TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 août 2009
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. Alain Zumsteg et Xavier Michellod, juges; Mme Stéphanie Taher, greffière
Recourant
X.________, à Vevey,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorité concernée
Centre social intercommunal de Vevey,
Objet
aide sociale
Recours X.________ - déni de justice
Vu les faits suivants
A. X.________, né le 31 mai 1944, est au bénéfice du revenu d'insertion.
Le 29 janvier 2009, le Centre social intercommunal de Vevey (ci-après: CSI) a rendu la décision suivante:
"Vous êtes actuellement au bénéfice d'une allocation pour frais de régime de CHF 175.-par mois, versée en sus de votre forfait RI.
En raison d'un changement de norme RI qui entrera en vigueur le 1er février 2009, nous ne serons plus en mesure de vous verser ce supplément dès le forfait de février pour vivre en mars 2009. En effet, le régime que vous suivez est basé sur des aliments courants n'engendrant pas de surcoût.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours au Service de prévoyance et d'aide sociales, section juridique, Bâtiment Administratif de la Pontaise, 1014 Lausanne. Le recours doit être déposé auprès de l'autorité de recours dans les trente jours suivant la notification de la décision attaquée; il doit être daté et signé par le recourant ou son mandataire et contenir:
a) un exposé des faits;
b) les motifs du recours;
c) les conclusions.
Il sera accompagné des pièces utiles, en particulier de la décision attaquée et, le cas échéant, de la procuration du mandataire".
Le 30 janvier 2009, l’intéressé a informé le CSI que cette décision « fera l’objet d’un recours, dans le délai légal de 30 jours, en bonne et due forme. Ce recours aura effet suspensif et vos prestations actuelles pour régime de diabète seront sans interruption payables par conséquent jusqu’à droit soit connu de la suite de mon recours ». Il a demandé que les bases légales fondant cette décision lui soient communiquées. Le CSI lui a répondu par lettre du 5 février 2009.
B. Le 27 février 2009, le prénommé a recouru auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) contre cette décision, concluant à son annulation. Au chapitre A) "Matières", sous chiffre 3b) il écrit:
"Conséquence légale ordinaire est l'effet suspensif qui émane du présent moyen de droit, par défaut et sans opposition au surplus en la décision attaquée. L'autorité de recours en informera aussitôt la première instance".
Au chapitre C) "En fait", sous chiffre 2d), au 5ème paragraphe, il mentionne:
"Toutefois et néanmoins, l'effet suspensif comme conséquence légale et impérative de tout recours n'a pas été mis en cause et a ainsi été décidé; l'autorité de recours en informera à qui de droit.
Le 5 mars 2009, le SPAS a considéré que son recours était prolixe et contenait des remarques inconvenantes et lui a fixé un délai pour le corriger. L'intéressé a répondu le 7 mars 2009 en renvoyant son premier acte affirmant qu'il ne contenait rien qui ne reflète pas sa situation réelle et authentique et requérant que son recours sur le fond soit traité ou que l'autorité lui fasse savoir quels mots ou phrases devaient être supprimés.
Par décision du 14 mai 2009, le SPAS a considéré que le recours était réputé retiré et il a rayé la cause du rôle. Le 12 juin 2009, X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, concluant à son annulation et à ce qu’une décision au fond soit rendue. Par arrêt du 9 juillet 2009, la Cour de droit administratif et public a admis ce recours, annulé la décision entreprise et renvoyé la cause au SPAS pour qu’il statue au fond (PS.2009.0039).
C. Les mentions suivantes figurent au journal du dossier d’X.________ pour la période du 5 février au 4 mai 2009 :
6.2.0/Y.________ TR de M. X.________s suite à notre courrier (…). Ces frais ont bel et bien été versés mais leur suppression provient du changement des normes RI. Avant ce changement, il remplissait les conditions d’octroi. Nous dit qu’il a des frais supplémentaires en lien avec ce régime. Lui indiquons que ce seront des arguments importants pour son recours. De plus, l’effet suspensif sera en effet appliqué dès que son recours sera enregistré. Nous concluons qu’il a le temps de déposer son recours, même s’il n’est pas aussi détaillé qu’il le souhaiterait.
16.2.09 RL : Entretien (…)
M W me dit que : « Madame Y.________ lui aurait dit que la lettre qu’il a écrite était considérée comme un recours et que l’effet suspensif allait être appliquée » Je lui réponds que je ne pense pas que l’effet suspensif soit appliqué s’il n’a pas fait recours suite à la réponse donnée par la direction à sa lettre.
Vu avec Y.________. M X.________ doit déposer son recours s’il veut l’effet suspensif. Réponse transmise à M X.________ par téléphone.
23.3.09 RL : Entretien M X.________ n’a pas encore de réponse du SPAS suite à son recours. Me transmet un courrier : copie à la direction.
M X.________ ne va pas très bien. Mal aux jambes.
4.5.09 RL : Entretien (…)
M X.________ me remet en main propre 3 exemplaires d’une plainte déposée à remettre au SPAS et à la direction. TD au SPAS. La secrétaire des juristes m’informe que le SPAS a répondu à M X.________ que son recours n’était pas fait en bonne et due forme. Il avait un délai pour le réécrire et répondre. Ce qu’il n’a pas fait.
Comme son recours n’a pas été enregistré, nous n’avons pas été informé du dépôt du recours ni reçu copie du courrier du SPAS demandant à Monsieur de réécrire son recours.
Le CSI maintient sa décision jusqu’à ce que le SPAS nous informe.
Transmettre au SPAS l’original du courrier que M X.________ nous a remis en précisant qu’il nous a été remis en main propre ce 4 mai 2009 ».
D. Le 4 mai 2009, X.________ a en effet remis au CSI une « plainte pour déni de justice » datée du 30 avril précédent. Il affirme qu'alors même que la décision du 29 janvier 2009 ne contient pas de retrait de l'effet suspensif, il n'a reçu aucune prestation à titre d'allocation supplémentaire pour frais de régime pour les mois de mars, avril et mai 2009. Le CSI a transmis cette correspondance au SPAS le jour même.
Le 11 mai 2009, le CSI lui a écrit :
« S’agissant de l’effet suspensif auquel vous faites référence au sujet de la suppression des frais de régime, nous n’avons pas été en mesure de l’appliquer ; en effet, l’autorité de recours compétente, à savoir le SPAS, ne nous a adressé aucune instruction. Il apparaît que votre recours n’a pas été enregistré par le SPAS pour des raisons que nous ignorons.
Pour appliquer l’effet suspensif jusqu’à droit connu, nous vous confirmons donc que nous avons besoin que l’autorité de recours atteste avoir reçu un recours de votre part ».
E. Par lettre du 20 mai 2009, le SPAS a transmis la « plainte pour déni de justice » du 30 avril 2009 au Tribunal cantonal. Interpellé sur le fait que l'autorité avait statué et que son recours pour déni de justice paraissait sans objet, X.________ a déclaré par lettre du 5 juin 2009 maintenir sa plainte.
La cour a statué sans échange d’écritures, conformément à l’art. 82 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).
Considérant en droit
1. Conformément à l’art. 18 de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise, dans sa teneur au 1er janvier 2009 (LASV ; RSV 850.051), le CSI a pour attribution de rendre les décisions en matière de revenu d’insertion (ci-après : RI), à l'exception de celles relatives à l'insertion professionnelle, la commune de domicile du bénéficiaire étant informée de l'octroi et de la suppression du RI (let. f), et de verser les montants allouées et vérifier l’évolution de la situation financière et familiale du bénéficiaire (let. g).
L’art. 74 al. 2 LASV dispose que les décisions prises en matière de RI par les CSI peuvent faire l'objet d'un recours au SPAS, la loi sur la procédure administrative étant applicable. Il s’agit de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2009 et, en particulier, son chapitre II « Règles générales de procédure » et son chapitre IV « Recours de droit administratif ».
En vertu de l'art. 80 al. 1 LPA-VD, le recours administratif a effet suspensif. Conformément à l'al. 2 de cette disposition, l'autorité administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande (cf. à ce sujet CCST.2008.0013 du 14 juillet 2009).
Sous l’empire de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) qui a été abrogée au 31 décembre 2008 par l'art. 118 al. 1 LPA-VD, le dépôt du recours ne suspendait pas l’exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d’office ou sur requête, par le magistrat instructeur (art. 45 LJPA). Ainsi, au 1er janvier 2009, la règle s’est inversée.
L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée; il rend la décision contestée inefficace jusqu'à droit connu au fond (voir notamment RE.2008.0024 du 20 février 2009; RE.2008.0013 du 8 septembre 2008; RE.2008.0006 du 10 juin 2008; RE.2004.0020 du 14 juillet 2004; RE.2002.0011 du 12 mars 2002; RE.2001.0026 du 28 septembre 2001).
En l'espèce, la décision du 29 janvier 2009 du CSI ne contient aucune indication sur l'effet suspensif, de sorte qu’il faut admettre que la règle générale de l'art. 80 al. 1er LPA-VD s'applique. On constate qu’une certaine confusion due à l’entrée en vigueur du changement législatif régnait. Il appartenait au CSI d’indiquer dans sa décision que celle-ci était immédiatement exécutoire nonobstant un recours, si telle était la portée qu’il entendait lui donner. La mention « nous ne serons plus en mesure de vous verser ce supplément dès le forfait de février pour vivre en mars 2009 » ne peut en aucun cas être comprise en ce sens. Aux termes de cette décision, le versement des prestations devait ainsi continuer jusqu’à son entrée en force, soit à tout le moins jusqu’à l’échéance du délai de recours. Ce n’est manifestement pas le sens que l’autorité entendait lui donner. Il ressort en outre du journal des opérations pour cette période que le recourant s’est enquis de cette question et que des réponses peu claires lui ont été données.
Le SPAS dès le dépôt du recours, daté du 27 février 2009 et reçu le 3 mars suivant, pouvait se prononcer sur l’effet suspensif. Une inadvertance a dû conduire au fait que cet acte semble ne pas avoir été enregistré et qu’il n’a pas été statué sur cette question, soulevée dans le recours, de manière certes peu explicite. Le fait que cette autorité a interpellé le recourant sur la forme de son mémoire, qu’elle l’a considéré comme prolixe et inconvenant et qu’elle n’a pas statué au fond n’y change rien.
2. Dans son acte du 30 avril 2009 intitulé « plainte pour déni de justice », X.________ déclare déposer plainte contre les « fonctionnaires responsables » du CSI. Il leur reproche d’avoir supprimé avec effet immédiat les prestations spéciales auxquelles il avait droit précédemment, malgré le fait que la décision entreprise ne contenait aucune indication sur l’effet suspensif et de ne pas lui octroyer de prestations après le dépôt de son recours. Le 5 juin 2009, il a affirmé maintenir sa plainte contre les fonctionnaires du CSI, tout en précisant que celle-ci « ne se dirige pas (encore) contre la deuxième instance ».
En vertu de l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Le caractère raisonnable du délai s'apprécie au regard de la nature de l'affaire et de l'ensemble des circonstances (ATF 131 V 407 consid. 1.1 p. 409; 130 I 312 consid. 5.1. p. 331; 129 V 411 consid. 1.2 p. 416 et les arrêts cités).
La démarche de M. X.________ peut être comprise comme un recours au SPAS contre le refus implicite de poursuivre le versement de l’allocation spéciale malgré l’absence de mention dans la décision entreprise sur la levée de l’effet suspensif et malgré l’effet suspensif attaché à son recours. Ce recours est de la compétence du SPAS, conformément à l’art. 74 al. 2 LASV.
On pourrait, à la rigueur, également y voir une demande au SPAS de clarifier la situation, dès lors que le 27 février 2009, X.________ a recouru devant cette autorité contre la décision du 29 janvier 2009, et que le SPAS pouvait d’office ou sur requête, selon l’art. 80 al. 2 LPA-VD, lever l’effet suspensif, soit dans le cas particulier préciser que l’effet suspensif est maintenu et allouer des prestations spéciales pendant la procédure de recours ou, au contraire, déclarer que l’intéressé n’a pas droit à des prestations spéciales jusqu’à droit connu au fond.
On peut également considérer que le courrier du 30 avril 2009 constitue une dénonciation de la manière dont le CSI gère son dossier. Or, conformément à l’art. 7 LASV, le département veille en tant qu’autorité de surveillance à l’application conforme de la présente loi (let. a) et contrôle son application et celle des directives du département et vérifie les données financières et administratives qui en découlent. Le SPAS exerce les compétences octroyées au Département chargé des affaires sociales selon l’art. 2 du règlement du 26 octobre 2005 d’application de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (RLASV ; 850.051.1). Il dispose d’une unité de contrôle et de conseils (UCC) chargée notamment de vérifier l’application de la loi et des directives cantonales, les contrôles pouvant notamment porter sur les dossiers et sur l’organisation de l’autorité auditée (art. 3 RLASV). Dans cette hypothèse également, la démarche d’X.________ n’est pas de la compétence du Tribunal cantonal, mais de celle du SPAS.
Au vu de ce qui précède, le Tribunal cantonal n’est pas compétent pour connaître de la « plainte pour déni de justice » du 30 avril 2009. Il y a donc lieu de rayer la cause du rôle, sans frais ni dépens, et de transmettre la plainte susmentionnée au SPAS comme objet de sa compétence. Il lui appartiendra d’interpeller X.________ sur la portée exacte de sa correspondance du 30 avril 2009.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. La cause est rayée du rôle.
II. La « plainte pour déni de justice » déposée par X.________ le 30 avril 2009 est transmise au SPAS comme objet de sa compétence.
III. Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 21 août 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, SchX.________zerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.