux mineurs non accompagnés au sens de l’article 3 de la présente loi. »
Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois (ch. 4 ci-dessus) font l’objet du titre V de la LARA dont l’art. 49 prévoit qu’elles « ont droit à l’aide d’urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ». En d’autres termes, ces personnes sont soumises à la LARA, à l’exception de l’aide d’urgence dont les conditions d’octroi et le contenu sont spécialement définis à l’art. 4a LASV.
La LARA a été adoptée par le législateur cantonal en réponse à l’entrée en vigueur, le 1er avril 2004, de la loi fédérale sur le programme d'allégement budgétaire 2003 (RO 2004 p. 1633 ss). Selon cette loi, les ressortissants étrangers sous le coup d'une décision exécutoire de non entrée en matière au sens des art. 32 et 34 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31) étaient exclus en principe des dispositions de la loi sur l'asile en ce qui concerne l'aide sociale, le renvoi et son exécution. Selon l’art. 44a LAsi, introduit à cette occasion et en vigueur jusqu’au 31 décembre 2007, ils étaient soumis depuis le 1er avril 2004 à la législation ordinaire sur les étrangers, de sorte que la Confédération n'assumait plus directement l'assistance de ce groupe de personnes expulsées, mais qu'elle octroyait aux cantons des forfaits limités aux prestations d'aide d'urgence et aux coûts du renvoi (art. 88 al. 1bis LAsi; ATF 131 I 166 consid. 2.1 = JdT 2007 I 75; ATF 130 II 377 consid. 3.2.1; Message du Conseil fédéral concernant le programme d'allégement 2003 du budget de la Confédération du 2 juillet 2003, FF 2003 p. 5091 ss). Dans un arrêt du 9 février 2005 (ATF 2A.692/2004), le Tribunal fédéral a toutefois jugé que, lorsque l'autorité sursoyait à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, la décision de renvoi n’était plus exécutoire et le demandeur d'asile était de ce fait soustrait à l'art. 44a LAsi et pouvait donc bénéficier de l'assistance ordinaire. En réponse à cet arrêt, le législateur fédéral a abrogé le 16 décembre 2005 l’art. 44a LAsi et introduit les art. 81 et 82 al. 1 et 2 LAsi. Ces modifications sont entrées en vigueur le 1er janvier 2008. Il s’en suit que les requérants d’asile déboutés pour lesquels une autorité sursoit à l’exécution du renvoi pour la durée d’une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire sont désormais réduits à recevoir l’aide d’urgence (PS.2007.0214 du 14 juillet 2008).
L’exposé des motifs et projet de loi sur la LARA précise que celle-ci a pour but de réunir dans un seul texte l’ensemble des compétences relevant de l’aide aux requérants d’asile et aux personnes en situation irrégulière. En adoptant la LARA parallèlement à la LASV, le législateur cantonal a désormais distingué trois catégories de prestations d’assistance publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des bénéficiaires. La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations financières sont couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées dans le canton et au bénéfice d’un titre de séjour. La deuxième catégorie est l’« assistance » fournie aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (voir définitions de l’art. 3 LARA), dont les prestations dépendent en partie de la loi fédérale sur l’asile et dont les conditions sont fixées par les art. 19 ss LARA. La troisième catégorie est l’aide d’urgence, régie par l’art. 4a LASV applicable aux personnes séjournant illégalement dans le canton, dont le fondement se trouve à l’art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) qui garantit le droit à toute personne qui est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien d’être aidée et assistée et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (BGC novembre 2003, p. 4162-4163). En matière d’aide d’urgence, le législateur cantonal a repris à son compte les objectifs définis par le législateur fédéral dans son programme d’allégement budgétaire. L'exposé des motifs relève en effet que l'intérêt public commande de limiter l'aide aux personnes séjournant en situation irrégulière dans le canton de Vaud au strict nécessaire, afin de ne pas encourager la poursuite d'un séjour illicite (BGC janvier 2006, p. 7826). Sur le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire ou de l’« assistance » aux demandeurs d’asile (BGC janvier 2006, p. 7809 et 7823). Il s’agit d’une aide minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton.
2. En l'occurrence, il n'est pas contesté que le recourant est entré illégalement en Suisse en février 2005 et y séjourne depuis lors sans être au bénéfice d’un titre de séjour valable. La Cours de céans a déjà eu l'occasion de juger récemment (arrêts PS.2009.0029 du 7 août 2009; PS.2009.0023 du 25 août 2009) que le fait que l'étranger ait sollicité une autorisation de séjour auprès du SPOP n’avait pas pour effet de modifier son statut juridique de séjour, même si son domicile et sa situation étaient connus de l’autorité; ces éléments n’avaient pas d’incidence sur le caractère non autorisé de sa présence en Suisse. Celui qui dépose une demande d’autorisation de séjour doit en principe attendre la décision à l’étranger (art. 17 LEtr), de sorte que le simple fait qu’une demande est en cours ne l’autorise pas à demeurer en Suisse. Par conséquent, il ne fait pas de doute que, du point de vue du droit des étrangers, le recourant séjourne actuellement en Suisse sans titre de séjour valable. Tout au plus la poursuite de sa résidence sur sol helvétique fait-elle l’objet d’une tolérance des autorités, qui n’est pas ancrée dans la loi.
Dans ces circonstances, il est patent que le recourant ne peut être mis au bénéfice de l’aide sociale ordinaire (RI) puisqu’il n’est pas titulaire d’un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement (il n’a jamais bénéficié d’une autorisation de séjour au préalable), tel que le requiert l’art. 1er al. 2 RLASV. La tolérance dont il fait manifestement l’objet de la part des autorités n’est pas de nature à modifier cette situation. Le recourant ne fait clairement pas non plus partie de la catégorie des personnes ayant droit à l’« assistance » des art. 19 ss LARA fournie aux demandeurs d’asile. Aussi, à défaut de pouvoir bénéficier d’autres prestations sociales, le recourant est-il réduit à revendiquer son droit à une assistance minimale au sens de l’art. 12 Cst., dont le siège des conditions se situe à l’art. 4a LASV sous forme de l’aide d’urgence.
Par conséquent, le recourant ne peut pas prétendre qu'au droit à l'aide d'urgence, à l’exclusion des prestations du RI.
3. La décision entreprise doit donc être confirmée et le recours rejeté. L’arrêt sera rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007, RS 173.36.5.1). Le recourant, qui succombe, n’a pas droit à des dépens (art. 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, LPA-VD, RSV 173.36).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 7 septembre 2009 est confirmée.
III. L’arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 octobre 2009 / dlg
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.