X.________/Service de la population (SPOP) | Contenu de l'aide d'urgence; rappel non exhaustif de la jurisprudence relative à la constitutionnalité de ce régime (consid. 3). Même s'il est restrictif et contraignant, le régime d'urgence imposé au recourant n'équivaut pas à une privation de liberté prohibée par l'art. 5 par. 1 CEDH. Dans ces conditions, il n'est pas erroné ou trompeur de qualifier un tel régime d' "aide" au lieu de "mesure de contrainte", de sorte qu'une telle appellation ne perturbe pas l'accès à une voie de recours effective (consid. 4). Si la loi aurait effectivement pu prévoir deux catégories de décisions distinctes, l'une de suppression de l'assistance, les autres d'octroi - sur requête - de l'aide d'urgence, le système adopté en pratique demeure néanmoins suffisant. Enfin, on ne saurait reprocher au législateur de ne pas avoir prévu que le bénéficiaire de l'aide d'urgence soit réintégré dans l'assistance ordinaire après l'écoulement d'une certaine période (consid. 5).
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 avril 2009
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. François Gillard et M. Guy Dutoit, assesseurs.
Recourant
X.________, p.a. EVAM, à Lausanne, représenté par le Service d'aide juridique aux exilés (SAJE), à Lausanne.
Autorité intimée
Service de la population (SPOP).
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 12 janvier 2009 (octroi des prestations d'aide d'urgence)
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissant du Togo né le 1er janvier 1983, est entré en Suisse le 29 avril 2005 pour y déposer aussitôt une demande d'asile.
Par décision du 19 février 2007, l'Office fédéral des migrations (ODM) a rejeté la demande d'asile de l'intéressé. Cette décision a été confirmée par le Tribunal administratif fédéral (TAF) le 12 décembre 2007. L'ODM a fixé un nouveau délai de départ au 7 février 2008.
La demande de révision formée par X.________ le 17 janvier 2008 a été déclarée irrecevable par le TAF le 30 janvier 2008.
B. En sa qualité de requérant d'asile débouté par une décision définitive et exécutoire, et frappé d'un délai de départ échu, l'intéressé n'a plus été autorisé à exercer une activité lucrative dès le 7 février 2008. Il a alors obtenu des prestations d'aide d'urgence. Dans ce cadre, l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) a mis à sa disposition une chambre au foyer EVAM de Bex.
C. Le 22 mai 2008, X.________ a déposé une requête auprès du Comité contre la torture (Haut-Commissariat aux droits de l'homme, Nations Unies), à l'encontre de la décision définitive de renvoi
Par courrier du 3 juillet 2008, le Service des traités des droits de l'homme des Nations Unies a informé le mandataire de l'intéressé qu' "en vertu de l'article 108 de son règlement intérieur, le Comité a prié l'Etat partie de ne pas renvoyer M. X.________ à la République togolaise pendant que la requête est examinée par le Comité. Cette demande est formulée sur la base des informations contenues dans la requête et pourra être revue, à la demande de l'Etat partie, à la lumière des informations et commentaires reçus de l'Etat partie, et de tout autre éventuel commentaire du requérant."
En effet, l'ODM a prié le Service vaudois de la population (SPOP) le 4 juillet 2008 "de renoncer pour le moment à l'exécution du renvoi. Les démarches (dont celles visant à l'obtention de papiers) doivent également être suspendues."
Par conséquent, l'Office fédéral de la justice agissant au nom du "Gouvernement suisse" a informé le Comité contre la torture le 8 juillet 2008 que "conformément à sa pratique constante, l'Office fédéral des migrations a demandé à l'autorité compétente de n'entreprendre aucune démarche en vue de l'exécution du renvoi de l'auteur. Ce dernier est ainsi assuré de demeurer en Suisse tant que sa communication sera en cours d'examen devant le Comité ou que l'effet suspensif ne sera pas levé."
D. Par décision du 27 octobre 2008, l'EVAM a prononcé une décision d’ "Attribution d'un logement en structure d'hébergement collectif 'Aide d'Urgence' ", attribuant l'intéressé au centre EVAM de Vennes (av. de Valmont), à Lausanne, dès le 10 novembre 2008.
Le 6 novembre 2008, X.________ s'est opposé à la décision, demandant à pouvoir rester à Bex ou dans un centre "où je peux avoir le seul droit qui me reste de choisir, ce que je dois mettre dans mon estomac." Au jour prévu, il a refusé d'être transféré.
Par décision du 11 novembre 2008, le directeur de l'EVAM a rejeté l'opposition, précisant que le centre de Bex était spécifiquement dédié aux familles et aux cas vulnérables, catégorie à laquelle X.________ n'appartenait pas. Son attribution initiale à Bex n'avait été décidée que pour palier le manque de places disponibles dans les centres réservés aux hommes célibataires sans enfant, notamment celui de Vennes, à Lausanne.
Le 25 novembre 2008, X.________ a déféré cette décision au Département de l'intérieur.
E. Entre-temps, par décision du 10 novembre 2008, le SPOP a accordé l'aide d'urgence en faveur d'X.________ pour la période allant du 10 novembre au 10 décembre 2008, et a enjoint les organismes concernés à lui délivrer les prestations suivantes:
"- Hébergement au centre EVAM de Vennes, av. Valmont 32, Lausanne (sous réserve d'une décision de transfert ultérieure de l'EVAM)
- Prestations en nature ou en espèces conformément au Guide d'assistance (EVAM)
- Soins médicaux dans le cadre de l'aide d'urgence (selon liste des fournisseurs disponibles dans les centres d'EVAM et de santé infirmier - CSI)"
De même, par décision du 12 janvier 2009, le SPOP a accordé l'aide d'urgence en faveur d'X.________ pour la période allant du 12 janvier au 12 février 2009. Il précisait:
"La présente décision sera exécutée par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) qui
- calculera le droit effectif aux prestations, en tenant compte d'éventuels revenus ou droit à des revenus;
- décidera du type et du lieu d'hébergement;
- déterminera les modalités d'octroi d'éventuelles prestations supplémentaires.
Hébergement au centre EVAM de Vennes, av. Valmont 32, 1010 Lausanne, sous réserve de décisions ultérieures de l'EVAM."
F. Par acte du 28 janvier 2009, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision du SPOP 12 janvier 2009. Il a conclu à la constatation de la violation de l'art. 5 par. 1 let. f CEDH, à la constatation de la violation de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 CEDH, partant à l'annulation de la décision attaquée. Dans ses déterminations du 3 mars 2009, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Il y a d'abord lieu d'examiner la recevabilité du recours.
a) La jurisprudence considère que les conclusions en constatation sont irrecevables lorsque l’administré a simultanément la faculté de prendre des conclusions condamnatoires (ATF 121 V 311 consid. 4a; 108 Ib 540 consid. 3 et les références citées; voir aussi arrêt PS.2006.0277 du 18 juillet 2008 consid. 1, confirmé par le Tribunal fédéral par arrêt 8C_681/2008 du 20 mars 2009, destiné à la publication). En l'espèce, on peut admettre que le recourant conclut à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que l'assistance ordinaire lui soit maintenue, subsidiairement que les prestations de l'aide d'urgence soient plus étendues que celles qui lui ont été octroyées jusqu'ici, notamment sous l'angle de l'hébergement. En ce sens, il peut être retenu que le recourant a pris une conclusion condamnatoire, de sorte que le recours est recevable.
Par ailleurs, même si la décision attaquée concerne la période du 12 janvier au 12 février 2009, soit une courte période révolue, le recourant a un intérêt actuel à faire constater que l'aide d'urgence est illicite. On doit en effet considérer que son recours critique l'ensemble des décisions postérieures au 12 janvier 2009 et tend même à obtenir des prestations accrues à l'avenir, quand bien même les décisions de première instance n'auraient pas encore été prises à ce sujet (cf. PS.2006.0277 précité consid. 1).
b) En revanche, dans la mesure où le recourant conteste son transfert au centre EVAM de Vennes, le recours est irrecevable. En effet, l'autorité intimée réserve la décision de l'EVAM sur ce point (art. 10 al. 2 de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers [LARA; RSV 142.21]) qui est susceptible d'opposition (art. 72 LARA), puis de recours au Département de l'intérieur (art. 73 LARA). En l'espèce du reste, la décision sur opposition de l'EVAM du 11 novembre 2008 attribuant le recourant au centre de Vennes a fait l'objet d'un recours au Département de l'intérieur.
2. Le recourant soutient d'abord que le régime de l'aide d'urgence est incompatible avec son statut juridique, dès lors qu'il est autorisé à séjourner en Suisse, l'autorité fédérale ayant prononcé des mesures provisoires suspendant l'exécution de son renvoi. Puis, il affirme que le régime de l'aide d'urgence est une mesure privative de liberté au sens de l'art. 5 par. 1 let. f CEDH; faute de base légale appropriée et de garanties de procédure suffisantes, il serait ainsi arbitraire. En troisième lieu, le recourant déclare que la situation perturbe l'accès à une voie de recours effective au sens de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 CEDH, car le juge est appelé à statuer sur autre chose (l'octroi d'une aide) que ce dont le recourant se plaint (le prononcé d'une mesure de contrainte). Enfin, le recourant reproche à la loi de ne pas prévoir de décision de suppression de l'assistance ordinaire, respectivement qui ordonne l'insertion dans le régime d'urgence, ni une procédure pour demander la réintégration dans l'assistance ordinaire et, en substance, de ne pas prévoir une telle réintégration après l'écoulement d'une certaine période à l'aide d'urgence.
a) Selon l'art. 81 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), modifié par la novelle du 16 décembre 2005 entrée en vigueur le 1er janvier 2008 (RO 2006 4745, 2007 5573, FF 2002 6359), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l’aide sociale nécessaire, à moins qu’un tiers ne soit tenu d’y pourvoir en vertu d’une obligation légale ou contractuelle, ou l’aide d’urgence, à condition qu’elles en fassent la demande.
L’art. 82 al. 1 et 2 LAsi, également dans sa version modifiée par la novelle du 16 décembre 2005, a la teneur suivante:
" 1L’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime de l’aide sociale.
2 Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence."
D'après le Tribunal fédéral, il résulte de cette réglementation que la personne qui a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force et d'une décision de renvoi exécutoire n'a plus droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais seulement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (voir aussi ATF 130 II 377 consid. 3.2.1 p. 381). La mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons. Ceux-ci sont libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 131 I 166 consid. 8.5 p. 184).
b) La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) prévoit à ses art. 3 et 10 al. 1 que les demandeurs d'asile ont droit à l'assistance, à savoir à l'aide ordinaire, sur décision de l'EVAM. S'agissant en revanche des personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois, elles n'ont droit qu'à l'aide d'urgence, sur décision du département (art. 6 al. 3, 49 et 50 al. 1 LARA [par le SPOP]). L'art. 49 LARA dispose en effet:
" Art. 49 Principe
1 Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois ont droit à l'aide d'urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien.
2 (…)"
Dans un arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008 ayant fait l’objet d’une procédure de coordination selon l’art. 34 al. 1er du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1), le tribunal a constaté que nonobstant le fait que la LARA n’avait pas été modifiée à la suite de l’entrée en vigueur des modifications du nouvel art. 82 al. 2 LAsi, il ressortait des débats parlementaires vaudois que le législateur cantonal n’avait pas voulu traiter différemment les requérants d’asile ayant fait l’objet d’une décision de non-entrée en matière (NEM), les personnes séjournant illégalement dans le canton et les requérants d’asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d’une procédure extraordinaire. Toutes ces personnes ne peuvent bénéficier que de l’aide d’urgence et non de l'assistance ordinaire.
b) Requérant d’asile débouté, le recourant est sous le coup d’une décision de renvoi de Suisse de l'ODM qui est définitive et exécutoire depuis la décision du TAF du 12 décembre 2007. A cette occasion, il s’est vu impartir un délai de départ au 7 février 2008. Certes, le recourant a formé une plainte auprès du Comité contre la torture, au sens des art. 17 et 22 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants du 10 décembre 1984, entrée en vigueur pour la Suisse le 26 juin 1987 (RS 0.105). Il est également vrai que le recourant bénéficie, à la suite de cette requête, de la suspension de son renvoi en vertu de l'art. 108 du règlement intérieur du Comité, de sorte qu'il est légitimé à demeurer en Suisse tant que sa communication sera en cours d'examen devant le Comité ou que l'effet suspensif ne sera pas levé. En d'autres termes, son séjour n'est pas illégal. Toutefois, il n'en demeure pas moins que la procédure formée auprès du Comité est une procédure extraordinaire. Or, conformément à la jurisprudence exposée ci-dessus, les requérants d'asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d'une procédure extraordinaire ne peuvent bénéficier que de l'aide d'urgence, et non de l'assistance ordinaire. Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence, dont on rappellera qu'elle a fait l'objet d'une coordination.
Le recours est ainsi rejeté dans la mesure où il conteste la suppression de l'assistance ordinaire.
3. a) Selon l'art. 12 Cst., "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine."
Selon le Tribunal fédéral, le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (cf. ATF 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; 131 I 166 consid. 3.1 p. 172; 130 I 71 consid. 4.1 p. 74). L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 121 I 367 consid. 2c p. 373).
La mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. peut être différenciée selon le statut de la personne assistée. Ainsi, pour les requérants d'asile sous le coup d'une décision de non-entrée en matière, aucun intérêt d'intégration n'est à poursuivre et aucun contact social durable ne doit être garanti au regard du caractère en principe temporaire de la présence de l'intéressé sur le territoire suisse. L'octroi de prestations minimales se justifie aussi afin de réduire l'incitation à demeurer en Suisse (ATF 131 I 166 consid. 8.2 p. 182). Cette différenciation découle également des art. 82 et 83 LAsi qui opèrent une claire distinction entre l'aide sociale et l'aide d'urgence. On rappellera par ailleurs que les causes de l'indigence n'ont pas d'incidence sur le droit d'obtenir l'assistance minimale garantie par l'art. 12 Cst. (ATF 134 I 65 consid. 3.3 p. 71). Ainsi, la suppression de l'aide d'urgence ne saurait être motivée par le refus de l'intéressé de coopérer avec les autorités en vue de son expulsion du territoire. Elle ne saurait être utilisée comme un moyen de contrainte pour obtenir l'expulsion ou pour réprimer des abus en matière de droit des étrangers (ATF 131 I 166 consid. 4.3 p. 174 et consid. 7.1 p. 179, ainsi que les références citées; voir aussi Giorgio Malinverni, L'interprétation jurisprudentielle du droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse in: Liber Amicorum Luzius Wildhaber, 2007, p. 433).
b) Dans le canton de Vaud, l'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art. 4a al. 3 LASV dans les termes suivants:
"L'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature. Elle comprend en principe:
a. le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif;
b. la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène;
c. les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV;
d. l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité."
Ainsi, le contenu de l’aide d’urgence tel que défini à l’art. 4a LASV comporte plusieurs aspects. Il s’agit de prestations en nature (nourriture, habits, articles d’hygiène etc.) ou de prestations en espèce, de logement collectif ou de logement individuel, ainsi que d’autres prestations de première nécessité qui peuvent consister en prestations financières (Exposé des motifs et projets de lois sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers, Bulletin du Grand Conseil [BGC], février 2006, p. 8342 ss, spéc. p. 8348). Cet article laisse ainsi une large marge d'appréciation à l'administration.
Le Guide d'assistance 2009 adopté par le Conseil d'Etat, qui concrétise l'art. 4a LASV et constitue une directive au sens de l'art. 21 LARA, prévoit à son ch. 241 que l'aide d'urgence est délivrée selon les modalités suivantes:
1 Art. 14 RLARA Prestations d'aide d'urgence.
Les bénéficiaires de l’aide d’urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature.
2 L’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux personnes adultes sans enfants:
• hébergement dans un centre collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;
• trois repas par jour (prestation en nature);
• articles d’hygiène indispensables sous forme de bons;
• vêtements sous forme de bons;
• Art. 15 RLARA Prestations en nature
les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV
2 L’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux familles et aux bénéficiaires de l’aide d’urgence qui, en raison de leur situation personnelle ou médicale, ne peuvent être hébergés dans une structure dispensant des prestations en nature:
• hébergement dans un centre collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;
• prestations en espèces conformément aux normes d’aide d’urgence.
3 Types de prestations et leur délivrance selon typologie:
Célibataires et couples sans enfants
Familles et cas vulnérables (définis par la PMU)
Hébergement
Centre d’aide d’urgence (présence d’un intendant)
Foyer collectif
(présence d’un intendant)
Assistance
En nature, y compris les repas
En espèces: Fr. 9.50 par jour/personne
Encadrement
Psychosocial et sécuritaire
Psychosocial, social et sécuritaire
Médical
Assurance-maladie et accès au réseau Farmed
Assurance-maladie et accès au réseau Farmed
c) Le Tribunal cantonal a déjà statué à plusieurs reprises sur la conformité de l'aide d'urgence à la CEDH et à la Constitution fédérale, notamment par arrêt précité du 14 juillet 2008 (PS.2007.0214) relatif à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, et par arrêt du 18 juillet 2008 (PS.2006.0277 précité, rendu également selon la procédure de coordination, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 8C_681/2008 du 20 mars 2009) traitant de requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse.
aa) Dans le premier cas (PS.2007.0214), le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, était conforme à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale, ainsi qu'à l'art. 14 CEDH interdisant les discriminations.
En particulier, l'art. 8 CEDH ne permettait pas d'imposer aux Etats, à titre "d'obligation positive", qu'ils fournissent aux citoyens une assistance financière - ou un appartement afin qu'ils puissent profiter à un certain niveau de leur vie privée et familiale (consid. 5). De surcroît, on ignorait le montant des prestations en espèces que l'intéressé recevait, de sorte qu'on ne pouvait prétendre que l'aide était si faible qu'elle rendait impossible toute relation personnelle; il n'apparaissait donc pas, en l'état, qu'elle puisse porter atteinte à un droit constitutionnel de l'intéressée, étant précisé que cette affirmation pourrait ne pas être exacte une fois le contenu précis de l'aide connu ou si celle-ci devait perdurer (consid. 7).
bb) Dans la seconde cause, le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse, demeurait conforme à l'art. 7 Cst. protégeant la dignité humaine, à l'art. 10 Cst. protégeant la liberté personnelle, à l'art. 12 Cst. consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, et aux art. 13 Cst. et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale.
En particulier, le fait de ne pas pouvoir choisir et cuisiner ses aliments ne constituait pas, en soi, une atteinte à la dignité humaine, ne portait pas atteinte au noyau dur du droit au minimum vital et n'équivalait pas davantage à un traitement inhumain ou dégradant (consid. 7). Au consid. 6 de l'ATF 8C_681/2008 du 20 mars 2009 confirmant ce jugement cantonal, le Tribunal fédéral a répété que le fait qu'en l'espèce l'hébergement et la nourriture étaient fournis en nature n'apparaissait pas contraire aux exigences minimales de l'art. 12 Cst.).
De même, s'agissant du refus de prestations financières (consid. 9), le Tribunal cantonal a retenu dans le cas d'espèce que les prestations allouées toutes en nature satisfaisaient aux besoins d'hébergement, de nourriture, d'articles d'hygiène, de vêtements et de soins médicaux d'urgence. Les décisions entreprises octroyaient également "d’autres prestations de première nécessité ". Celles-ci devaient permettre de répondre au droit fondamental notamment de pouvoir communiquer avec ses semblables ou ses proches. Point n’était besoin que des prestations financières soient versées pour que l’essence des droits garantis par les art. 13 Cst. ou 8 CEDH ne soit pas atteinte. Au consid. 7 de l'ATF 8C_681/2008 du 20 mars 2009 précité, le Tribunal fédéral a laissé indécise la question de savoir si le destinataire de l'aide d'urgence pouvait prétendre à l'octroi d'un argent de poche, en plus d'éventuelles prestations en nature, à tout le moins pour des éventualités où l'aide d'urgence se prolongeait. En effet, il ressortait de la prise de position de l'EVAM déposée devant la Haute Cour que les bénéficiaires de l'aide d'urgence pouvaient suivre des programmes d'occupation qui avaient un lien direct avec leur lieu de vie (par exemple des travaux de nettoyage ou de surveillance). Ils recevaient pour cela une rémunération qui s'ajoutait à l'assistance en nature. En l'espèce, il fallait admettre que le recourant serait certainement en mesure, par une occupation au centre, de gagner par ses propres moyens un minimum d'argent de poche.
Le Tribunal a néanmoins admis le recours sur un point (consid. 8): dans la mesure où l'aide d'urgence était délivrée à des personnes susceptibles d’y avoir recours pendant plus que quelques jours, il était indispensable, pour qu’elle soit conforme à la dignité humaine, qu’un espace privatif soit aménagé afin que ses bénéficiaires puissent s’isoler, ainsi que notamment se dévêtir en échappant au regard d’autrui. Ainsi, l’hébergement collectif devait comprendre un espace privatif auquel le bénéficiaire de l’aide d’urgence devait pouvoir accéder, non seulement pour se changer, mais également pour s’isoler, même temporairement.
4. Le recourant affirme que le régime d'urgence qui lui est imposé équivaut à une privation de liberté au sens de l'art. 5 par. 1 CEDH. Or, aucune base légale ne permettrait une telle privation dans sa situation. Dans ce sens, le fait de qualifier le régime d'urgence "d'aide", alors qu'il s'agit d'une mesure de contrainte perturberait l'accès à une voie de recours effective au sens de l'art. 13 CEDH en lien avec l'art. 5 par. 1 CEDH.
a) Comme l'a indiqué le Tribunal fédéral au consid. 8.2 de son arrêt précité 8C_681/2008 du 20 mars 2009, relatif à un ressortissant étranger en situation illégale, le statut du recourant le plaçait, par rapport à l'autorité, dans un rapport particulier de dépendance, qui lui conférait certes le droit d'obtenir de l'aide, mais qui impliquait en contrepartie le devoir de se soumettre à certaines contraintes pouvant limiter sa liberté, à tout le moins tant que celles-ci restaient dans des limites acceptables et ne constituaient pas une atteinte grave à ses droits fondamentaux.
b) Selon l'art. 5 par. 1 CEDH, toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas énumérés sous les lettres a à f et selon les voies légales. Tel est ainsi le cas, selon la let. f, s'il s'agit de l'arrestation ou de la détention régulières d'une personne pour l'empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d'expulsion ou d'extradition est en cours.
Il n'est pas contesté que le recourant, dont le renvoi a été suspendu, ne tombe pas sous le coup de l'art. 5 par. 1 let. f CEDH. Il reste à examiner si le régime d'urgence constitue une mesure de contrainte assimilable à une privation de liberté.
c) Selon la jurisprudence de la CEDH (ACEDH Guzzardi c. Italie du 6 novembre 1980, série A n° 39, p. 33, par. 92 à 93), le droit à la liberté protégé par l'art. 5 vise la liberté physique de la personne; il a pour but d'assurer que nul n'en soit dépouillé de manière arbitraire. En revanche, il ne concerne pas en principe les simples restrictions à la liberté de circuler. Pour déterminer si un individu se trouve "privé de sa liberté" au sens de l'art. 5, il faut partir de sa situation concrète et prendre en compte un ensemble de critères comme le genre, la durée, les effets et les modalités d'exécution de la mesure considérée. Entre privation et restriction de liberté, il n'y a qu'une différence de degré ou d'intensité, non de nature ou d'essence. Ainsi, dans l'ACEDH précité, la Cour a relevé, "tout bien pesé", que les circonstances suivantes constituaient une privation de liberté (par. 95):
"Si l’espace dont le requérant disposait pour se déplacer dépassait largement les dimensions d’une cellule et si nulle clôture matérielle ne le circonscrivait, il ne couvrait qu’une faible fraction d’une île d’accès malaisé, du territoire de laquelle un pénitencier occupait les neuf dixièmes environ. M. Guzzardi séjournait dans un secteur du hameau de Cala Reale, qui comportait pour l’essentiel les bâtiments, vétustes voire délabrés, d’un ancien établissement sanitaire, un poste de carabinieri, une école et une chapelle. Il y vivait entouré surtout d’individus assujettis à la même mesure et d’agents de police. La population permanente de l’Asinara habitait presque en entier à Cala d’Oliva, où il ne pouvait se rendre, et elle n’usait apparemment guère de son droit d’aller à Cala Reale. Partant, peu d’occasions de contacts sociaux s’offraient à lui en dehors de ses proches, de ses compagnons et du personnel chargé de la surveillance. Celle-ci s’exerçait de manière stricte et quasi constante. Par exemple, l’intéressé ne pouvait sortir de chez lui entre 22 h et 7 h sans en avertir en temps utile les autorités. Il devait se présenter à ces dernières deux fois par jour et leur indiquer le nom et le numéro de son interlocuteur quand il désirait téléphoner. Il lui fallait leur accord pour chacun de ses voyages en Sardaigne ou sur le continent, lesquels furent rares et se déroulèrent eux aussi, naturellement, sous le contrôle étroit des carabinieri. Il risquait une peine d’"arrêts" s’il enfreignait l’une de ses obligations. Enfin, entre son arrivée à Cala Reale et son départ pour Force s’écoulèrent plus de seize mois (paragraphes 11, 12, 21, 23-42 et 51 ci-dessus).
Aucun de ces éléments ne permet sans doute de parler de "privation de liberté" si on le considère isolément, mais accumulés et combinés ils soulèvent un problème sérieux de qualification au regard de l’article 5 (art. 5). Le traitement incriminé ressemble par certains côtés à l’internement dans une "prison ouverte" ou à l’affectation à une unité disciplinaire (arrêt Engel et autres, précité, p. 26, § 64)."
d) En l'espèce, le recourant affirme que l'assignation à un centre collectif d'hébergement surveillé nuit et jour par des agents de sécurité en uniforme qui exercent une fonction de police, la réglementation de la vie dans le centre, la distribution des biens par l'autorité, la suppression des prestations financières et de toutes les prestations en matière de transports et communications, de toute forme de vie privée à l'abri des regards de l'autorité ou en dehors du contrôle et de la surveillance de l'autorité, l'obligation de se rendre par quinzaine au moins (mais aussi souvent que l'autorité de police en décidera) auprès de l'autorité de police des étrangers pour le renouvellement de la "décision d'octroi d'aide d'urgence", l'ensemble de ces mesures restreignent sa liberté personnelle au sens de l'article 5 par. 1 let. f CEDH, le but de ces mesures restrictives étant de décourager la poursuite du séjour en Suisse. Parce que sa survie en dépend, le recourant ne peut pas se soustraire à la surveillance dans le centre, ni à la réglementation du régime de vie du centre, aux contrôles dans les dortoirs, ni influer sur les horaires pour la distribution des biens. L'absence à l'heure fixée entraîne la suppression de la prestation y compris celle du repas. Errer dans la rue sans but à l'extérieur du centre, faute de moyens financiers, ne permet que théoriquement de se soustraire à la contrainte sur la vie privée. Sans argent, le recourant ne peut guère entretenir de relations sociales ou affectives ni faire aucune activité. Il ne peut concrètement pas se reconstruire une vie privée ou un espace de développement personnel à l'extérieur du centre. Et il n'a pas le loisir de renoncer à l'aide d'urgence après la suppression des prestations d'assistance ordinaire et du droit de travailler.
En définitive, toujours selon le recourant, il subit une double mesure de contrainte, à savoir une contrainte économique sous surveillance et un contrôle administratif. La décision l'assignant au centre de Vennes et lui imposant un service de prestations en nature constitue dès lors une mesure privative de liberté, contraire aux exigences de l'art. 5 par. 1 CEDH.
e) En l'espèce, même si le régime d'urgence est restrictif et contraignant, il ne saurait équivaloir à une privation de liberté prohibée par l'art. 5 par. 1 CEDH. En effet, le recourant n'est pas confiné dans ou hors d'un espace. Fondamentalement, il demeure libre d'aller et venir à l'intérieur et à l'extérieur du centre. Les contraintes liées à l'heure des repas, le manque d'autonomie découlant de l'absence d'argent et le sentiment d'emprisonnement résultant de la surveillance des agents (pour des motifs d'ordre, de sécurité et de réattribution du logement en cas d'absence de plus de 5 jours, cf. art. 30-33 LARA et ch. 61 et 62 du Guide d'assistance) ne sont pas comparables aux conditions régissant une prison ouverte ou une unité disciplinaire. Ces rigueurs sont certes des "restrictions" à la liberté, mais, même prises dans leur ensemble, elles ne constituent pas une "privation" de liberté au sens de la jurisprudence de la CEDH et cela quand bien même, de l'aveu du législateur fédéral, ces restrictions visent entre autres buts à dissuader les requérants d'asile déboutés d'introduire une procédure de reconsidération et à les inciter à quitter rapidement la Suisse (PS.2007.0214 du 14 juillet 2008, précité, consid. 2b et les références citées).
Dans ces conditions, il n'est pas erroné ou trompeur de qualifier un tel régime d' "aide" au lieu de "mesure de contrainte". Contrairement à ce que soutient le recourant, une telle appellation ne perturbe donc pas l'accès à une voie de recours effective au sens de l'art. 13 CEDH.
5. a) Enfin, le recourant reproche à la loi de ne pas prévoir de décision de suppression de l'assistance ordinaire, respectivement qui ordonne l'insertion dans le régime d'urgence, ni une procédure pour demander la réintégration dans l'assistance ordinaire et, en substance, de ne pas prévoir une telle réintégration après l'écoulement d'une certaine période à l'aide d'urgence.
b) La décision attaquée, dite "d'octroi d'aide d'urgence" indique expressément que le destinataire ne peut plus prétendre "qu'à" une aide d'urgence. Elle signifie ainsi simultanément la suppression de l'assistance ordinaire, suppression contre laquelle l'intéressé peut recourir, comme en l'espèce du reste. En d'autres termes, si la loi aurait effectivement pu prévoir deux catégories de décisions distinctes, l'une de suppression de l'assistance, les autres d'octroi - sur requête - de l'aide d'urgence, le système adopté en pratique demeure néanmoins suffisant dans la mesure où la décision de suppression de l'assistance peut faire l'objet d'un recours.
L'arrêt précité PS.2006.0277 s'est longuement penché sur la question de la compatibilité avec l'art. 12 Cst. de l'aide d'urgence sur une longue durée. En substance, il a conclu que le régime pouvait subsister en tant que tel, même sur une longue durée, mais que son contenu et son étendue devaient être adaptés aux besoins particuliers issus de la longue durée du séjour (consid. 6, illustré par les consid. 7 à 9). En particulier, selon les Recommandations des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) relatives à l'aide d'urgence destinée aux personnes tenues de quitter le pays (i. e. personnes frappées d'une NEM et personnes frappées d'une décision de refus d'asile et de renvoi, à l'exclusion des personnes admises à titre provisoire), "en règle générale, les prestations selon l'art. 12 Cst. sont inférieures à celles qui sont accordées aux demandeurs d'asile en procédure régulière. Ici aussi, le principe du traitement individuel est à respecter. Dans cette question, il faut aussi prendre en compte les circonstances de chaque cas, entre autres la durée effective du séjour en Suisse et le comportement des personnes en cause" (éd. du 3 mai 2007, valides dès le 1er janvier 2008, ch. 4.2). "A mesure que le séjour se prolonge, des besoins élémentaires peuvent être pris en compte dans la sphère privée et au sens d'un minimum de participation à la vie sociale (dynamique des besoins de l'existence)" (CDAS, op. cit., note 5 ad ch. 4.2). Il n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence, de sorte qu'on ne saurait reprocher au législateur de ne pas avoir prévu que le bénéficiaire de l'aide d'urgence soit réintégré dans l'assistance ordinaire après l'écoulement d'une certaine période.
6. En conséquence, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité et la décision entreprise confirmée. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II. La décision attaquée est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 avril 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.