TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 février 2009
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
X.________, à ********,
autorité intimée
Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs, à Lausanne,
autorité concernée
Office régional de placement de Vevey, à Vevey.
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi du 16 octobre 2008
Vu les faits suivants
A. Née en 1962, X.________ a travaillé de 1989 à 1991 comme manutentionnaire puis en qualité de coursière pour un laboratoire médical jusqu’en 1994. Depuis lors, elle a occupé divers emplois de courte durée : téléphoniste, vendeuse, employée de bureau, opératrice de saisie, secrétaire-réceptionniste. Elle a obtenu en 1997 un certificat d’agent d’écologie, à Morges, et en 2004, un certificat de secrétariat à l’Ecole-Club Migros, à Vevey.
B. X.________ est aidée par les services sociaux depuis 2004. Le 17 janvier 2006, elle a été mise au bénéfice d’un revenu d’insertion (RI). De mai à juillet 2007, elle a occupé un emploi temporaire à La Poste suisse, à Vevey. Suite à une longue période d’incapacité de travail due à un infarctus, elle a saisi l’assurance-invalidité d’une demande, le 3 avril 2008. Elle bénéficie à nouveau du RI depuis le 1er juillet 2008.
C. Le 30 juillet 2008, X.________ a requis de l’Office régional de placement (ci-après: ORP) de Vevey l’assentiment de fréquentation d’un cours de secrétariat médical dispensé par l’école Blanc Léman, à Montreux, du 1er septembre 2008 au 30 juin 2009. Le 21 août 2008, l’ORP a rendu une décision négative au motif qu’il s’agissait d’une reconversion due à des raisons de santé et que les difficultés de placement rencontrées par la requérante n’étaient pas liées à sa situation sur le marché de l’emploi. Sur recours de X.________, le Service de l’emploi (ci-après: SE) a confirmé cette décision, le 16 octobre 2008.
D. X.________ a recouru contre cette dernière décision dont elle demande l’annulation. Elle s’est dite prête à suivre, en lieu et place de la formation initialement envisagée, les cours de l’Ecole Athéna, dispensés sur deux trimestres.
Le SE propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Dans sa réplique, X.________ a proposé de pouvoir suivre les cours de secrétariat médical dispensés par l’Ecole Athéna.
E. Le Tribunal a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Exceptés les cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal cantonal n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation. La recourant peut également invoquer la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 98 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36 – en vigueur depuis le 1er janvier 2009 et applicable, vu son art. 117 al. 1, à toutes les causes pendantes à cette date). Une autorité abuse de son pouvoir d'appréciation lorsque, exerçant les compétences dévolues par la loi, elle se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310 et les arrêts cités).
La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l’emploi (LEmp; RSV 822.11) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité en matière de mesures cantonales d'insertion professionnelle, ce motif ne saurait être examiné par la cour de céans.
2. Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la LEmp a notamment pour but d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. c LEmp). Les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste (art. 24 LEmp). La LEmp régit directement ces mesures (art. 2 al. 2 LEmp), alors que sous l’ancien droit cantonal (art. 42 al. 2 de la loi sur l’emploi et l’aide aux chômeurs du 25 septembre 1996 - LEAC), ces mesures étaient organisées par analogie aux mesures relatives au marché du travail prévues par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI; RS 837.0) et gérées selon les mêmes règles qualitatives et financières que ces dernières. Toutefois, les principes et normes de qualité qui président à l'organisation et à l'octroi des cours destinés aux demandeurs d'emploi au sens de la LACI s'appliquent par extension aux bénéficiaires du RI (arrêt PS.2007.0243 du 28 juillet 2008; cf. en outre Bulletin du Grand Conseil novembre 2003, p. 4456, par renvoi de l'EMPL sur l'emploi, BGC, mai 2005, p. 845).
a) Sont considérées comme mesures cantonales d'insertion professionnelle les prestations cantonales de formation (art. 26 al. 1 let. c LEmp). Celles-ci comprennent notamment des cours dispensés par des instituts agréés par le Service de l'emploi (art. 30 al. 1 let. a LEmp). Selon la fiche de présentation des prestations cantonales de formation pour bénéficiaires RI, ces dernières ont pour objectif de favoriser une insertion professionnelle rapide et durable par l'acquisition de connaissances dans différents domaines tels que les techniques de recherche d’emploi; les langues; le perfectionnement commercial; la bureautique; l’informatique; les arts et métiers, en lien avec la situation sur le marché de l'emploi. La mesure doit être en adéquation avec le projet professionnel validé par "l'outil-bilan" et améliorer l'aptitude au placement du bénéficiaire. Le conseiller de l’ORP a pour mission de sélectionner, dans la large palette de formations à disposition, ainsi que, au besoin, dans l'offre générale de formation disponible, les actions qui permettront de valoriser au mieux les compétences du demandeur d'emploi sur le marché du travail, afin de réduire sa période de chômage (BGC, novembre 2003, p. 4456).
b) A son alinéa second, l'art. 59 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0) dispose ce qui suit :
"2. Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :
a. d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable;
b. de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail;
c. de diminuer le risque de chômage de longue durée;
d. de permettre aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle."
Parmi les mesures relatives au marché du travail figurent les mesures de formation. Selon l'art. 60 al. 1 LACI, sont notamment réputées mesures de formation les cours individuels ou collectifs de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration, la participation à des entreprises d'entraînement et les stages de formation.
c) La formation de base et la promotion générale du perfectionnement professionnel n'incombent pas à l'assurance-chômage. Celle-ci a pour tâche seulement de combattre dans des cas particuliers le chômage effectif ou imminent par des mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement. Il doit s'agir de mesures permettant à l'assuré de s'adapter aux progrès industriels et techniques ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes (ATF 111 V 274 et 400 et ss, références citées; DTA 1998 n° 39 p. 221 consid. 1b). La limite entre formation de base et perfectionnement professionnel général d'une part, et entre le reclassement ou le perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage d'autre part, est toutefois fluctuante; une même mesure peut présenter des caractères propres à l'une ou l'autre des catégories précitées. Ce qui est déterminant, c'est la nature des aspects qui prédominent dans un cas concret compte tenu de toutes les circonstances (ATF 111 V 401; arrêts PS.2007.0243, précité, PS.2007.0206 du 14 février 2008; PS.2004.0082 du 2 septembre 2004). Les tâches visant à encourager le perfectionnement professionnel en général et l'acquisition d'une formation de base ou d'une seconde voie de formation incombent à d'autres institutions que l'assurance-chômage, par exemple à celles qui octroient des bourses d'études ou de formation. Le perfectionnement professionnel en général, c'est-à-dire celui que l'assuré aurait de toute manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne peut être suivi aux frais de l'assurance, celle-ci n'ayant pas pour tâche de promouvoir la formation continue (ATF 111 V 274; arrêts PS.2002.0062 du 18 juin 2003 relatif à un cours d'"Hospitality financial management"; PS.1996.0113 du 28 janvier 1997 concernant un cours IDHEAP sur la gestion et l'organisation des communes; PS.1999.0152 du 31 mai 2000 s'agissant d'un cours sur les familles migrantes). Il appartient à l'assurance-chômage de prendre en charge les frais occasionnés par le perfectionnement professionnel lorsque celui-ci apparaît indispensable pour cause de chômage (ATF 111 V 398, spéc. 401; Message du Conseil fédéral du 22 août 1984 concernant l'initiative populaire "Pour une formation professionnelle et un recyclage garanti", FF 1984 II 1405). Il convient ainsi d'examiner, dans un cas concret, si la mesure en question ne relève pas, d'une manière ou d'une autre, de la formation professionnelle normale de l'intéressé. L'assurance-chômage n'est en effet pas destinée à assurer le financement d'un perfectionnement professionnel qui n'est pas imposé par la situation sur le marché de l'emploi (arrêt PS.2002.0062 précité).
C'est ainsi que le Tribunal fédéral a considéré que les cours de psychologue-conseil qu'une jardinière d'enfants voulait suivre constituaient un perfectionnement général ou une formation qui ne pouvait être pris en charge par l'assurance-chômage (DTA 1986 no 17 p. 64); il en allait de même pour un stage pratique dans un musée pour une licenciée en histoire de l'art (DTA 1987 no 12 p. 111) ou pour un cours de perfectionnement en politique sociale pour une licenciée en droit (ATF C 71/94 du 18 octobre 1994) ou encore pour des cours de perfectionnement comme responsable ou consultant en matière d'environnement pour un ingénieur en denrées alimentaires (ATF C 65/96 du 27 février 1997). Le Tribunal administratif a aussi confirmé le refus de prise en charge d'un cours de management de systèmes logistiques IML/EPFL à une personne titulaire d'un diplôme en HEC (arrêt PS.1997.0011 du 20 novembre 1997), un cours d'ingénierie biomédicale à un chimiste (arrêt PS.1997.0125 du 1er juillet 1997), un cours d'analyste financier et de gestionnaire de fortune à un licencié en économie (arrêt PS.1998.0133 du 30 avril 1999), un cours postgrade en criminalité économique à un juriste désirant se spécialiser dans le domaine bancaire (arrêt PS.2003.0061 du 7 novembre 2003), un cours de formation continue débouchant sur une licence en sciences de gestion à un ancien cadre de Swissair et Swiss, ayant notamment obtenu en cours d'emploi un diplôme du Centre de perfectionnement des cadres de Genève et le diplôme du Cours suisse de direction d'entreprise (arrêt PS.2004.0208 du 18 mars 2005), une formation supérieure de comptabilité à un assuré qui n'avait exercé le métier de comptable que brièvement avant de s'en détacher complètement pendant une quinzaine d'années (arrêt PS.2006.0157 du 4 janvier 2007), un cours de marketing à Paris s'étendant sur dix mois pour un ancien directeur des ventes et de marketing pour la Suisse Romande d'une entreprise pharmaceutique (PS.2007.0176 du 27 juin 2008), un cours de conseil et communication en environnement pour un ingénieur électronicien (arrêt PS.2007.0206, précité).
d) Enfin, une amélioration de l'aptitude au placement théorique, possible mais peu vraisemblable, dans un cas donné, ne suffit pas. Il faut que, selon toute probabilité, les chances de placement soient effectivement améliorées de manière importante dans le cas particulier par un perfectionnement accompli dans un but professionnel précis (DTA 1986 p. 113, 116; DTA 1988 p. 30 et suivantes; DTA 1991 p. 104, 108; arrêt PS.1996.0360 du 4 mars 1997 refusant un cours post-grade en gestion de l'environnement à un laborant hautement qualifié). C'est ainsi que le Tribunal administratif a autorisé une comédienne disposant à la fois d'un CFC d'employée de commerce et d'un diplôme du Conservatoire à fréquenter un cours de gestion culturelle (arrêt PS.2000.0117 du 26 octobre 2000). Il a également admis la prise en charge d'un cours de formation professionnelle dans le management public pour une licenciée en droit dont la carrière l'avait éloignée du domaine strictement juridique depuis une dizaine d'années, considérant que ce cours était apte à améliorer son aptitude au placement en lui permettant de s'adapter à la réalité du marché de l'emploi (arrêt PS.2005.0259 du 7 juin 2006). De même, a été admis qu’un serrurier empêché de continuer son activité professionnelle pour raisons de santé puisse suivre un cours en vue de l’acquisition d’outils informatiques, pour sa réinsertion professionnelle dans une activité de bureau (arrêt PS.2007.0243, précité).
3. A la lumière de ce qui précède, le Tribunal fait les constatations suivantes.
a) La recourante a initialement saisi l’autorité d’une demande d’assentiment de fréquentation d’un cours de secrétariat médical auprès de l’école Blanc, à Montreux, dispensé de septembre 2008 à juin 2009, réparti sur 74 jours à raison de deux soirs par semaine et coûtant 4'550 fr. A l’appui de son pourvoi, la recourante a d’abord proposé, en lieu et place, de suivre les cours similaires de l’école Athéna, à Lausanne, dispensés sur deux trimestres, soit 20 à 21 semaines, chaque matin du lundi au jeudi, dont le coût se monte à 4'375 fr. Par la suite, elle a fait part d’un cours similaire dispensé par cette même école, à raison de deux soirs par semaine durant 21 semaines et se montant à 2'375 fr. La recourante paraît avoir renoncé à suivre le cours de l’école Blanc, dont l’assentiment lui a été refusé par la décision attaquée. On pourrait dès lors se demander si son recours a encore un objet. Toutefois, dans la mesure où la recourante n’a pas abandonné son projet initial de suivre une formation de secrétaire médicale, il y a bien lieu, par économie de procédure à tout le moins, d’entrer en matière sur le recours.
b) Sans formation professionnelle sanctionnée par l’obtention d’un CFC, la recourante, âgée de quarante-six ans révolus, a exercé divers emplois non qualifiés. Son dernier emploi fixe remonte à 1994. Depuis lors, elle a travaillé durant de courtes périodes, avant que son parcours ne soit interrompu pour raisons de santé. Il n’est pas absolument certain que la recourante ait recouvré depuis lors une pleine capacité de travail; une demande de prestations de l’AI est du reste en cours. Sa capacité de travail demeure limitée puisqu’elle doit éviter, à teneur du certificat dont elle se prévaut, les mouvements répétitifs et les efforts de soulèvement. L’exercice de plusieurs activités, non qualifiées pour la plupart, lui est désormais interdit, ce qui réduit d’autant ses perspectives de réinsertion professionnelle. Force est ainsi d’admettre, avec l’ORP, que les difficultés que la recourante a éprouvées pour être placée sur le marché du travail trouvent, partiellement à tout le moins, leur origine dans la dégradation de son état de santé.
Toutefois, ces difficultés ont également leur cause dans la qualification insuffisante de la recourante. En effet, celle-ci ne peut se prévaloir que d’un certificat de secrétaire obtenu auprès de l’Ecole-Club Migros, en 2004; elle n’a cependant guère d’expérience en la matière à faire valoir sur le marché de travail. C’est la raison pour laquelle on peut être sensible au fait qu’elle ait choisi d’entreprendre une formation professionnelle. Il reste que le choix de la recourante est surprenant puisque, nonobstant un parcours professionnel jalonné d’emplois multiples et divers, elle n’a jamais travaillé dans le secteur médical. Sans doute, une telle formation, pour autant qu’elle soit suffisante et adéquate, améliorerait en théorie l’aptitude au placement de la recourante. Il n’est pas pour autant démontré qu’au terme de cette formation, ses chances de placement soient effectivement améliorées de manière importante. En effet, le projet de la recourante tient à cet égard davantage de la formation de base que du perfectionnement accompli dans un but professionnel précis.
c) Dès lors, le Tribunal estime, pour toutes ces raisons, que l’autorité intimée n’a nullement excédé son pouvoir d’appréciation en refusant de donner une suite favorable à la demande d’assentiment dont elle a été saisie par la recourante.
4. Il s’ensuit que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 45 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi du 16 octobre 2008 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 27 février 2009
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.