TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 décembre 2009
Composition
M. Pierre-André Berthoud, président; Mmes Isabelle Perrin et Sophie Rais Pugin, assesseurs; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.
Recourant
X.________, à ********, représenté par Me Hervé CRAUSAZ, avocat à Gland,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorité concernée
Centre social régional de Nyon-Rolle,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 19 janvier 2009
Vu les faits suivants
A. X.________, né en 1954, divorcé, a exercé la profession de maître armurier et a exploité une armurerie à ********.
Du 1er décembre 1998 au 30 avril 2000, il a bénéficié des prestations du Revenu Minimum de Réinsertion (RMR) et, du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2005, de l'ancienne aide sociale vaudoise (ci-après: ASV).
Par décision du Centre social régional de Nyon-Rolle (ci-après: le CSR) du 17 janvier 2006, il a bénéficié dès le 1er janvier 2006 du revenu d'insertion (ci-après: RI), consistant en un montant forfaitaire pour son entretien personnel de 1'110 fr. et un montant de 780 fr. pour le règlement partiel du loyer hors normes du studio qu'il occupe et qui se trouve dans la maison de son fils, à la route de 1******** à ********. Le montant de la prestation de base qu’il percevait, avant déduction d’éventuelles ressources ou octroi de frais particuliers, s'élevait ainsi à 1'890 fr. par mois.
Le 4 juin 2007, le CSR a adressé à X.________ une décision intitulée "Votre dossier de revenu d'insertion" dont le contenu était le suivant:
"Nous nous référons au rendez-vous du 31 mai 2007 avec la Direction du CSR auquel vous ne vous êtes pas présenté. Nous aurions préféré vous annoncer de vives voix que votre dossier a fait l'objet d'une enquête de janvier 2007 à ce jour, et que cette dernière a révélé les faits suivants:
1. Vous avez travaillé pour l'entreprise Y.________ SA de janvier 2004 à janvier 2005 notamment, période durant laquelle vous avez également perçu des prestations d'aide sociale vaudoise. Ces dernières constituent un indu de CHF 26'202.50 pour lequel vous serez dénoncé.
2. Vous avez omis de nous signaler deux comptes postaux à votre nom : le 2******** en euros et le "yellowtrade". Sur le premier, vous avez perçu CHF 3'170 .— de mai 2006 à avril 2007 que vous n'avez pas annoncé au CSR ce qui constitue également un indu qui sera dénoncé.
3. Vous avez omis de nous signaler des versements pour un montant total de CHF 5'658 fr. 07 sur votre compte 3******** entre janvier 2006 et avril 2007, montant qui sera ajouté à l'indu.
4. Vous poursuivez le commerce d'armes, notamment en publiant des annonces, et n'avez déposé aucune comptabilité de cette activité au CSR.
5. Vous ne résidez pas à votre adresse officielle de la rte de 1******** à ********, mais vous avez élu domicile Chez Madame Z.________, 4******** à 5********, depuis 3 ans environ. Le loyer versé à tort pour le logement de ******** sera considéré également comme un indu.
Au vu de ce dernier point, et dès lors que le RI ne peut être octroyé qu'aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton, selon l'art. 4 LASV, et en application des art. 45 LASV et 42 RASV, nous vous informons que nous supprimons votre droit RI avec effet au 31 mai 2007, dès lors que vous séjournez dans un autre canton.
De plus et au vu de ce qui précède, nous transmettons votre dossier à la Section Juridique du Service de prévoyance et d'aides sociales, compétent pour le dépôt des plaintes pénales.
Nous procéderons par ailleurs à une demande de restitution des montants ASV et RI indûment perçus selon l'art. 41a) LASV."
Le 5 juillet 2007, l'intéressé, par l'intermédiaire de son conseil, a interjeté recours contre la décision du 4 juin 2007 du CSR auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS), concluant à son annulation. Il a contesté être domicilié à Genève. Concernant le remboursement des montants ASV et RI, il a admis avoir perçu durant huit mois de l'année 2004 une rémunération de Y.________ SA, mais a relevé que, durant quatre mois de la période de janvier 2004 à janvier 2005, il n'avait perçu aucune rémunération et réalisait donc les conditions d’octroi de l'aide sociale, que, dès lors, ce n'était pas un montant de 26'202 fr. 50 qu'il devait rembourser, mais celui de 18'642 fr. 50 (26'202 fr. 50 – [1'890 fr. x 4]). Il a indiqué que, par ailleurs, il n'avait jamais fait un commerce d'armes de collection durant la période incriminée, qu'en tout et pour tout, utilisant par hobby personnel le site internet de vente aux enchères "E-BAY", il avait vendu sans aucun bénéfice pour le compte de connaissances et/ou d'amis quelques pièces d'armurerie de collection, une calculatrice et deux montres. Enfin, il a relevé que les relevés des ses comptes postaux faisaient également état de remboursements de l'assurance-maladie et de la vente de deux pièces de collection lui appartenant de l'époque où il était armurier.
Le 26 septembre 2007, le SPAS a déposé plainte pénale contre X.________ pour escroquerie et, subsidiairement, pour contravention à l'ancienne loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS) ainsi qu'à la nouvelle loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) entrée en vigueur le 1er janvier 2006. A l'appui de sa plainte, il a fait valoir que, d'après les investigations qui avaient été menées par le CSR, il y avait des éléments permettant de penser que X.________ ne résidait pas à ******** mais en réalité chez son amie à Genève. Par ailleurs, il a relevé que l'intéressé n'avait pas déclaré l'exercice d'une activité lucrative auprès de la société Y.________ SA entre 2004 et 2005 et avait tu certains montants crédités notamment sur un compte postal non annoncé pouvant constituer des bénéfices liés à un commerce d’armes.
Par décision incidente du 27 septembre 2007, le SPAS a suspendu l'instruction du recours déposé par X.________ contre la décision du 4 juin 2007 jusqu'à droit connu sur l'action pénale.
Le 26 novembre 2008, le Tribunal de police de l’arrondissement de la Côte a condamné X.________ pour escroquerie à 480 heures de travail d’intérêt général, peine partiellement complémentaire à celle qui avait été prononcée le 27 septembre 2004 par le Tribunal de police de Genève. Il a par ailleurs donné acte au SPAS de ses réserves civiles contre l'intéressé.
Dans son jugement, le Tribunal de police a admis l’escroquerie concernant l’activité exercée chez Y.________ SA qui avait rapporté un salaire brut de 47'906 fr. 40 en 2004 et 2005. Il a en revanche laissé l’intéressé au bénéfice du doute et n’a retenu aucune infraction s’agissant de revenus non déclarés provenant de la vente d’objets, d’armes notamment, considérant qu’il n’était pas établi que le produit de la vente desdits objets eût dépassé la limite de fortune applicable dans le cadre du RI. Quant à la question du domicile, le tribunal a relevé que l’amie de X.________, entendue comme témoin, avait nié qu’il vivait chez elle à Genève.
B. Par décision du 19 janvier 2009, notifiée le 27 janvier 2009, le SPAS a rejeté le recours interjeté le 5 juillet 2007 par X.________ contre la décision du 4 juin 2007 du CSR et confirmé celle-ci. Il a relevé que dite décision supprimait le droit au RI de l’intéressé au motif qu’il était en réalité domicilié à Genève, chez son amie, et non à Nyon, qu’en l’espèce, X.________ admettait certes passer une partie de son temps avec son amie, en tout cas tous les week-ends, cette dernière venant aussi le trouver à Nyon dans la maison familiale, que le rapport d’enquête sur lequel s’était fondé le CSR n’était cependant pas suffisamment étayé pour conclure à l’existence d’un domicile genevois, qu’on ignorait en particulier le nombre de contrôles auxquels avait procédé l’enquêteur et à quel intervalle ces contrôles avaient eu lieu, que les inspecteurs genevois n’avaient pas été non plus en mesure de conclure à l’existence d’un domicile à Genève, que, cela étant, même s’il était indéniable que le recourant passait beaucoup de temps à Genève, on ne pouvait retenir qu’il avait fait de ce lieu son domicile. Le SPAS a ajouté qu’il n’en demeurait pas moins que le droit au RI de l'intéressé devait être nié pour d’autres motifs, qu’en effet, le jugement rendu le 26 novembre 2008 par le Tribunal de l’arrondissement de la Côte mentionnait que X.________ admettait ne rechercher aucun travail, qu’il avait même refusé un emploi à l’arsenal de Morges en mai 2006, lequel emploi n’était en tout cas pas incompatible avec sa formation d’armurier et sa passion des armes, qu’il paraissait se débrouiller pour vivre grâce à des "petits boulots" rémunérés en nature qu’il effectuait chez un carrossier, grâce au gain perçu lors de ventes d’armes occasionnelles qu’il continuait de pratiquer, pour lui-même ou pour des amis, grâce à l’aide ponctuelle de sa mère, grâce au fait qu’il ne payait pas de loyer pour le studio qu’il occupait dans la maison familiale et aussi grâce à l’aide, à tout le moins en nature, que devait lui procurer son amie avec laquelle il passait beaucoup de temps et chez laquelle il se rendait au moins tous les week-ends à Genève, qu’ainsi, X.________, qui ne recherchait volontairement aucun emploi, contrevenait au principe fondamental de subsidiarité du RI et n’établissait pour le surplus pas son indigence.
X.________, toujours représenté par son conseil, a interjeté recours contre la décision du 19 janvier 2009 du SPAS auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) par acte du 26 février 2009 en concluant, avec suite de dépens, à son annulation et à ce qu’il soit prononcé qu’il avait droit à de pleines indemnités RI depuis le mois de juin 2007. Il a fait valoir qu’en retenant qu’il ne cherchait pas activement du travail, le SPAS avait fondé sa décision sur une argumentation juridique qui n’avait jamais été évoquée auparavant, violant ainsi son droit d’être entendu. Il a relevé qu’il effectuait des recherches d’emploi et que s’il avait refusé un poste à l'arsenal de Morges, c'était parce que celui-ci ne constituait pas un emploi convenable. A l'appui de ses déclarations, il a produit seize attestations d'offres de services infructueuses auxquelles il avait procédé entre le 2 et le 20 février 2009 et la copie d'un échange de correspondances avec l'arsenal de Morges le 24 mai 2006, dont il ressort qu'il avait refusé un poste au motif qu'il ne constituait pas un emploi convenable mais qu'il avait maintenu sa candidature pour occuper ledit poste à des conditions salariales plus élevées et que le responsable de l'arsenal lui avait répondu que les restrictions budgétaires dont ils faisaient l'objet ne leur permettaient pas d'accéder à sa demande. Le recourant a ajouté que seule la somme de 18'642 fr. devait être remboursée sur les prestations RI auxquelles il avait droit.
C. Dans leurs déterminations du 28 juillet 2009 et du 4 août 2009, le CSR et le SPAS ont conclu au rejet du recours et au maintien de leurs décisions.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 60 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Il convient tout d’abord d’examiner si l’autorité intimée a violé le droit d’être entendu du recourant.
a) Selon l’art. 42 LPGA, les parties ont le droit d’être entendues; il n’est pas nécessaire de les entendre avant une décision sujette à opposition.
Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle expressément consacrée par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). La jurisprudence en a déduit, en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270; 126 I 16 cons. 2a/aa). Le droit de s'exprimer sur les points pertinents implique la possibilité de prendre position, avant la décision, sur tous les éléments de fait et de droit qui peuvent l'influencer (Aubert/Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich/Bâle/Genève 2003, n° 6 ad art. 29 Cst, p. 267-268).
Le droit d'être entendu est de nature formelle. En principe, sa violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recourant sur le fond. En d'autres termes, il importe peu de savoir si cela peut conduire l'autorité, dont la décision est contestée, à modifier sa décision ou non (ATF 126 V 130 cons. 2b; 125 V 118 cons. 3; Aubert/Mahon, op. cit., n° 7 ad art. 29 Cst., p. 269).
La jurisprudence admet toutefois une exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu. Un manquement à ce droit peut être réparé lorsque la partie lésée a eu l'occasion de s'exprimer devant l'autorité de recours, à condition toutefois que cette dernière dispose du même pouvoir de cognition que l'autorité inférieure, et pour autant qu'il n'en résulte aucun préjudice pour la partie lésée; cette façon de faire, qui doit demeurer exceptionnelle, est exclue lorsque la violation comprend une atteinte grave aux droits des parties (v. ATF 126 I 68 cons. 2; 125 I 209 cons. 9a; 107 Ia 1; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. II, n° 139; Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, Zurich-Bâle-Genève 2002, n° 26 ad art. 29 Cst, pp. 404-405; P. Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002, n° 2.2.7.4, p. 283 qui relève que le recours à l'exception ne se justifie que lorsque l'administré a lui aussi intérêt à une économie de procédure).
Parmi les auteurs, J.-P. Muller relève que le Tribunal fédéral des assurances se montrerait plus réticent à appliquer la théorie de la guérison du vice que le Tribunal fédéral. Il n'admet pas cette manière de faire en présence de violations graves ou répétées des droits procéduraux, quand bien même l'autorité de recours disposerait du même pouvoir d'examen (v. Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 517-518). Dans la pesée des intérêts, le principe d'économie, ou de célérité de la procédure ne l'emportera que s'il se démarque nettement de l'intérêt à une application correcte des règles de procédure, au regard des intérêts de l'administré (ATF 119 V 208 cons. 6).
b) En l’espèce, par décision du 4 juin 2007, le CSR a supprimé toute prestation délivrée au recourant au titre de RI au motif que celui-ci ne résidait pas de fait à son adresse officielle dans le canton de Vaud. Dans sa décision sur opposition du 19 janvier 2009, le SPAS conclut, dans le dispositif, que le recours déposé par le recourant contre la décision du CSR est rejeté et que la décision du CSR est confirmée. Or, il ressort du corps du texte de la décision que le SPAS admet que le recourant n’est pas domicilié à Genève mais confirme néanmoins la suspension du droit au RI de celui-ci au motif d’une part qu’il ne recherche pas activement un travail et d’autre part que son indigence n’est pas établie, dès lors qu’il ne paye pas de loyer, qu’il assure son entretien en exerçant des "petits boulots" chez un carrossier rémunérés en nature, qu’il continue de vendre des armes à l’occasion, qu’il reçoit ponctuellement une aide de sa mère, ainsi que de son amie, avec laquelle il admet passer beaucoup de temps et chez laquelle il se rend tous les week-ends à Genève ou qui se rend elle-même à ********.
Force est de constater qu’en retenant d’autres motifs pour fonder sa décision sur opposition que ceux retenus par le CSR pour supprimer le droit au RI du recourant, le SPAS n’a pas respecté son droit d’être entendu. En effet, cette manière de procéder a eu comme conséquence que le recourant n’a pas pu se déterminer avant la présente procédure de recours sur les motifs pour lesquels le SPAS a décidé de confirmer la suspension de son droit au RI, soit qu’il ne rechercherait pas activement un travail et que son indigence ne serait pas établie.
On observera par ailleurs que la preuve qu'il eût été utile que le SPAS entende le recourant est qu'il a produit à l'appui de son recours auprès du tribunal de céans un certain nombre de documents qui mettent en doute ou permettent à tout le moins de relativiser certaines affirmations du SPAS. Tout d'abord le courrier de l'arsenal de Morges du 24 mai 2006 démontre que le recourant n'a pas refusé un emploi qui lui était proposé mais que son offre de travail a été écartée en raison de restrictions budgétaires empêchant l'engagement de nouveaux collaborateurs. Ensuite les seize preuves de recherches d'emploi produites qui tendent à démontrer qu'en février 2009 en tout cas, le recourant a procédé à certaines recherches d'emploi. Si, certes, ces preuves concernent une période postérieure au dépôt du recours auprès du tribunal de céans, on peut néanmoins déduire de la production de tels éléments que s'il avait été entendu par le SPAS, le recourant aurait peut-être pu en produire d'autres portant sur la période antérieure.
Quoi qu'il en soit, le manquement dont a fait montre le SPAS n’étant pas assimilable à une violation légère des droits de la partie, sa décision doit être annulée et la cause lui être renvoyée pour qu'il entende le recourant et rende une nouvelle décision.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 52 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA; RSV 173.36]). Assisté par un mandataire professionnel, le recourant a droit à des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 19 janvier 2009 du SPAS est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Le recourant a droit à une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens, à charge du SPAS.
Lausanne, le 15 décembre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.