TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 juillet 2009
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. Alain Zumsteg et Xavier Michellod, juges ; Mme Stéphanie Taher, greffière.
Recourant
X.________, à ********,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorité concernée
Centre social intercommunal de Vevey,
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 14 mai 2009 considérant que le recours interjeté par X.________ contre la décision du CSI du 29 janvier 2009 est réputé retiré, car prolixe et inconvenant
Vu les faits suivants
A. X.________, né le 31 mai 1944, est au bénéfice du revenu d'insertion.
Le 29 janvier 2009, le Centre social intercommunal de Vevey (ci-après: CSI) a rendu la décision suivante:
"Vous êtes actuellement au bénéfice d'une allocation pour frais de régime de CHF 175.-par mois, versée en sus de votre forfait RI.
En raison d'un changement de norme RI qui entrera en vigueur le 1er février 2009, nous ne serons plus en mesure de vous verser ce supplément dès le forfait de février pour vivre en mars 2009. En effet, le régime que vous suivez est basé sur des aliments courants n'engendrant pas de surcoût.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours au Service de prévoyance et d'aide sociales, section juridique, Bâtiment Administratif de la Pontaise, 1014 Lausanne. Le recours doit être déposé auprès de l'autorité de recours dans les trente jours suivant la notification de la décision attaquée; il doit être daté et signé par le recourant ou son mandataire et contenir:
a) un exposé des faits;
b) les motifs du recours;
c) les conclusions.
Il sera accompagné des pièces utiles, en particulier de la décision attaquée et, le cas échéant, de la procuration du mandataire".
B. Le 27 février 2009, le prénommé a recouru auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) contre cette décision. Son mémoire, qui compte sept pages, se présente en quatre parties: sous la lettre A), intitulée "Matière", il traite de la décision dont est recours (ch. 1), des moyens de preuves et justifications (ch. 2), ainsi que de la recevabilité (ch. 3); sous le chapitre B), "Requête et conclusions", il conclut à l'annulation de la décision attaquée (ch. 1a) et à l'allocation des mêmes prestations que jusqu'à présent (ch. 1b), sous suite de frais et dépens (ch. 1c), tout en rappelant qu'il souhaitait faire valoir, en cas de besoin, son droit d'être entendu (ch. 2); au chapitre C), "En fait", il a écrit sous chiffre 1):
"1. a) En préambule: Suite à des coups durs sur le chemin de sa vie, citoyen Suisse en pays Suisse, le recourant n'étant pas du côté ensoleillé selon la publicité touristique mensongère du pays, est contraint de s'arranger - qu'il le veuille ou non – avec les fonctionnaires et devoir vivre bien modestement des miettes de l'aide que l'on donne aux pauvres, en Suisse, démocratie de casino.
Pour se faire une image réelle: Agé de 65 ans, de santé fragile, Suisse logé au cinquième étage d'un bâtiment jadis ayant vu de meilleurs jours, en toute grande majorité habité par des personnes étrangères et de couleur, asylants (EVAM/FAREAS www.vd.ch/fr/themes/vie-privée/étrangers/aide-aux-migrants-evam) des dits "libre passage", drogués, trafiquants de toutes sortes, bruyants, chambres fortement surpeuplées, etc. (il n'y en a bien évidement aucun fonctionnaire, juge, & csrts. qui s'y perdrait en tel endroit lugubre de sous-culture bidonville), le recourant peut disposer de deux chambres spartiates où l'eau du toit rentre à travers les étages par le plafond, en gouttes recueillies dans des bidons posés au plancher, jour et nuit s'il pleut dehors, type camp du Goulag mais à Vevey, "ville d'images" comme le dit la Homepage appelée folklorique par les fonctionnaires www.vevey.ch . Or, dans l'habitation minable du recourant, même l'eau chaude pour se laver la peau est bien rare; c'est d'abord la grande majorité des personnes étrangères (EVAM/FAREAS aide-aux-migrants) qui se servent à profusion. Mais certes, à peu de mètres de distance, cela contraste avec la splendide "Nestlé" et son nid couvé d'oisillons dans son logo si pittoresque www.nestlé.ch en Suisse!
b) Contexte: Hélas, les prestations que l'on peut tenter d'obtenir en de telles conditions, en Suisse, sont en tendance constamment réduits. les fonctionnaires font des réductions partout ou même de pures et simples suppressions aux vivres sous des prétextes de n'importe quoi et de rien – économiser aux budgets, réduire les vivres et ceci coûte que coûte au détriment cruel de ceux qui n'ont déjà que très peu pour survivre, qui n'ont pas de lobby.
Si l'on suit un peu le développement décrit sur www-skos.ch Conférence suisse des institutions d'action sociale, la tendance est de réduire, moins de qualité de vie, tout droit en direction vers le gouffre: Il serait considéré comme étrange aux matières de ce recours de mentionner, bien sur, que fonctionnaires et administrations ont en revanche, sans broncher et sans scrupules, des milliards! de francs au bout de leurs doigts pour l'aide sociale aux banquiers au bord de la banqueroute, pour les riches et fortunés et des liasses énormes de billets de billets de banque pour leurs propres salaires, ne pas en dernier lieu.
En fait, trop de personnes des quatre coins du monde s'abattent sur le gâteau, l'on met du sable dans les yeux du peuple www.personenfreizugigkeit. –nein.ch en revanche et les personnes dans de conditions modestes, Suisses, en deviennent victimes, pavent avec perte encore le peu, que l'on a bien voulu leur donner.
C'est par la manipulation notoire du peuple, qu'une horde de journalistes corrompue et graissée par des cachets de billets de banque sous titre de leur salaire, s'y prend à travers de leur gazette et papillons tout-ménage à ne jamais cesser d'arroser les masses de mensonges pour faire oublier les faits réels et les induire en erreur "par des jeux, du pain et de la bière" - au seul profit bien évidement de la soi-disant "économie" du pays, classe fortunée, et ainsi aussi d'eux-mêmes journaliste, leurs patrons se nourrissant des même auges.
Ceci dit comme base et dans le contexte de l'image du présent recours, il peut être relevé en fait ce qui suit de la manière suivante:
(…) "
Le recours traite ensuite des faits de la cause de façon chronologique (chapitre C), chiffre 2). Quant au chapitre D), il est intitulé "En droit" et contient différentes considérations, notamment sur les personnes atteintes de diabète, sur l'importance des prestations liées à cette pathologie et sur les pratiques des autres cantons en matière de prestations financières aux diabétiques.
Le 5 mars 2009, le SPAS a rappelé à l’intéressé la teneur de l’art. 27 al. 4 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36), selon lequel l’autorité renvoie les écrits peu clairs, incomplets, prolixes, inconvenants ou qui ne satisfont pas aux conditions de forme posées par la loi. Il a ajouté :
« Dans le cas d’espèce, votre recours est prolixe et contient des remarques inconvenantes, notamment sur les étrangers, et qui n’ont tout simplement pas lieu d’être dans le cadre d’un recours.
Etant donné ce qui précède, nous vous retournons votre recours en vous priant de bien vouloir le corriger en exposant clairement et succinctement les motifs et les conclusions de votre recours tout en vous limitant à l’objet que vous entendez contester. »
X.________ a répondu le 7 mars 2009, en indiquant que son recours n'était nullement prolixe et qu'il s'agissait vraisemblablement d'une question de jugement individuel qui pouvait varier selon les opinions politiques, le lieu de naissance, la culture, etc. Il a ainsi renvoyé son mémoire du 27 février 2009, en affirmant qu'il ne contenait rien qui ne reflète pas sa situation réelle et authentique ; il a requis que l’autorité examine son recours au fond ou qu’elle lui spécifie clairement quels mots ou phrases devaient être supprimés.
Par décision du 14 mai 2009, le SPAS a considéré que, tout en demandant à l'autorité de clairement indiquer les remarques inconvenantes, le recourant avait refusé de corriger son recours, qu'il n'appartenait pas à l'autorité de supprimer les passages inconvenants et qu'il fallait "finalement (…) constater que le recours contient des remarques inconvenantes sur les étrangers et les journalistes (…) [et] qu’il est prolixe puisqu'il contient 7 pages", si bien qu'il est "réputé retiré" et la cause rayée du rôle.
C. Par acte daté du 12 juin et posté le 16 juin 2009, X.________ a recouru contre la décision du SPAS du 14 mai 2009, concluant à son annulation et à ce qu'une décision sur le fond soit rendue. Il a fait en substance valoir qu'en ne donnant pas suite à son courrier du 7 mars 2009, l’autorité avait violé le principe de la bonne foi; par ailleurs, aucune loi ne limitait les recours à un nombre de pages inférieur à 7, si bien que son recours devait être traité au fond.
Parties ont été informées que toutes les pièces versées dans le cadre du recours pour déni de justice (cause PS.2009.0034) sont réputées produites également dans la présente cause et que la cour statuera conformément à l’art. 82 LPA-VD, sans échange d’écritures.
Le recourant s’est encore exprimé le 18 juin 2008 renvoyant à un site internet sur lequel des pièces du dossier seraient accessibles.
Considérant en droit
1. a) Dans sa décision du 14 mai 2009, l'autorité intimée a considéré le recours du 27 février 2009 prolixe et inconvenant ; elle a rayé la cause du rôle, en se fondant sur l'art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD.
b) L'art. 27 al. 4 LPA-VD dispose que l'autorité renvoie les écrits peu clairs, incomplets, prolixes, inconvenants ou qui ne satisfont pas aux conditions de forme posées par la loi. L'al. 5 de cette même disposition précise que l'autorité impartit un bref délai à leurs auteurs pour les corriger. Les écrits qui ne sont pas produits à nouveau dans ce délai, ou dont les vices ne sont pas corrigés, sont réputés retirés. L'autorité informe les auteurs de ces conséquences (cf. CCST.2009.0002 du 30 mars 2009).
Selon l'art. 35 de la loi du 18 décembre sur la juridiction et la procédure administratives 1989 (LJPA), abrogée le 31 décembre 2008, si le recours ne satisfaisait pas aux exigences de l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA, notamment s'il n'indiquait pas les conclusions et motifs du recours, un bref délai était imparti à son auteur pour régulariser sa procédure (art. 35 al. 1 LJPA). Si le recourant ne donnait pas suite à cette injonction, le magistrat instructeur déclarait le recours irrecevable et statuait sur les frais et dépens (art. 35 al. 2 LJPA;). Ainsi, la LJPA ne prévoyait pas expressément le cas des actes prolixes ou inconvenants.
Le tribunal s'est prononcé plusieurs fois en application de cette disposition. Dans le cas d'un recours ne contenant ni motifs, ni conclusions, mais se bornant à demander un entretien au tribunal afin de prendre connaissance du rapport de police et débattre de la sanction encourue, le tribunal a imparti au recourant un délai pour indiquer les motifs et conclusions du recours et transmettre la décision attaquée, faute de quoi le recours serait déclaré irrecevable. Ce dernier n'ayant pas donné suite, la cause a été rayée du rôle (CR.2006.0355 du 21 août 2006). Dans le cas d'une lettre où figurait un paragraphe qui paraissait constituer une demande de récusation, le tribunal a écrit au requérant en lui impartissant un délai pour indiquer clairement les motifs de sa demande de récusation, incompréhensible en l'état parce que celle-ci énumérait d’innombrables décisions judiciaires et normes juridiques sans qu’on parvienne à comprendre en quoi serait réalisées les conditions de la récusation. Le requérant était invité à exposer concrètement les faits dont il se plaignait en utilisant le langage de tous les jours et en formant des phrases simples comportant un sujet, un verbe et un complément. Il n'a pas répondu dans le délai imparti mais a déposé diverses pièces, notamment un document intitulé « recours de droit pénal international ». Constatant l’absence de réponse dans le délai imparti, la requête a été déclarée irrecevable (CP.2005.0006 du 29 juin 2005).
c) Au niveau fédéral, c'est l'art 42 al. 6 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) qui règle ces questions. Aux termes de cette disposition, si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu’il n’est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l’irrégularité et l’avertit qu’à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. Cette disposition reprend les termes de l'art. 30 al. 3 de la loi fédérale du 16 décembre 1943 sur l'orgaisation judiciaire (OJ), abrogée le 31 décembre 2006 (FF 2001 4094 et Nicolas Jeandin, Les dispositions générales de la LTF, in: Les recours au Tribunal fédéral, Foëx, Hottelier et Jeandin éd., Staempfli, Berne, 2007, p. 45). Selon les commentaires relatifs à l'ancien art. 30 al. 3 OJ, cette disposition a uniquement trait aux pièces illisibles, inconvenantes ou démesurément prolixes, mais qui répondent par ailleurs aux exigences de forme et, en particulier, de motivation. N'affectant que la présentation ou la rédaction de l'acte, ces vices ne sauraient en tout les cas pas entraîner d'emblée son irrecevabilité (Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, volume I, Staempfli, Berne, 1990, p. 186 ad art. 30 al. 3). Cependant, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur un recours purement abusif ou procédurier. En particulier, le Tribunal fédéral peut dénier la qualité pour agir au recourant qui fait preuve d'une quérulence pathologique (Seiler/von Werdt/ Güngerich, Bundesgerichtsgesetz (BGG), Staempfli Handkommentar, Berne, 2007, p. 141 ad art. 42).
d) En l’espèce, dès lors que le recourant a requis un délai pour indiquer quels passages de son mémoire devaient être supprimés, l’autorité intimée ne pouvait sans autre considérer que les remarques qualifiées d’inconvenantes étaient maintenues. Certes elle a mentionné des remarques relatives notamment aux étrangers, mais elle se devait soit d’être plus précise dans sa première interpellation, soit de répondre à la demande du recourant. Elle ne pouvait ainsi refuser d’entrer en matière au motif que l’acte n’avait pas été corrigé sur ce point.
e) On notera encore que c’est à juste titre que l’autorité intimée considère que les passages expressément cités dans sa décision n’ont pas leur place dans un mémoire de recours. Les opinions du recourant sur tout sujet qui n’a pas de lien direct avec l’objet du recours n’ont pas à être invoqués dans un procédure, qui n’est pas un tribune publique. Cette question relève de la saine administration de la justice, la liberté d’expression étant évidemment garantie. Au demeurant, il y va également de l’intérêt du recourant que ses arguments soient facilement décelables et pas noyés dans des considérations sans lien avec le litige. Mais quelques brèves digressions ne sauraient rendre un mémoire irrecevable, sans tomber dans le formalisme excessif.
Le mot inconvenant désigne, selon le Petit Robert, ce qui est contraire aux convenances, aux usages, aux bienséances. Cette notion est indéterminée et elle implique une appréciation. Sous l’empire de la LJPA, qui ne prévoyait pas de disposition expresse sur les actes inconvenants, le Tribunal administratif a appliqué l’art. 17 CPC par analogie ; il est ainsi entré en matière sur une demande de récusation comportant des excès de langage relevant du droit pénal, au vu de l’urgence à statuer (CP.1993.0001 du 29 mars 1993). Il va de soi que tous les comportements ou paroles qui tombent sous le coup de la loi pénale et notamment les infractions contre l’honneur sont inconvenants et que l’autorité peut, si l’acte n’est pas corrigé, refuser d’entrer en matière. Mais cette seule définition serait trop restrictive. Le Tribunal fédéral a ainsi qualifié d’inconvenant et d’inacceptable, l’argument présenté par un avocat selon lequel un comportement de l’autorité tendant à assurer un état conforme au droit constituait un « harcèlement judiciaire » qualifié « d’actes préparatoires à un crime contre l’humanité » (1A.2005/2002 du 28 mars 2003). Il se montre en outre plus strict envers les avocats et les autorités qu’envers les justiciables agissant seuls (Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Laurent Merz, n. 102 ad art. 42 p. 369). Il a quoi qu’il en soit écarté un recours et a mis les frais à la charge du recourant non assisté qui a qualifié les juges de l’instance inférieure de « dubiose Schreiberlinge, die einen obervollidiotischen Leerlauf und Seich zusammengeschrieben haben » (6S.47/2007 du 8 février 2007). On ne saurait ainsi faire une liste des paroles inadmissibles, d’autant plus que la liberté d’expression implique que les critiques objectives sont toujours possibles. Mais, toutes les insinuations, tous les commentaires inopportuns, déplacés, haineux et malséants notamment sur les étrangers, les journalistes ou les fonctionnaires, n’ont pas à figurer dans une procédure administrative ou judiciaire, et encore moins les attaques personnelles. Toutefois, il faut que ces paroles atteignent un degré de gravité certain pour que l’autorité écarte l’écriture du justiciable pour ce motif. Tel n’est pas le cas en l’espèce, le recourant s’étant borné dans deux paragraphes à exprimer ses sentiments et ses opinions pour expliquer le « contexte » dans lequel il dit vivre. C’est donc à tort que l’autorité intimée a refusé d’entrer en matière pour ce motif.
2. Le recourant n’a pas requis de délai pour produire un acte plus bref de sorte qu’il convient d’examiner si celui-ci peut être qualifié de prolixe.
Le Tribunal fédéral a par exemple qualifié des recours de droit administratif de respectivement 42 et 39 pages de prolixe, mais, tout en retenant qu'il convenait d'avertir le recourant que de telles écritures lui seraient renvoyées s'il devait, à l'avenir, récidiver, la Haute cour a tranché le litige au fond (ATF I 305/99 du 27 septembre 2000 et I 325/00 du 29 décembre 2000). De même, dans un arrêt 4P.45/2002 du 10 juin 2002, elle a statué au fond, en se limitant aux griefs motivés d'une manière répondant aux exigences légales, sur un recours qualifié de prolixe et confus, dans lequel, sans que l'on puisse en comprendre les raisons, la recourante avait estimé nécessaire de présenter une longue narration de faits (23 pages), parsemée de critiques diverses et qui s'écartait sensiblement des constatations contenues dans l'arrêt attaqué. Le Tribunal fédéral a encore qualifié de particulièrement confus, répétitif et prolixe, un recours de 66 pages, dans lequel le recourant commentait les paragraphes du jugement attaqué tout en se livrant à de longues digressions, rendant particulièrement difficile de discerner pour chacune des 21 conclusions quelles violations du droit il reprochait à l'autorité précédente. La Haute cour a statué sur une partie des conclusions, mais a déclaré les autres irrecevables, faute de pouvoir leur rattacher une motivation intelligible (ATF 5A_526/2007 du 11 janvier 2008).
En droit européen, la présentation et la longueur des mémoires est précisément réglementée. Le Tribunal de première instance des communautés européennes a édicté des instructions pratiques aux parties dont il ressort que du papier blanc, de format A4, sans rayure doit être utilisé, que l’impression recto verso n’est pas tolérée, que le texte doit être écrit en caractères courant tel que Times New Roman, Courrier ou Arial, que la police doit être d’au moins 12, l’interligne de 1,5 et les marges, en haut, en bas, à gauche et à droite d’au moins 2,5 cm. Le nombre maximal de pages est fixé à 50 pages pour la requête ainsi que pour le mémoire de défense, 15 pages pour la requête en pourvoi et pour le mémoire en réponse etc. (cf. http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7040/procedure). La Cour de justice des communautés européennes a édité des règles semblables et mentionne que d’après son expérience « un mémoire utile peut se limiter, sauf circonstances particulières, à 10 ou 15 pages, les mémoires en réplique, en duplique et en réponse pouvant se limiter à 5 ou 10 pages (cf. http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7031/procedure art. 5 et 44). Les Cours d’appel du Québec en matière civile et pénale prévoient des règles semblables et notamment que le juge ou la cour détermine le nombre de pages autorisé pour les exposés de même que le temps alloué aux parties pour les plaidoiries (cf. http://tribunaux.qc.ca).
En l’espèce, le recourant a clairement conclu à l'annulation de la décision attaquée et au maintien des prestations allouées jusqu'alors. Son mémoire remplit les conditions de forme à cet égard. Il est en outre motivé. Il contient des digressions inutiles et trop longues qui n’en facilitent pas la compréhension, en particulier la partie C) En fait chiffre 1. Il n’en demeure pas moins qu’il comprend 7 pages et qu’il ne saurait être qualifié de prolixe. On ne saurait en effet considérer que cet écrit est long, au point qu’on ne puisse facilement le synthétiser, car malgré son style redondant, sa compréhension en reste aisée.
3. Au vu de ce qui précède, il convient d'admettre le recours et d'annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle statue sur le fond du litige. Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 52 al. 1 LPA-VD) ; le recourant, qui n'a pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours de X.________ est admis.
II. La décision du 14 mai 2009 du Service de prévoyance et d'aide sociales est annulée.
III. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle statue au fond.
IV. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 9 juillet 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.