TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 novembre 2009
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Stéphanie Taher, greffière.
Recourante
X.________, à ********, représentée par Centre social protestant La Fraternité, Mme Myriam Schwab Ngamije, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales,
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 10 mars 2009 (refus de prestations RI à remplacer par l'aide d'urgence)
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissante camerounaise née en 1965, est arrivée en Suisse en février 2003 sans visa ni autorisation de séjour.
En juin 2003, elle a été diagnostiquée séropositive au virus HIV par le Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV). Selon le certificat médical du 21 décembre 2005 établi par le Service des maladies infectieuses du CHUV, l'interruption de son traitement serait caractérisée par une baisse inexorable des défenses immunitaires pouvant entraîner des infections opportunistes qui pourraient la mettre en péril.
B. Depuis mars 2006, elle est au bénéfice du Revenu d'insertion (RI), d'un montant total de 1'730 fr. par mois (1'100 fr. au titre de forfait d'entretien et 620 fr. pour le logement).
C. Début 2006, elle a déposé une demande de permis de séjour pour raisons médicales, auprès du Service de la population (SPOP). Cette autorité a émis un préavis favorable le 16 juillet 2007 et transmis la demande à l'Office fédéral des migrations (ODM). Le SPOP a précisé à l'intéressée que l'autorisation de séjour ne serait valable que si l'instance fédérale en approuvait l'octroi.
Le 20 août 2008, l'ODM a refusé une exception aux mesures de limitation et imparti à X.________ un délai de départ au 31 octobre 2008 pour quitter la Suisse.
L'intéressée a recouru contre cette décision le 18 septembre 2008 auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF). Le recours est, à ce jour, encore pendant.
Le SPOP a délivré à l'intéressée une attestation le 11 novembre 2008, libellée en ces termes:
"Par la présente, nous confirmons que le dossier de Madame X.________, née le 25 mai 1965, de nationalité camerounaise, est actuellement en traitement auprès du Tribunal administratif fédéral.
Cette attestation légitime l'intéressée à séjourner dans notre canton jusqu'à droit connu sur la demande en cours.
Cette attestation est valable jusqu'à droit connu sur la décision, mais au plus pour une durée de six mois à compter de sa date d'émission."
Le 1er décembre 2008, le Service de l'emploi (SDE) a indiqué au SPOP que, compte tenu du refus de l'ODM d'approuver l'octroi d'une autorisation de séjour en faveur de X.________, et malgré le recours pendant au TAF, la pratique constante consistait à ne pas autoriser d'activité lucrative dans ces cas-là.
D. Par décision du 11 décembre 2008, le Centre social régional (CSR) a informé X.________ qu'une ultime prestation RI lui serait versée fin février 2009, pour vivre en mars 2009, et l'a invitée, pour le cas où elle entendait continuer à être soutenue, à requérir le bénéfice de l'aide d'urgence auprès du SPOP, au motif qu'elle séjournait illégalement en Suisse. Le CSR a toutefois précisé que si une autorisation de séjour lui était délivrée d'ici au 31 mars 2009, la décision de suppression du RI serait annulée.
L'intéressée a recouru contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) le 15 janvier 2009, concluant à l'annulation de la décision et à ce que son droit au RI soit maintenu. Dans le cadre de l'instruction du recours, le SPAS a interpellé le SPOP sur la portée juridique des attestations légitimant les étrangers à séjourner dans le canton de Vaud, jusqu'à droit connu sur leur demande d'autorisation de séjour. Résumant la situation de la recourante, qui n'avait jamais disposé d'autorisation de séjour dans le canton de Vaud, le SPOP a indiqué en substance que l'attestation délivrée ne saurait avoir d'effet guérisseur sur la situation irrégulière de l'intéressée sur le territoire vaudois.
Par décision du 10 mars 2009, le SPAS a confirmé la décision du CSR.
E. X.________, représentée pas le Centre social protestant (CSP), a recouru contre cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, par acte du 26 mars 2009. Elle conclut à l'admission du recours et au maintien de son droit au RI.
L'autorité intimée s'est déterminée le 3 avril 2009, concluant préalablement au retrait de l'effet suspensif et principalement au rejet du recours. Le CSR a également conclu à la levée de l'effet suspensif le 4 mai 2009. La recourante a conclu à son maintien le 7 mai 2009.
Par décision incidente du 8 mai 2009, la juge instructrice a confirmé l'effet suspensif accordé au recours de par la loi.
La recourante s'est encore déterminée le 27 mai 2009, confirmant ses conclusions.
F. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a abrogé et remplacé la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS). Selon l’art. 1 LASV, la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2). Le revenu d’insertion comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi (art. 31 al. 1 LASV).
Peuvent bénéficier du RI les personnes qui rentrent dans le champ d’application de la LASV, soit les personnes domiciliées ou en séjour dans le canton (art. 4 al. 1 LASV); en revanche, elle ne s’applique pas aux personnes visées par la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers, à l’exception des dispositions relatives à l’aide d’urgence (art. 4 al. 2 LASV). L’art. 1er du règlement d’application de la LASV du 26 octobre 2005 (RLASV; RSV 850.051.1), qui régit l’action sociale cantonale sans inclure l’aide d’urgence (al. 1), précise qu’il s’applique aux personnes qui sont domiciliées ou en séjour au sens de l’art. 4 LASV et qui disposent d’un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement (al. 2). A cet égard, la LASV se distingue clairement de l’ancienne LPAS, qui ne subordonnait pas l’octroi de l’aide sociale à la détention d’un titre de séjour, mais à la seule condition de la résidence sur territoire vaudois (PS.2004.0166 du 13 avril 2005).
2. La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (LARA; RSV 142.21) est entrée en vigueur le 1er septembre 2006, à l’exception de divers articles ayant fait l’objet d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 14 septembre 2006 (CCST.2006.0004), parmi lesquels notamment les art. 49 et 50 al. 1 LARA, entrés en vigueur le 1er novembre 2006, en même temps que les art. 4 al. 2 et 4a LASV. En vertu de l’art. 2 al. 1 LARA, cette loi s’applique :
« 1. aux requérants d’asile disposant d’un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale;
2. aux personnes au bénéfice d’une admission provisoire;
3. aux personnes à protéger au bénéfice d’une protection provisoire;
4. aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois;
5. aux mineurs non accompagnés au sens de l’article 3 de la présente loi. »
Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois (art. 2 al. 1 ch. 4 LARA) font l’objet du titre V de la LARA dont l’art. 49 prévoit qu’elles « ont droit à l’aide d’urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ». En d’autres termes, ces personnes sont soumises à la LARA, à l’exception de l’aide d’urgence dont les conditions d’octroi et le contenu sont spécialement définis à l’art. 4a LASV. Sur le plan systématique, le titre V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’aide sociale ordinaire ou de l’« assistance » aux demandeurs d’asile (BGC janvier 2006, p. 7809 et 7823). Il s’agit d’une aide minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton.
L’exposé des motifs et projet de loi sur la LARA précise que celle-ci a pour but de réunir dans un seul texte l’ensemble des compétences relevant de l’aide aux requérants d’asile et aux personnes en situation irrégulière. En adoptant la LARA parallèlement à la LASV, le législateur cantonal a désormais distingué trois catégories de prestations d’assistance publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des bénéficiaires. La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations financières sont couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées dans le canton et au bénéfice d’un titre de séjour. La deuxième catégorie est l’« assistance » fournie aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (voir définitions de l’art. 3 LARA), dont les prestations dépendent en partie de la loi fédérale sur l’asile et dont les conditions sont fixées par les art. 19 ss LARA. La troisième catégorie est l’aide d’urgence, régie par l’art. 4a LASV applicable aux personnes séjournant illégalement dans le canton, dont le fondement se trouve à l’art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui garantit le droit à toute personne qui est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien d’être aidée et assistée et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (BGC novembre 2003, p. 4162-4163).
Dans un arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008, ayant fait l’objet d’une procédure de coordination selon l’art. 34 al. 1er du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1), le tribunal a constaté que tant les personnes séjournant illégalement dans le canton que les requérants d’asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d’une procédure extraordinaire ne peuvent bénéficier que de l’aide d’urgence et non de l'assistance ordinaire.
3. a) La recourante fait valoir en substance qu'elle ne séjourne pas illégalement dans le canton de Vaud, dans la mesure où elle a déposé une demande d’autorisation de séjour le 16 février 2006, que son domicile est connu des autorités depuis plusieurs années et que le SPOP lui a délivré une attestation lui permettant de séjourner dans le Canton de Vaud jusqu'à droit connu sur l'issue du recours pendant au TAF; elle estime par conséquent que son droit au RI doit être maintenu.
Pour l'autorité intimée, l'attestation établie par le SPOP ne constitue que la simple expression d'une tolérance au séjour de la recourante, si bien que la décision la renvoyant à requérir l'aide d'urgence doit être confirmée.
b) La recourante est arrivée en Suisse en février 2003 sans visa ni autorisation de séjour et a déposé, début 2006, une demande de permis de séjour pour cas personnel d'extrême gravité. Le SPOP a émis un préavis favorable le 16 juillet 2007, en réservant la décision de l'ODM, et transmis le dossier à cette autorité. Celle-ci a refusé d'accorder une exception aux mesures de limitation le 20 août 2008, décision qui fait l'objet d'un recours pendant au TAF depuis le 18 septembre 2008.
c) Le simple fait d'avoir déposé une demande d'autorisation de séjour n’a pas pour effet de modifier le statut juridique du séjour de la recourante, illégal depuis son arrivée en Suisse. Le préavis favorable du SPOP du 16 juillet 2007 ne constitue qu'une étape dans l'acquisition d'un titre de séjour valable, dont la compétence relève exclusivement des autorités fédérales (octroi par l'ODM d'une exception aux mesures de limitation; voir l'ancien art. 52 al. 1 let. a de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers [OLE], remplacée depuis le 1er janvier 2008 par l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative [OASA]; RS 142.201). L'attestation délivrée par le SPOP le 11 novembre 2008 - au demeurant échue à ce jour, celle-ci étant établie pour une durée de six mois à compter de sa date d'émission - n'y change rien. Il ne s'agit en effet que d'une simple tolérance de fait dont peut bénéficier un étranger clandestin qui a déposé une demande visant à légaliser son séjour et qui ne rend pas pour autant son séjour légal du point de vue de la police des étrangers.
Par conséquent, la recourante séjourne actuellement en Suisse illégalement et ne peut être mise au bénéfice de l’aide sociale ordinaire (RI) puisqu’elle n’est pas titulaire d’un titre de séjour valable ou en cours de renouvellement (art. 1er al. 2 RLASV). Elle n'a pas non plus droit à l’« assistance » des art. 19 ss LARA fournie aux demandeurs d’asile, si bien qu'à défaut de pouvoir bénéficier d’autres prestations sociales, elle ne peut que requérir le bénéfice de l’aide d’urgence, prévue à l’art. 4a LASV.
Cette appréciation est conforme à la jurisprudence du tribunal, rendue récemment dans des affaires concernant des étrangers ayant requis une autorisation de séjour, pour lesquels le SPOP avait émis un préavis favorable et transmis le dossier à l'ODM, dont le refus d'accorder une exception aux mesures de limitation faisait l'objet d'un recours pendant au TAF. Ces personnes ont été considérées par le tribunal comme séjournant illégalement sur le territoire vaudois et n'ayant par conséquent que la possibilité de requérir l'octroi de l'aide d'urgence (PS.2009.0023 du 25 août 2009; PS.2009.0029 du 7 août 2009).
4. La recourante invoque encore les normes RI 2006, lesquelles prévoyaient que le RI pouvait être accordé aux personnes en attente d'un permis (renouvellement ou nouvelle demande), pour autant que les démarches soient réellement effectuées par le bénéficiaire et jusqu'à décision du SPOP. Le tribunal a déjà relevé qu'il s'agit des normes RI applicables avant l'entrée en vigueur, au 1er novembre 2006, des dispositions de la LARA et de la LASV sur l’aide d’urgence. Après l'entrée en vigueur desdites dispositions, le SPAS a édicté d’autres normes RI, qui prévoyaient que les personnes en situation irrégulière en attente d’une première autorisation de séjour qui bénéficiaient déjà du RI continuaient à le percevoir, ce d’abord jusqu’aux nouvelles instructions du SPAS (cf. normes RI 2007), puis jusqu'au 31 décembre 2008 (cf. normes RI 2008), enfin jusqu'au 31 mars 2009 (cf. normes RI 2009). En ce qu’elles ont supprimé au 31 mars 2009 le RI que continuaient de percevoir les personnes en situation irrégulière en attente d’une première autorisation de séjour, les normes RI 2009 sont conformes à la LASV et à la LARA. La recourante, qui a bénéficié des tolérances successives instaurées par les normes RI 2007 et 2008, ne saurait en tirer aucun droit acquis.
5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision de l'autorité intimée du 10 mars 2009 confirmée. Vu la situation de la recourante, l'arrêt est rendu sans frais (art. 50 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD]; RSV 173.36). Elle n’a par ailleurs pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 10 mars 2009 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 novembre 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.