TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 mars 2009
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourant
X.________, p.a. Y.________, à ********.
Autorité intimée
Service de la population (SPOP), représenté par Division asile, à Lausanne.
Autorité concernée
EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants, à Lausanne.
Objet
Aide d’urgence
Recours X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 7 novembre 2008 (refusant sa demande d'aide d'urgence)
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissant yéménite, né le 5 janvier 1982, a déposé une demande d’asile en Suisse le 25 février 2003. Par décision du 31 mars 2003, l’Office fédéral des réfugiés a rejeté cette demande et ordonné le renvoi de l’intéressé dans un délai échéant le 27 mai 2003. Cette décision n’a pas été contestée. Le renvoi d’X.________ a connu des difficultés, en particulier car ce dernier n’a fourni aucun document d’identité permettant d’obtenir un laissez-passer pour le Yémen.
B. Le 27 novembre 2007, le Service de la population (ci-après : le SPOP) a informé X.________ qu’il n’aurait plus droit à l’aide sociale depuis l’entrée en vigueur le 1er janvier 2008 des nouvelles dispositions fédérales en matière d’asile, mais qu’il aurait en revanche droit à une aide d’urgence lui permettant d’être pris en charge par l’Etablissement vaudois d’accueil des migrants (ancienne FAREAS ; ci-après : l’EVAM).
C. X.________ a requis et perçu des prestations d’aide d’urgence du 1er janvier au 11 juin 2008. Le 28 mai 2008, il a demandé l’autorisation de pouvoir séjourner chez un compatriote, M. Z.________, à Lausanne, au lieu du centre d’hébergement de l’EVAM, à Vevey. Le 2 juin 2008, le SPOP a transmis ce courrier à l’EVAM comme objet de sa compétence et il a informé l’intéressé que si une personne était disposée à le loger et à le prendre en charge, il n’aurait plus forcément droit à l’aide d’urgence.
D. Le 11 juin 2008, X.________ s’est présenté au guichet du SPOP pour demander l’aide d’urgence, en indiquant vivre chez M. Z.________. Par décision du même jour, le SPOP a refusé d’allouer l’aide d’urgence en faveur de l’intéressé au motif que, selon ses propres déclarations, ce dernier disposerait d’autres sources de revenus d’un garant en Suisse. Selon le SPOP, ces moyens lui permettraient de subsister sans avoir besoin de l’aide d’urgence. Si sa situation financière devait toutefois se péjorer à l’avenir, l’aide d’urgence pourrait néanmoins lui être accordée, sur demande présentée personnellement au guichet du SPOP. Le 14 juillet 2008, X.________ a informé le SPOP que son adresse était désormais la suivante : c/o Y.________, à ********. Il n’a pas contesté la décision du SPOP du 11 juin 2008.
E. Le 7 novembre 2008, X.________ s’est présenté une nouvelle fois au guichet du SPOP pour requérir l’aide d’urgence. Le SPOP a refusé de lui allouer l’aide d’urgence par décision du même jour pour le motif que, selon les propos de l’intéressé lui-même, ce dernier était nourri et logé par Y.________, ce qui lui permettrait, selon le SPOP, de subsister sans avoir besoin de faire appel à l’aide d’urgence. Concernant les soins médicaux, il appartenait à l’intéressé, après avoir contracté une assurance-maladie, de déposer une demande de subside afin que ses primes d’assurance soient prises en charge.
F. X.________ a contesté cette décision par le dépôt d’un recours le 1er décembre 2008 auprès du SPOP, qui l’a transmis le 2 décembre 2008 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal comme objet de sa compétence. Le SPOP s’est déterminé sur le recours le 6 janvier 2009, en concluant à son rejet. Pour sa part, l’EVAM, en sa qualité d’autorité concernée, a informé le tribunal le 24 décembre 2008 qu’il n’avait pas d’observations particulières à formuler au recours. La possibilité a été donnée à l’intéressé de déposer un éventuel mémoire complémentaire, mais il n’en a pas fait usage.
Considérant en droit
1. a) Les art. 81 et 82 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi ; RS 142.31), modifiés par la novelle du 16 décembre 2005 entrée en vigueur le 1er janvier 2008 (RO 2006 4745, 2007 5573 ; FF 2002 6359), ont la teneur suivante:
"Art. 81 Droit à l'aide sociale ou à l'aide d'urgence
Les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande.
Art. 82 Aide sociale et aide d’urgence
1 L’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ de départ a été imparti peuvent être exclues du régime d’aide sociale.
2 Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence."
b) Les étrangers séjournant illégalement sur le territoire vaudois relèvent de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) (art. 2 al. 1 ch. 4 LARA). L’aide d’urgence est définie comme suit : "aide minimale au sens des articles 12 de la Constitution fédérale, 33 et 34 de la Constitution du 14 avril 2003, dont le contenu est défini par la loi sur l’action sociale vaudoise." (cf. art. 3 in fine LARA). Le droit à l’aide d’urgence pour les étrangers séjournant illégalement sur le territoire vaudois est libellé de la manière suivante :
" Art. 49 Principe
Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois ont droit à l'aide d'urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien."
Conformément aux art. 6 al. 3 et 50 al. 1 LARA, le département en charge de l'asile, par le SPOP, Division asile, décide de l'octroi de l'aide d'urgence aux personnes qui séjournent illégalement sur territoire vaudois. Par ailleurs, l'établissement, en l’occurrence l’EVAM, est chargé, selon les art. 10 al. 2 et 50 al. 2 LARA, de l'exécution des décisions du département relatives à l'aide d'urgence. En outre, il octroie l'assistance aux demandeurs d'asile attribués au canton de Vaud et qui remplissent les conditions posées par l'art. 81 LAsi, conformément à l'art. 19 LARA.
Les voies de recours diffèrent en fonction de l'autorité compétente. Les décisions du SPOP fondées sur l'art. 6 al. 3 LARA peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 74 LARA). Les décisions rendues par le directeur ou par un cadre supérieur de l'EVAM en application de la LARA doivent faire l'objet d'abord d'une opposition auprès du directeur (art. 72 al. 1 LARA), puis d'un recours au département (art. 73 LARA), la décision du département étant elle-même susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 74 LARA).
Dans un arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008 qui a fait l’objet d’une procédure de coordination selon l’art. 34 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC ; RSV 173.31.1), le tribunal a constaté que, nonobstant le fait que la LARA n’avait pas été modifiée à la suite de l’entrée en vigueur des modifications du nouvel art. 82 al. 2 LAsi, il ressortait des débats parlementaires vaudois que le législateur cantonal n’avait pas voulu traiter différemment les requérants d’asile ayant fait l’objet d’une décision de non-entrée en matière (NEM), les personnes séjournant illégalement dans le canton et les requérants d’asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d’une procédure extraordinaire. Toutes ces personnes ne peuvent bénéficier que de l’aide d’urgence et non de l’aide sociale ordinaire.
2. a) L'octroi et le contenu de l'aide d'urgence sont définis à l'art. 4a de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), dont la teneur est la suivante:
"Art. 4a Aide d’urgence
1Toute personne résidant dans le canton a droit au minimum à l'aide d'urgence si elle n'est plus en mesure de subvenir à son entretien en raison d'une situation de détresse présente ou inéluctable.
2 L'aide d'urgence doit en principe être sollicitée par le bénéficiaire, à qui il peut être demandé de collaborer à l'établissement de ses besoins et de quérir les prestations accordées.
3 L'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature. Elle comprend en principe :
a. le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif;
b. la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène ;
c. les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV;
d. l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité."
Le contenu de l’aide d’urgence tel que défini par cette disposition comporte plusieurs aspects. Il s’agit de prestations en nature (nourriture, habits, articles d’hygiène etc.) ou de prestations en espèce, de logement collectif ou de logement individuel, ainsi que d’autres prestations de première nécessité qui peuvent consister en prestations financières (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 21 février 2006 après-midi, p. 8348). Cet article laisse ainsi une large marge d'appréciation à l'administration (voir sur ce point, arrêt précité PS.2007.0214 consid. 4).
b) Il ressort de l'Exposé des motifs relatif à la LARA et à l'art. 4a LASV que le Conseil d'Etat a voulu restreindre le contenu de l'aide d'urgence au minimum prévu par l'art. 12 Cst. (EMPL, BGC 31 janvier 2006 p. 7745, spéc. p. 7823-7825 et 7848). Se référant aux arrêts du Tribunal fédéral (ATF 131 I 166 et 130 I 71), il rappelle que l'aide d'urgence est fournie en principe en nature, et qu'elle comprend le strict nécessaire pour répondre à la situation de détresse dans laquelle se trouve la personne qui sollicite cette aide, la loi réglant les grandes lignes de l'aide et le détail étant réglé par voie de directive, comme c'est le cas pour l'aide sociale ordinaire (p. 7848). La majorité de la commission a voulu élargir la notion d'aide d'urgence en ne limitant pas l'hébergement au seul logement collectif et en introduisant la possibilité de verser une modeste prestation financière afin de subvenir à des besoins de base en cas de présence durable dans le canton (BGC 31 janvier 2006 après-midi p. 7945). Le rapport de minorité 1 (Daïna) s'est opposé à l'octroi de prestations financières au titre d'aide d'urgence (p. 7949, spéc. p. 7953). Au contraire, un second groupe de minoritaires (rapport de minorité 2 (Bavaud), p. 7955, spéc. 7957-7959) a demandé de renoncer à l'aide d'urgence considérant que le respect et la protection de la dignité humaine étaient remis en cause si les conditions minimales d'existence, les besoins vitaux et sanitaires, ainsi que le respect de la vie privée et familiale dépendaient du statut des personnes. Ces opinions contraires n'ont pas prévalu; le texte proposé par le Conseil d'Etat relatif au contenu de l'aide d'urgence, hormis l'ajout des mots "en règle générale" à la lettre a de l'art. 4a al. 3 LASV concernant l'hébergement collectif, a été adopté.
S’agissant plus particulièrement du logement, le Conseil d'Etat a expliqué que les personnes mineures, les familles avec enfants en bas âge et les personnes malades ne résidaient pas dans les abris de protection civile mais dans des structures adaptées. Il a repris l'obiter dictum de l'arrêt du 15 juin 2005 du Tribunal administratif selon lequel un hébergement dans un lieu collectif pourrait ne pas être conforme à l'art. 12 Cst. pour les personnes dont le séjour se prolongerait, en relation avec les difficultés d'un renvoi (EMPL; BGC 31 janvier 2006 après-midi p. 7773). L'aide d'urgence est en effet comprise comme une aide "de transition pour celui qui se trouve dans une situation d'urgence, par l'octroi des moyens essentiels à la survie (en nourriture, habillement, abri et soins médicaux de base)" (idem p. 7823) ou une "aide provisoire (sous la forme de nourriture, vêtements, hébergement et soins médicaux de base) permettant de surmonter une situation de détresse" (idem p. 7848). Elle a été considérée par certains comme un outil de dissuasion à un établissement prolongé en Suisse de personnes demandant un asile économique (Grin-Hofmann 31 janvier 2006 après-midi p. 8005; Bühlmann 7 février 2006 après-midi p. 8110). D'autres députés ont considéré que l'aide d'urgence ne peut être conforme à l'art. 12 Cst. que si elle concerne un séjour temporaire (Cornut, idem, p. 8116), de quelques jours ou quelques semaines (Borel, idem, p. 8118), aide d'urgence qui n'a pas à fonctionner dans le durable (Payot, idem, p. 8200). Leurs tentatives d'insérer dans la loi une durée au-delà de laquelle les conditions d'hébergement devaient être améliorées ont échoué. Le législateur a préféré s'en tenir à un logement "en principe" et "en règle générale" dans un lieu d'hébergement collectif, laissant à l'administration un large pouvoir d'appréciation afin de pouvoir personnaliser l'aide.
c) L’art. 16 al. 1 du règlement du 3 décembre 2008 sur l’assistance et l’aide d’urgence octroyées en application de la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers (RLARA ; RSV 142.21.2) prévoit que les bénéficiaires de l’aide d’urgence qui, en raison de leur situation personnelle ou médicale, ne peuvent être hébergés dans une structure dispensant des prestations en nature, reçoivent les montants journaliers suivants : 8 fr. pour l’alimentation, 1 fr. pour les vêtements, et 0.50 fr. pour les articles d’hygiène, soit un total en espèces de 9.50 fr. L’art. 16 al. 2 RLARA précise que les autres prestations d’aide d’urgence sont octroyées en nature. Enfin, selon l’art. 17 RLARA, en cas de besoin établi, d’autres prestations de première nécessité, telles que notamment des vêtements ou des bons de transport, peuvent être octroyées sous forme de prestations en nature ou en espèces.
d) Le Guide d’assistance 2009 (recueil du RLARA et des directives du Département de l’intérieur en la matière ; ci-après : guide d’assistance) édicté par le Chef du département de l’intérieur constitue une directive au sens de l'art. 21 LARA et de l’art. 13 RLARA. Il est entré en vigueur le 1er janvier 2009. Le guide d’assistance prévoit en particulier ce qui suit concernant l’aide d’urgence :
"Art. 241 Principes
1Art. 14 RLARA Prestations d’aide d’urgence
Les bénéficiaires de l’aide d’urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature.
2L’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux personnes adultes sans enfants :
• hébergement dans un centre collectif en principe spécifiquement dédié à cette population ;
• trois repas par jour (prestation en nature) ;
• articles d’hygiène indispensables sous forme de bons ;
• vêtements sous forme de bons ;
• Art. 15 RLARA Prestations en nature
les soins médicaux d’urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en collaboration avec les Hospices cantonaux / CHUV
2 L’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux familles et aux bénéficiaires de l’aide d’urgence qui, en raison de leur situation personnelle ou médicale, ne peuvent être hébergés dans une structure dispensant des prestations en nature :
• hébergement dans un centre collectif en principe spécifiquement dédié à cette population ;
• prestations en espèces conformément aux normes d’aide d’urgence. (…)"
Les normes d’aide d’urgence diffèrent ainsi en fonction du lieu d’hébergement. Si la personne séjourne dans un centre d’aide d’urgence, l’alimentation, les vêtements et les articles d’hygiène lui sont fournis en nature. En revanche, si la personne séjourne dans un foyer ou dans un appartement mis à disposition par l’EVAM, elle percevra un montant de 9.50 fr. par jour (cf. art. 244 du guide d’assistance).
3. En l’espèce, le recourant, requérant d’asile débouté, est sous le coup d’une décision de renvoi définitive et exécutoire prise par l’Office fédéral des réfugiés le 31 mars 2003, qui lui avait imparti un délai de départ au 27 mai 2003. Il n’est ainsi pas contesté que le recourant ne peut avoir droit qu’à l’aide d’urgence, et non à l’aide sociale.
L’objet du litige est le refus par l’autorité intimée d’accorder l’aide d’urgence au recourant, au motif que ce dernier ne séjourne plus dans un centre collectif, mais chez un ami, et qu’il serait ainsi pris en charge par celui-ci, ce qui est contesté par le recourant. Il n’est toutefois pas établi que l’ami qui loge le recourant se soit engagé à le prendre intégralement en charge (cf. art. 18 du guide d’assistance). Cet ami n’a en tout cas pas d’obligation légale ou contractuelle qui le lui imposerait. Par ailleurs, le guide d’assistance lui-même prévoit qu’un tiers peut s’engager à assumer une, deux ou trois natures de prise en charge (art. 18 al. 2), que sont l’entretien, l’hébergement et les frais médicaux (art. 16). Ainsi, au vu des éléments du dossier, on peut considérer que le tiers s’est engagé à assumer l’hébergement du recourant, soit une nature de prise en charge, mais pas le reste.
Les autres aspects de l’aide (alimentation, vêtements, articles d’hygiène) sont fournis en nature, lorsque le requérant est logé dans un centre d’aide d’urgence. En l’espèce, tel n’est justement pas le cas. On peut certes se demander si le recourant ne devrait pas être astreint à loger à pareil endroit, mais la question peut demeurer ouverte, car ce n’est pas l’objet du litige. Il n’y a au demeurant pas de décision au dossier qui ordonnerait le transfert du recourant dans un centre d’aide d’urgence. Il appartiendra le cas échéant à l’EVAM de décider du type et du lieu d’hébergement (art. 19 let. b RLARA).
Dans ces circonstances, le recourant a droit à l’octroi de l’aide d’urgence, pour l’alimentation, les vêtements, et les articles d’hygiène. Enfin, conformément à l’art. 4a al. 3 let. c LASV, les soins médicaux d’urgence sont en principe dispensés par la Policlinique Médicale Universitaire, en collaboration avec les Hospices cantonaux et le Centre Hospitalier Universitaire Vaudois (CHUV). Un accès aux soins médicaux en faveur du recourant doit ainsi être compris dans les prestations d’aide d’urgence, en application de cette disposition. S’agissant des éventuelles prestations supplémentaires (art. 17 RLARA), c’est l’EVAM qui est compétent pour en déterminer, en cas de besoin établi, les modalités d’octroi (art. 19 let. c RLARA).
Le dossier sera ainsi retourné à l’autorité intimée pour nouvelle décision sur l’octroi de l’aide d’urgence au sens des art. 50 al. 1 LARA et 18 RLARA. Il appartiendra ensuite à l’EVAM d’exécuter cette décision (art. 50 al. 2 LARA), et en particulier de calculer le droit effectif aux prestations financières (art. 19 let. a RLARA), en tenant compte des considérants développés dans le présent arrêt.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée ; le dossier est retourné à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il n’est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de la population, Division asile, du 7 novembre 2008 est annulée, et le dossier retourné à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n’est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 19 mars 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.