TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 juin 2009
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs ; Marylène Rouiller, greffière.
Recourant
X.________, à ******** VD,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorité concernée
Centre social régional de l'Ouest-Lausannois,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 10 octobre 2008 (refus de prestations)
Vu les faits suivants
A. X.________ (ci-après aussi : le recourant ou l’intéressé), né le 19 mars 1954, a été mis au bénéfice du revenu d’insertion (ci-après : RI) dès le 1er septembre 2006 par décision du Centre social régional de l’Ouest-Lausannois (ci-après : CSR) du 28 septembre 2006. A cette époque, l’intéressé, qui avait mis fin à une activité indépendante peu rentable (gestionnaire de kiosque), ne pouvait pas être indemnisé par l’assurance-chômage.
Un dossier RI a été ouvert en tenant compte des revenus déterminants et des charges spécifiques de Y.________, née le 4 septembre 1949, concubine de X.________. Des budgets ont été établis tous les mois.
Les décisions RI de la période postérieure au 1er décembre 2007 ont considéré les prestations d’assurance-chômage et le salaire réalisé par Y.________, engagée à temps partiel comme secrétaire-comptable dès dite date.
Dès le 1er avril 2008, le revenu de X.________, travaillant à mi-temps comme nettoyeur depuis le 31 mars précédent, a été ajouté aux ressources déductibles.
B. Le CSR a, par décision du 7 mai 2008, mis un terme au RI versé à X.________, avec effet au 1er décembre 2007.
S’adressant au Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : le SPAS) par lettre du 8 juillet 2008, le CSR a confirmé sa décision du 7 mai 2008 en ces termes :
(…) les revenus du couple les plaçant de manière régulière au dessus des normes RI, et de plus, aucune aide financière n’ayant pu leur être versée depuis le 1er décembre 2007 en raison des revenus de Mme Y.________, une décision de fin d’aide a été prise par notre Centre. L’organe cantonal de contrôle, informé des changements survenus dans la situation financière de ce couple, a effectivement été amené à prendre de nouvelles décisions de subside. Ainsi, du 1er janvier au 31 mars, l’OCC leur a accordé un subside de Fr. 90.- par mois et par personne. Dès le 1er avril 2008, compte tenu de la prise d’emploi de Monsieur X.________, le subside du couple a été supprimé. Un subside a 100 % leur avait par ailleurs été accordé pour toute l’année 2007. (…)
Par décision du 10 octobre 2008, le SPAS a statué que, compte tenu de l’importance des ressources déductibles du couple, le droit au RI n’était plus ouvert pour la période postérieure au 1er décembre 2007.
C. En temps utile, par acte du 3 novembre 2008, l’intéressé s’est pourvu contre cette décision auprès de l’autorité de céans. A l’appui de son recours, il s’est notamment prévalu de l’importance de ses charges. A ce sujet, il a précisé que, son droit au subside pour les primes de l’assurance-maladie obligatoire ayant été supprimé avec effet rétroactif, il restait débiteur d’un arriéré de primes de 2'445 fr. 20.
En réponse du 2 décembre 2008, le SPAS a conclu au rejet du recours en se référant aux motifs de sa décision. Il a rappelé que le droit au RI ne pouvait pas être maintenu pour la période litigieuse (du 1er décembre 2007 à fin mars 2008). Pour le surplus, il a fourni les explications suivantes :
(…) En tant que concubins, qualité qui n’a au demeurant pas été contestée lors de la décision d’octroi du revenu d’insertion, X.________ et Y.________ ont droit à un forfait pour couple (fr. 1'700 .-), ainsi qu’un montant de leur loyer ( Fr. 1'139 fr.), soit un total de 2'839 fr.-. X.________ et Y.________ n’étant pas mariés, le calcul (…) déduit du revenu de Y.________ certains frais (saisie de l’OP, loyer de la place de parc, prime de son assurance complémentaire, etc) pour un montant mensuel d’environ Fr. 800.-. Malgré cela, les revenus indiqués par M. X.________ dans son recours du 3 novembre 2008 pour les mois de janvier à mars 2008 les mettent au dessus des normes RI. (…).
Le 3 décembre 2008, le CSR a maintenu sa position et a précisé ce qui suit :
(…).pour les mois de janvier à mars 2008, soit avant la prise d’emploi de M. X.________, nous n’avons plus remis de prestations financières au couple car leur budget se situait chaque mois légèrement au-dessus des normes RI. Cependant, lors du calcul rétroactif de l’OCC pour la prime d’assurance-maladie, il semble que M. X.________ ait été victime de ce que l’on appelle un « effet de seuil » puisque les montants exigés pour les arriérés de primes d’assurance-maladie, suite à la fin de prise en charge RI, sont en effet élevés.(…).
En réplique du 22 décembre 2008, X.________ a encore fait valoir les arguments suivants :
(…) Le calcul du RI a toujours été établi en prenant en compte que nous bénéficions du subside pour le montant total de nos primes d’assurance. C’est pour cela que nous étions légèrement en dessous des normes RI. Si on ajoute nos primes d’assurance maladie obligatoire, d’un montant de CHF 714.10, nous nous trouvons en dessous des normes RI (…).
D. Une copie du mémoire complémentaire du recourant du 22 décembre 2008 a été transmise aux parties.
E. Le 28 avril 2009, le juge instructeur a soumis aux parties un exemple de calcul du forfait RI pour concubins et a posé la question suivante :
(…) Dans sa dernière écriture, le recourant expose:
« Si on ajoute nos primes d’assurance maladie obligatoire, d’un montant de CHF 714.10, nous nous trouvons en dessous des normes Rl ».
Sur la question de la prise en charge de l’assurance-maladie, la documentation disponible semble ambiguë car outre le ch. 5 des normes RI 2008 (pas de prise en charge des primes d’assurance maladie courantes et des arriérés), on y trouve, pour le cas particulier des concubins (ch. 11 des normes RI 2008), un exemple de calcul où au contraire, l’assurance maladie est apparemment déduite (…).
Le 7 mai 2009, X.________ s’est déterminé en ces termes :
(…) dans votre calcul, vous prenez en charge un montant concernant l’assurance maladie de CHF 200.-- ,mais en réalité, les primes d’assurance n’ont jamais été prises en considération pour le calcul du RI, et le montant est nettement supérieur à CHF 200.--. Si on est inscrit au RI, les assurances maladie sont automatiquement prises en charge par l’OCC. Comme le RI a changé la décision quelque mois plus tard en rétroactif, l’OCC a fait pareille et nous n’avons jamais eu un nouveau calcul par le RI de la nouvelle situation (sic). (…).
Le 20 mai 2009, le SPAS fourni les précisions suivantes au sujet des charges à prendre en compte dans le calcul du droit au RI :
(…) L’exemple de calcul du forfait RI par concubins qui constitue une aide à la pratique destinée aux Autorités d’application retient une prime d’assurance pour un montant de Fr. 200.-- dans les charges pouvant être prises en considération. Ce montant ne peut être qu’une prime d’assurance complémentaire ou privée, dont le concubin ne peut se départir. (…).
En effet, selon le règlement concernant la loi du 25 juin 1996 d’application vaudoise de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (RLVLAMaI), article 18, les concubins ou personnes qui vivent durablement en ménage commun, sont assimilés à un couple. Ceci est confirmé par la décision de I’OCC du 16 novembre 2007, notifiée à X.________, et qui indique qu’étant bénéficiaire de prestations du Revenu d’insertion, les primes de X.________ et de Y.________ seront intégralement prises en charge.
Le concubin d’un bénéficiaire RI étant entièrement subsidié par l’0CC ne peut dès lors déduire ses primes d’assurance LAMaI à titre de charges (…).
F. Le tribunal a statué par voie de circulation.
G. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. L’action sociale vaudoise a pour but de venir en aide aux personnes qui ont des difficultés sociales ou sont dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine ; elle comprend la prévention, l’appui social et le revenu d’insertion (art. 1er LASV). Le revenu d'insertion (RI) comprend notamment une prestation financière (art. 27 LASV).
2. a) Aux termes de l’art. 31 LASV, la prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (al.1er). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). Une franchise est prise en compte lors de la déduction de ces ressources lorsque celles-ci proviennent d'une activité lucrative, à condition que cette activité ne constitue pas une mesure d'insertion professionnelle (art. 31 al. 3 LASV première phrase). A cet égard, l’art. 25 al. 2 du règlement d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (RLASV ; RSV 850.051.1) précise que la franchise à prendre en compte s’élève à 200 fr. pour une personne seule et à 400 fr. au maximum pour un couple dont les deux membres travaillent ou pour une famille monoparentale avec plus d’un enfant.
Selon l’art. 26 RLASV après déduction de la franchise, le solde des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI (art. 26 RLASV, al. 1er). Ces ressources comprennent notamment les revenus nets provenant d’une activité professionnelle du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin (art. 26 RLASV, al. 2 let. a).
b) En application de l’art. 33 LASV, l’art. 23 RLASV indique qu’outre la prestation financière couvrant les besoins fondamentaux du ménage, le RI peut encore comprendre des frais particuliers versés en raison de problèmes spécifiques en rapport avec l’état de santé, la situation économique ou familiale du bénéficiaire (al.1er). Le département fixe, par voie de directive, la liste de ces frais particuliers et les limites dans lesquelles ils sont alloués par les autorités d’application.
Les normes RI, dans leur version en vigueur depuis le 1er février 2008 (ci-après : les normes RI 2008), établies par le Département de la santé et de l’action sociale sont complémentaires à la LASV et au RLASV. Elles prévoient ce qui suit :
4.6. Charges de loyer
Les charges liées au bail à loyer (chauffage, eau chaude, taxes publiques de consommation d’eau et d’épuration des eaux usées, taxes de téléréseau) sont prises en charge par le RI au coût effectif.
(…)
5. Santé et assurances
(…)
Ne sont jamais pris en charge par le RI :
- les primes d’assurance-maladie courantes ;
- les arriérés de primes ;
- les arriérés de participations aux coûts, savoir franchise et quote-part.
5.1. Primes d’assurance-maladie et subsides
Les bénéficiaires du RI ont droit à un subside LVLAMal intégral (prise en charge de l’entier de la prime, jusqu’à concurrence de la prime cantonale de référence) pour les primes d’assurance-maladie concernant les frais médicaux de base
(…)
11. Concubins
Les personnes vivant en concubinage sont à traiter comme les couples mariés pour le calcul du forfait.
(…)
Toutefois, considérant que les concubins ne bénéficient pas des mêmes traitements que les couples mariés (loi fiscale, office des poursuite par exemple), et afin de ne pas les défavoriser, l’AA (l’autorité d’application, n.d.r.) doit prendre en compte, pour le concubin disposant de revenus :
- les frais de santé effectifs sur indication médicale ;
- les contributions d’entretien effectivement versées (pensions alimentaires) ;
- les charges obligatoires mensuelles effectives, les impôts, la cotisation AVS éventuelle, les saisies de l’Office des poursuites ;
- les frais d’assurances conclues précédemment, les frais de leasing, le remboursement effectif des dettes existantes à l’ouverture du droit aux prestations, si le mode de remboursement de ces charges n’est pas négociable,
- des frais particuliers par analogie avec ceux du RI.
Ces déductions doivent être opérées avant la saisie informatique pour déterminer le revenu net ; les déductions prises en compte et leurs justificatifs figurent dans le dossier.
Ces charges peuvent être mensualisées.
(…).
13.3. Dettes
Le RI n’intervient pas pour rembourser les dettes du requérant sauf cas précisés dans les normes (loyer, électricité). L’AA (l’autorité d’application, n.d.r.) peut, par contre, l’aider à négocier un arrangement à ce sujet.
Enfin, l’annexe au RLASV, intitulée « barème RI » (ci-après : le barème RI), fixe à 1'700 fr. par mois le forfait entretien et intégration sociale à ajouter aux dépenses déterminantes pour un ménage composé de deux personnes.
3. Est en l’espèce litigieuse la question du droit au RI de X.________ de décembre 2007 à mars 2008.
a) Pour le recourant, le calcul du droit au RI devrait tenir compte des primes courantes et arriérées d’assurance-maladie mises à sa charge du fait de la suppression, avec effet rétroactif, du subside total accordé en 2007.
b) L’autorité intimée observe que les ressources déductibles du couple sont supérieures au total des dépenses à prendre en compte selon les normes topiques applicables (à savoir : loyer + forfait RI, auxquels ont été ajoutés, s’agissant de concubins, les frais particuliers fixes à la charge de Y.________ et de X.________).
4. a) Les chiffres retenus par le CSR pour fixer les ressources déductibles (salaire et indemnités d’assurance-chômage de Y.________) reposent sur les pièces produites et doivent être confirmés. De ces ressources, il faut déduire la franchise sur salaire prévue à l’art. 31 LASV, et dont les modalités de perception ainsi que le montant sont précisés à l’art. 25 RLASV. Comme l’a retenu l’autorité intimée, cette franchise se monte à 200 fr. au maximum dans le cas présent, dès lors que, durant la période concernée par le litige (début décembre 2007 à fin mars 2008), seul un membre du couple (Y.________) travaillait.
b) Les dépenses prises en compte dans la décision attaquée pour le calcul du droit au RI comprennent :
- Le forfait mensuel entretien et intégration sociale adapté à la taille du ménage prévu par le barème RI ; il se monte à 1'700 fr. pour un ménage composé de deux personnes comme celui du recourant. C’est ce que retient l’autorité intimée.
- Le loyer et les charges qui y sont liées ; à cet égard, le maximum prévu pour un ménage de deux personnes pour la région concernée (soit, le groupe 2, pour l’Ouest lausannois), est un loyer de 915 fr. L’autorité intimée a pris en compte un loyer de 1'139 fr. charges comprises conformément aux pièces du dossier (cf. lettre du 6 décembre 2006 adressée par la Gérance Z.________ à Y.________ l’informant des loyers bruts perçus dès le 1er janvier 2007 ; soit 812 fr. de loyer net, plus les frais de chauffage et frais accessoires (250 fr. + 77 fr. )). Ce loyer respecte le barème RI. Au demeurant, les charges ont été comptées au coût effectif, comme le permettent les normes RI 2008 (ch. 4.6).
- Les frais particuliers ; ils ressortent eux aussi des pièces produites. Pour le mois de décembre 2007 ont été comptées, pour Y.________, les charges d’impôts (561 fr.), les primes d’assurance-maladie complémentaire (32 fr.), les frais de parc (42 fr.) et les participations aux frais médicaux (73 fr. 75). Un montant de 90 fr. 20 de participations aux frais médicaux a aussi été retenu pour X.________. Cela correspond à ce que prévoient les normes RI 2008 (ch.11 et ch. 5.1). L’autorité intimée a fait de même dès le début de l’année 2008 avec les chiffres de ladite année contenus dans son dossier, en ajoutant un montant de 817 fr. 25 aux dépenses déterminantes du couple, ce qui respecte le droit en vigueur.
Sur ces bases, on constate que les dépenses à prendre en compte pour le calcul du droit au RI sont inférieures aux ressources déductibles du couple, comme cela ressort des tableaux ci-dessous dont les données chiffrées – vérifiées d’office s’avèrent exactes :
Droit au RI du mois de décembre 2007
REVENUS (ressources déductibles)
DEPENSES SELON LES NORMES RI
Indemnités de chômage de Y.________
1'192 fr. 85
Forfait RI
1'700 fr. 00
Salaire Y.________
3'098 fr. 10
Loyer + charges (812 + 327)
1'139 fr. 00
Total des revenus
4'290 fr. 95
Total des dépenses
2'839 fr. 00
Dont à déduire Franchise sur salaire (31 LASV et 25 RLASV)
-200 fr.00
(…)
Total des ressources à déduire des dépenses
4'290.95 – 200 = 4'090 fr. 95
Frais particuliers fixes (charges de Y.________ (708 fr. 75) et participations médicales pour X.________( 90 fr. 20)
798 f r. 95
Droit au RI
- 453 fr.00
Dépenses - ressources (2'839 + 798.95) – 4'090.95 = - 453 fr. 00
Droit au RI du mois de janvier 2008
REVENUS (ressources déductibles)
DEPENSES SELON LES NORMES RI
Indemnités de chômage de Y.________
1'480 fr. 50
Forfait RI
1'700 fr. 00
Salaire Y.________
3'001 fr. 50
Loyer + charges (802.40 + 327)
1'139 fr. 00
Total des revenus
4'482 fr. 00
Total des dépenses
2'839 fr. 00
Dont à déduire Franchise sur salaire (31 LASV et 25 RLASV)
-200 fr.00
(…)
Total des ressources à déduire des dépenses
4'482 – 200 = 4'282 fr. 00
Frais particuliers fixes (charges de Y.________ (802 fr. 40) et participations médicales pour X.________ (14 fr. 85)
+817 fr. 25
Droit au RI
- 625 fr. 75
Dépenses – ressources (2'839 + 817.25) – 4’282 = - 625 fr. 75
c) Le droit au RI n’est donc pas ouvert pour les périodes examinées dans les tableaux ci-dessus ; il en est de même pour les mois de février et mars 2008 au vu des pièces du dossier. Le recourant ne prétend d’ailleurs pas le contraire ; il ne produit aucune pièce et ne développe aucun argument propre à fonder une appréciation différente.
5. Il reste encore à examiner les arguments de l’intéressé fondés sur les conséquences de la suppression du droit au subside pour le paiement des primes de l’assurance-maladie.
a) D’après les normes RI 2008 (ch. 5.1) et l’art. 18 al.1er de la loi d’application vaudoise de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LVLAMal ; RSV 832.01), les bénéficiaires du RI ont droit à un subside couvrant la prime de l’assurance-maladie obligatoire jusqu’à concurrence de la prime moyenne cantonale de référence. Sur cette base, en tant que bénéficiaire du RI, le recourant et sa concubine ont eu droit à un tel subside durant toute l’année 2007. Dite contribution a été réduite à 90 fr. par mois de janvier à mars 2008, puis supprimée rétroactivement au 1er décembre 2007 compte tenu des ressources du couple.
Or, les primes d’assurance-maladie courantes, les arriérés de primes et les arriérés de participations aux coûts (franchise et quote-part) ne sont jamais pris en charge par le RI (normes RI 2008 ch. 5). C’est ce qu’a confirmé le SPAS dans son courrier du 20 mai 2009, selon lequel les primes d’assurance déductibles ne peuvent concerner que celles d’assurances complémentaires ou privées dont l’administré ne peut se départir.
b) Dans ces conditions, peu importe que l’intéressé ait perdu rétroactivement – et concomitamment avec la suppression du droit au RI - son droit au subside pour l’assurance-maladie, et reste tenu de payer un important arriéré de primes. La suppression de l’aide financière au paiement des primes de l’assurance-maladie n’est donc pas opposable à l’autorité intimée et c’est en vain que le recourant s’en prévaut. Par identité de motifs, il en est de même pour les primes courantes qu’il évoque – sans l’étayer par des pièces - dans sa réplique. N’entrent donc pas en ligne de compte les cotisations de l’assurance obligatoire des soins (AOS) ici en cause.
6. En considération de ce qui précède, le recours s’avère mal fondé. Il doit être rejeté, ce qui entraîne le maintien de la décision querellée.
7. Le présent arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d’aide sociales du 10 octobre 2008 est confirmée.
III. L’arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 3 juin 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.