TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 mai 2009
Composition
M. Alain Zumsteg, président; Mmes Isabelle Perrin et Sophie Rais Pugin, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
X.________, à ********,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d’aide sociale, Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires,
Objet
Pension alimentaire
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d’aide sociales, Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 15 juillet 2008 (demande de restitution d'un montant de 1'050 fr 10 versé à tort)
Vu les faits suivants
A. Par convention ratifiée par jugement de divorce du 17 mars 2004, X.________ (à l'époque Y.________) et A.Y.________ ont convenu que ce dernier contribuerait à l'entretien de leurs enfants B.Y.________ (né le 11.09.1987), C.Y.________ (né le 27.03.1991), D.Y.________ (née le 27.12.1996) et E.Y.________ (née le 23.01.1998), en leur versant les pensions suivantes pour chacun d'eux:
- 250 fr. jusqu'à ce que l'enfant ait atteint l'âge de 8 ans révolus,
- 300 fr, depuis lors et jusqu'à l'âge de 12 ans révolus,
- 350 fr. depuis lors et jusqu'à l'âge de 16 ans révolus,
- 450 fr. depuis lors et jusqu'à la majorité ou jusqu'à l'achèvement d'une formation dans les délais normaux aux conditions de l'art. 277 al. 2 CC,
allocations familiales en sus.
A.Y.________ ne payant pas les pensions alimentaires fixées dans cette convention, X.________ a cédé ses droits sur les pensions échues et sur les pensions futures au Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (ci-après: le BRAPA) en date du 28 janvier 2005.
Suite à cette demande, le BRAPA a rendu une décision d'avances totales à partir du 1er janvier 2005. Cette décision a été renouvelée en 2006.
B. a) Lors de la révision du dossier de X.________ en 2007, le BRAPA s'est aperçu que cette dernière, qui s'était remariée, n'avait pas déclaré en temps utile les revenus de son mari. Le BRAPA a, par décision du 17 octobre 2007, réclamé à X.________ la restitution de 8'021 fr. 10 à titre d'avances sur pensions alimentaires perçues à tort durant la période du 1er août 2006 au 31 mars 2007.
Par d¿ision du même jour, le BRAPA, se basant notamment sur le salaire net du mari de la recourante perçu fin août 2007, a fixé à 1'050 fr. le montant de l'avance mensuelle à laquelle X.________ avait droit à partir du 1er octobre 2007. Il lui a également imparti un délai au 30 novembre 2007 afin de produire divers documents en précisant que si elle ne respectait pas cette obligation, le versement des avances serait interrompu dès le 1er décembre 2007.
b) X.________ a recouru contre ces deux décisions le 12 décembre 2007. Par décision du 28 janvier 2008, le juge instructeur de la Cour de droit administratif et public (ci-après: la CDAP) a expliqué que son retard ne constituait pas un motif de restitution de délai, le recours ayant été formé près de huit semaines après la notification des décisions attaquées et X.________ ne précisant pas les dates exactes de son absence en France ni les motifs pour lesquels un décès l'avait tenue aussi longtemps éloignée de Suisse. Le juge instructeur a déclaré ce recours irrecevable, pour cause de tardiveté. Cette décision n’a pas fait l’objet de recours.
C. Par courrier du 31 janvier 2008, le BRAPA a rappelé à X.________ que son droit à des avances sur pensions alimentaires devait être révisé lors de tous changements survenant dans sa situation personnelle ou financière et qu'il devait également l'être au début de chaque année. Il lui a transmis un questionnaire, ainsi qu'un certificat de salaire, et lui a demandé de lui renvoyer jusqu'au 29 février 2008 ces documents dûment remplis et signés, accompagnés de toutes les pièces justificatives demandées dans le questionnaire.
Le 7 avril 2008, le BRAPA a accusé réception du questionnaire de révision transmis par X.________ et lui a demandé de lui envoyer une copie de ses relevés bancaires et / ou postaux , ainsi que ceux de ses enfants et de son mari pour la période allant du 1er juillet 2007 au 31 décembre 2007, une copie de la taxation d'impôt 2006 et de la déclaration d'impôt 2007 dans leur intégralité, une copie de l'attestation de formation de son fils C.Y.________ et une copie des revenus actuels de son fils Yoann. Le BRAPA a précisé que tout retard dans l'envoi de ces documents entraînerait la suspension des avances dès le 31 mars 2008.
Par courrier du 9 avril 2008, X.________ a demandé une prolongation de délai jusqu'au 15 mai 2008 pour fournir ces documents et implicitement que le versement des avances ne soit pas suspendu jusqu'à cette date. Elle a indiqué avoir des difficultés à obtenir de son mari son certificat de salaire et les extraits de son compte bancaire. Elle a également précisé qu'elle était dans une situation financière extrêmement précaire.
Le BRAPA lui a répondu en date du 11 avril 2008 que les documents demandés étaient indispensables pour qu'il puisse statuer sur les avances à lui accorder et lui a conseillé de prendre contact avec le Service social de Lausanne.
Le 14 mai 2008, le BRAPA a réclamé à X.________ les documents qui lui manquaient encore.
D. Le 8 juillet 2008, le BRAPA a établi un décompte, pour la période allant de septembre 2007 à février 2008, des allocations familiales reçues et des revenus du mari de la recourante, déduction faite des pensions alimentaires versées par ce dernier à ses enfants issus d'une précédente union, avec l'indication du barème à appliquer pour un couple avec 7 enfants. Ce décompte fixe les avances mensuelles dues d'octobre 2007 à mars 2008.
Par décision du 15 juillet 2008, fondée sur ce décompte, le BRAPA a constaté que X.________ avait perçu à tort 1'425 fr.10 à titre d'avances sur pensions alimentaires durant la période du 1er octobre 2007 au 31 mars 2008. Il a déduit de ce montant une somme de 375 fr. versée par l'ex-mari de cette dernière sur la pension alimentaire de janvier 2008. Il a ajouté ce montant de 1'050 fr. 10 au montant dû par X.________ selon la décision du 17 octobre 2007 entrée en force et a donc relevé qu'elle devait rembourser un montant de 9'303 fr. 55. Le BRAPA a également demandé à X.________ de lui faire parvenir une copie du décompte salaire de son époux chaque mois, à partir de mars 2008, ainsi que les relevés des comptes bancaires de ce dernier pour les mois de juillet, octobre et novembre 2007 ainsi que février et mars 2008. Il lui a également demandé une copie de ses relevés bancaires pour les mois de juillet à décembre 2007, de ses relevés postaux pour les mois de juillet et août 2007, de la taxation d'impôt 2006, de la déclaration d'impôt 2007 et de l'attestation de formation de son fils C.Y.________. Le BRAPA a précisé que si elle ne fournissait pas ces documents, il n'effectuerait plus aucun versement.
E. Par courrier expédié le 16 août 2008, X.________ a recouru contre cette décision. Elle fait valoir en substance que le BRAPA lui a demandé divers documents qu'elle a fournis et que lors de son dernier entretien téléphonique avec ce service, on lui aurait confirmé qu'il ne manquait plus que les fiches de salaire de son mari. Elle ajoute qu'elle et son mari ont actuellement neuf enfants à charge et qu'elle attend un autre enfant pour septembre 2008. Elle précise qu'ils ne disposent pour vivre que des allocations familiales et du salaire de son mari, qui fait l'objet d'une saisie de 900 fr. dont le BRAPA ne tient pas compte dans son calcul. Ses conclusions sont les suivantes :
" 1. Par ces motifs, je vous demanderai d'annuler ce montant de 9'305 fr. 55 qui m'a été soi disant versé à tort, alors que je n'ai jamais reçu de pension à double. Et que j'assume à 100% mes enfants sans aide financière, même de leur père biologique.
2. Je vous demanderais de bien vouloir demander au BRAPA, de reprendre les versements réguliers de mes avances de pension alimentaire, ainsi que le rétroactif.
3. Qu'il demande le remboursement de leurs avances au père de mes enfants Mr. A.Y.________, qui n'est actuellement pas très inquiété quant à l'entretien de ses propres enfants"
Dans ses déterminations du 3 octobre 2008, le BRAPA a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il relève que, depuis 2005, il a été nécessaire à chaque révision de réclamer à la recourante à plusieurs reprises les pièces utiles à la prise de décision, en particulier celles relatives à ses revenus ou à ceux de son époux. Il ajoute, que sous le coup d'une première décision en restitution d'un montant important, la recourante ne peut pas prétendre ne pas connaître le système du BRAPA et les conséquences entraînées par ses omissions ou ses retards. Il estime que la recourante a fait preuve de mauvaise foi en omettant de lui remettre les renseignements demandés et que c'est dès lors à juste titre que le remboursement des montants versés à tort lui est réclamé.
Par courrier du 27 novembre 2008, la recourante a contesté être de mauvaise foi, en répétant notamment avoir remis au BRAPA les documents qu'il lui demandait mais que ce service réclamait toujours des nouvelles pièces. Elle ajoute qu'avec les huit enfants dont elle s'occupe, il ne lui est pas possible de rassembler des documents du jour au lendemain. Elle précise également que depuis la suspension de l'octroi des avances par le BRAPA, elle a accumulé du retard dans le paiement de ses factures et qu'elle fait l'objet d'une expulsion de son appartement pour le 26 novembre 2008.
Dans un courrier daté du 19 décembre 2008, le BRAPA précise avoir effectué un dernier versement de 1'650 fr. à la recourante au mois de mars 2008 et ne lui avoir plus rien versé par la suite, faute de sa part d'avoir transmis les documents nécessaires à la prise d'une décision.
Le tribunal a statué par voir de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé à l’art. 19 de la loi du 10 février 2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (LRAPA ; RSV 850.36), dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, le recours a été formé en temps utile. Il est de surcroît recevable en la forme.
2. Au préalable, il convient de relever que la décision du 17 octobre 2007 ordonnant la restitution de la somme de 8'021 fr. 10 à titre d'avances sur pensions alimentaires perçues à tort durant la période du 1er août 2006 au 31 mars 2007 est entrée en force. Dans sa décision du 15 juillet 2008, l'autorité intimée ne fait que préciser que le montant de 1'050 fr. 10 vient s'ajouter au montant dû selon la décision du 17 octobre 2007. Elle ne revient pas sur le calcul de ce montant ni sur le bien-fondé de la restitution ordonnée. La recourante, de son côté, ne se prévaut d'aucun des motifs de révision prévus par l'art. 100 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Par conséquent, le présent recours ne saurait porter que sur la restitution de la somme de 1'050 fr.10 perçue à tort durant la période du 1er octobre 2007 au 31 mars 2008, ainsi que sur l'obligation de fournir les documents demandés par l'autorité intimée et les conséquences entraînées par le non-respect de cette obligation, à savoir la suspension des versements des avances sur pensions alimentaires.
3. Selon l'art. 9 al. 1 LRAPA, l’Etat peut accorder au créancier d'aliments, enfant ou adulte, qui se trouve dans une situation économique difficile, des avances totales ou partielles sur les pensions courantes. Un règlement du Conseil d'Etat du 30 novembre 2005 (RLRAPA; RSV 850.36.1) fixe les limites de fortune et de revenus en deçà desquelles les avances sont octroyées. Cette autorité détermine aussi le montant maximum des avances, qui sont en principe non remboursables (art. 9 al. 4 LRAPA). Elles peuvent néanmoins donner lieu à restitution aux conditions fixées par les art. 13 et 14 LRAPA. En particulier, le service en charge de la prévoyance et de l’aide sociale réclame par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le remboursement des prestations perçues indûment (art. 13 al. 1 LRAPA). Selon l’art. 15 RLRAPA, le service exige le remboursement des montants indus si le bénéficiaire tait des faits importants ou dissimule des pièces utiles.
4. Il convient tout d'abord d'examiner si le montant de 1'425 fr.10 versé à la recourante à titre d'avances sur pensions alimentaires durant la période du 1er octobre 2007 au 31 mars 2008 a été alloué à tort.
L’art. 8 al. 1 RLRAPA indique que le montant des avances allouées représente la différence entre les limites maximums de revenu (art. 4) et le revenu mensuel net global du requérant (art. 5). Le deuxième alinéa de cette disposition ajoute que le montant ne peut toutefois excéder les limites d’avances prévues à l’art. 7, ni les montants des pensions alimentaires fixés par décision judiciaire ou convention.
La recourante vit actuellement avec son mari et leurs huit enfants. Dans le cadre du calcul des avances dues jusqu'en mars 2008, il ne peut cependant être tenu compte que des sept premiers enfants, le huitième étant né après la période concernée par le présent litige. L'autorité intimée a dès lors appliqué avec raison le barème prévu pour un couple et sept enfants et retenu par conséquent, à titre de limite maximum de revenu au sens de l'art. 4 RLRAPA, le montant de 6'786 fr.
Concernant le revenu mensuel déterminant prévu par l'art. 5 RLRAPA, l'autorité intimée a calculé ce dernier en additionnant pour chaque mois les allocations familiales et le salaire net du mari de la recourante, tout en déduisant les pensions alimentaires versées par ce dernier à ses enfants issus d'une précédente union. Elle a par ailleurs divisé par douze le treizième salaire reçu par le mari de la recourante en décembre 2007 et ajouté le montant équivalant à un douzième du treizième salaire aux revenus perçus en janvier et février 2008, afin de répartir cet argent sur les douze mois de l'année 2008. Elle s'est ainsi conformée à la jurisprudence du Tribunal administratif selon laquelle le revenu mensuel déterminant comprend une part du treizième salaire (Tribunal administratif arrêts PS.2005.0232 du 3 janvier 2006; PS.2003.0180 du 2 février 2004). Il est vrai que cette jurisprudence a été rendue sous l'empire de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS) et de son règlement d'application (RPAS) abrogés au 31 décembre 2005 . Il n'existe cependant aucun motif de s'écarter de cette jurisprudence et de ne pas prendre en compte le treizième salaire, ce dernier faisant partie intégrante du revenu et l'art. 5 RLRAPA prévoyant de prendre en compte le revenu net du requérant et celui de son conjoint sans autre précision.
La recourante reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir tenu compte d'une saisie de 900 fr. qui serait opérée sur le salaire de son mari. Elle ne produit cependant aucune pièce pouvant attester de ce fait. Les relevés de salaire du mari de la recourante pour les mois de septembre 2007 à février 2008, ainsi que les relevés des comptes bancaires figurant au dossier, ne montrent pas qu'un montant de 900 fr ou d'une autre valeur ferait l'objet d'une saisie. Il est possible que cette dernière soit opérée depuis le mois de mars 2008 ou postérieurement à cette date. Elle ne saurait dès lors être prise en compte dans le calcul des revenus pour la période allant de septembre 2007 à février 2008.
L'autorité intimée a, conformément à l'art. 8 RLRAPA précité, calculé le montant des avances qui devaient être allouées à la recourante en déduisant, pour les mois de septembre 2007 à février 2008, le montant retenu à titre de limite maximum de revenu, soit 6'786 fr., du revenu déterminant. Le calcul du BRAPA est ainsi conforme à la loi et ne prête pas flanc à la critique. L'autorité intimée a dès lors constaté à juste titre qu'un montant de 1'425 fr. 10 avait été versé indûment à la recourante.
5. Il faut encore examiner si la recourante peut obtenir une remise de l'obligation de restituer. Cette dernière, prévue à l'art. 13 al. 3 LRAPA, peut être accordée aux deux conditions cumulatives qui sont la bonne foi du bénéficiaire et le fait que l'obligation de restituer le montant réclamé le placerait dans une situation difficile.
a) Pour ce qui est de la bonne foi, on peut se référer, par analogie, aux principes posés par la jurisprudence en matière de remise de l'obligation de restituer des prestations obtenues indûment de l'assurance chômage. Selon cette jurisprudence, l'ignorance par l'assuré du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations d'assurance ne suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer (violation du devoir d'annoncer ou de renseigner) sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, l'assuré peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner (CDAP, PS.2008.0022 du 31 octobre 2008 et les références citées). Il y a négligence grave quand un ayant droit ne se conforme pas à ce qui peut raisonnablement être exigé d'une personne capable de discernement dans une situation identique et dans les mêmes circonstances (Arrêt du Tribunal fédéral des assurances P 2/04 du 26 novembre 2004 et référence citée).
b) Conformément à l'art. 12 in fine LRAPA, la personne qui sollicite des avances sur pensions alimentaires doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations. La recourante connaissait cette obligation puisqu'elle a signé le 9 février 2005 et également le 10 juin 2007, une déclaration indiquant qu'elle s'engageait "à nous [le BRAPA] informer immédiatement de tout changement dans sa situation financière ou personnelle pouvant intervenir EN COURS D'ANNEE: notamment en ce qui concerne le montant du revenu (…)" . Elle devait aussi être consciente des conséquences que l'omission de signaler tout changement pouvait entraîner puisqu'elle avait déjà fait l'objet d'une décision en restitution le 17 octobre 2007 portant sur des montants versés à tort car elle avait omis de déclarer à l'autorité intimée les revenus de son mari.
- En prenant connaissance de la décision du 17 octobre 2007 qui lui octroyait un montant de 1'050 fr. par mois à titre d'avance sur pensions alimentaire, la recourante a pu voir que cette décision se basait sur le salaire net de son mari perçu en août 2007. Dans sa lettre du 9 avril 2008, la recourante fait valoir un désaccord avec son mari et des difficultés à obtenir son certificat de salaire et ses décomptes bancaires. Elle ne précise cependant pas que ces difficultés remonteraient à la période allant de septembre 2007 à février 2008. Dans son recours, elle n'allègue pas non plus n'avoir pas eu connaissance des variations subies par les revenus de son mari, ni le fait qu'il ait touché un treizième salaire en décembre 2007. Il convient dès lors de partir de l'idée que la recourante avait connaissance des montants touchés par son mari à titre de revenu. Or, en signant la déclaration susmentionnée, elle s'est expressément engagée à communiquer au BRAPA tout changement, notamment ceux concernant les revenus. Toute personne placée dans une situation identique ou, autrement dit, qui aurait déjà fait l'objet d'une décision de restitution pour ne pas avoir déclaré des revenus aurait compris l'incidence de ces derniers sur le droit aux versements d'avances et aurait donc veillé à informer le BRAPA de toutes modifications. La recourante a dès lors fait preuve de négligence grave et ne peut être reconnue comme étant de bonne foi.
Dès lors que la bonne foi ne peut être retenue, il n'y a pas lieu d'examiner si la recourante serait mise dans une situation difficile par la restitution.
6. La recourante demande également la reprise du versement des avances sur pension alimentaire et à recevoir les avances dues depuis la cessation des versements en mars 2008.
Selon l'art. 12 1ère phrase LRAPA, la personne qui sollicite des avances sur pensions alimentaires est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser le service à prendre des informations à son sujet. L’art. 11 al. 2 RLRAPA indique que si le requérant ne fournit pas certains documents nécessaires pour déterminer le montant d’avances auquel il a droit, le service peut reporter le début du droit aux avances au mois au cours duquel il les obtient. L’art. 12 RLRAPA précise que les décisions concernant les avances sont prises pour l’année en cours sur la base de la situation personnelle et financière la plus récente du requérant. Elles sont révisées chaque année ou lors d’un changement de cette situation. Enfin, l’art. 13 RLRAPA mentionne que le service peut suspendre l’octroi d’avances tant que le requérant omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements ou documents demandés.
En l'espèce, le BRAPA a, par courrier du 7 avril 2008, demandé à la recourante de lui fournir les documents qu'elle avait omis de joindre au questionnaire qu'elle avait renvoyé en lui précisant que tout retard dans l'envoi de ces documents entraînerait la suspension des avance dès mars 2008. Dans sa décision du 15 juillet 2008, l'autorité intimée réclame à la recourante certains documents qu'elle lui réclamait déjà au mois d'avril. Il s'agit d'une copie de ses relevés bancaires pour les mois de juillet à décembre 2007, de ses relevés postaux pour les mois de juillet et août 2007, de la taxation d'impôt 2006 et de la déclaration d'impôt 2007. Il apparaît dès lors que la recourante n'a pas fourni à l'autorité tous les documents demandés.
L'autorité intimée exige également dans la décision attaquée des documents en plus de ceux précédemment réclamés. Il s'agit d'une copie des fiches de salaire de l'époux de la recourante dès le mois de mars 2008, une copie des relevés bancaires de ce dernier pour février et mars 2008 et une copie des justificatifs concernant l'activité de C.Y.________ dès le 1er août 2008.
La demande de l'autorité intimée concernant tous ces documents est fondée. En effet, comme on l'a vu, le droit à recevoir des avances sur pensions alimentaires dépend des revenus et de la fortune du requérant et de sa famille (conjoint ou partenaire enregistré et enfants). Or, l'autorité intimée a besoin des documents précités pour connaître la situation financière de la recourante et de sa famille. Elle a donc suspendu avec raison l'octroi des avances à la recourante tant que cette dernière n'envoie pas les documents en question. Dès que la recourante se sera exécutée, l'autorité intimée pourra rendre une décision en tout connaissance de cause et lui accorder des avances sur pension alimentaire dans la mesure où elle y aurait droit.
En principe, conformément à l'art. 11 al. 2 RLRAPA précité, les avances sont octroyées pour le mois au cours duquel le BRAPA a reçu les documents demandés. Il est cependant possible en présence de circonstances exceptionnelles, notamment une situation de détresse, d’accorder les avances sur pensions alimentaires avec un effet rétroactif (PS.2006.0132 du 2 octobre 2006 et références citées).
Il appartiendra dès lors à l'autorité intimée d'examiner, dans le cas où la recourante lui enverrait la totalité des documents demandés, si sa situation justifie que les avances soient versées rétroactivement.
7. Conformément aux art. 91, 99 LPA-VD et 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), l'arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d’aide sociales du 15 juillet 2008 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 18 mai 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.