TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 mars 2008
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. Laurent Merz et Antoine Thélin, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourante
X.________, à ********, représentée par Me Mirko GIORGINI, avocat à Lausanne
Autorité intimée
COMEDIA - SYNDICAT DES MEDIAS, Secrétariat central, à Berne
Autorité concernée
Office régional de placement de Pully, à Pully
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse de chômage COMEDIA - SYNDICAT DES MEDIAS du 25 septembre 2007 ordonnant la restitution de 31'336 fr. 25
Vu les faits suivants
A. D'origine coréenne, Mme X.________, née en 1975, est entrée en Suisse le 1er octobre 1999 au bénéfice d'une autorisation de séjour de type B. Après trois ans d'études, elle a obtenu un diplôme d'arts visuels à l'Ecole cantonale d'art de Lausanne (ECAL) le 11 juillet 2003. Elle a ensuite entrepris des études post-grade en design dans la même école, auxquelles elle a renoncé en septembre 2004, soit après un an.
B. Mme X.________ a sollicité les indemnités de l'assurance-chômage à partir d'avril 2005, faisant constater son inactivité professionnelle auprès de l'Office régional de placement de Pully (ci-après : l'ORP). Sous le chiffre 32 du formulaire "Demande d'indemnités de chômage", elle a répondu qu'elle n'avait pas été partie à un rapport de travail pendant plus de douze mois au total en raison de formation scolaire, de reconversion ou de perfectionnement professionnel. Elle n'a par contre pas répondu à la question suivante :
"Si oui, avez-vous été domicilié(e) pendant dix ans au moins en Suisse depuis votre naissance ? (prière de joindre une attestation de domicile pour ces dix années)."
Le 3 mai 2005, Mme X.________ a transmis à la caisse une copie de son autorisation de séjour de type B, laquelle mentionnait comme date d'entrée en Suisse le 1er octobre 1999. Elle a également produit une attestation du Contrôle des habitants de la Commune de ******** du 15 avril 2005, qui certifiait qu’elle était établie à ******** depuis le 1er avril 2003.
L'intéressée a ainsi bénéficié des indemnités versées par la Caisse de chômage Comedia (ci-après : la caisse) d'avril 2005 à mai 2006, pour un total de 31'336 fr. 25.
C. Le 2 décembre 2005, la caisse a demandé à Mme X.________ de lui faire parvenir une copie de son permis de séjour renouvelé. Le 3 janvier 2006, l’assurée lui a adressé une copie de son autorisation d'établissement, qui indique la date d'entrée en Suisse au 1er octobre 1999.
D. Au terme d'une révision des dossiers de la caisse, le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après : le seco) a transmis à cette dernière son rapport du 2 mai 2007, dans lequel il a notamment constaté que Mme X.________ n'avait pas été domiciliée en Suisse depuis dix ans et qu'elle ne pouvait ainsi pas être libérée des conditions relatives à la période de cotisation.
Par décision du 25 juillet 2007, la caisse a demandé à Mme X.________ le remboursement de 31'336 francs 25, correspondant aux 260 indemnités qu'elle avait perçues à tort d'avril 2005 à mai 2006.
E. Le 22 août 2007, Mme X.________ s'est opposée à cette décision, concluant à son annulation. Elle se prévalait de sa bonne foi et du "préjudice financier insupportable" d'un tel remboursement.
Par décision du 25 septembre 2007, la caisse a rejeté l'opposition de l'intéressée, retenant qu'elle était tenue de réclamer la restitution des prestations versées à tort, le seco n'ayant pas reconnu les versements de la caisse.
F. Le 25 octobre 2007, Mme X.________, par l'intermédiaire de Me Mirko Giorgini, a recouru contre cette décision, concluant à son annulation, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle fait valoir en substance que la décision attaquée est contraire au principe de la bonne foi et que le droit de demander la restitution est prescrit.
La caisse a conclu au rejet du recours.
L'ORP a produit son dossier, sans formuler d'observation.
G. Conformément à l'art. 83 de la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi entrée en vigueur le 1er janvier 2008, les recours en matière d'assurance-chômage sont de la compétence du Tribunal des assurances (RSV 822.11). Toutefois, les causes pendantes à cette date sont traitées par le Tribunal administratif, devenu Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal au 1er janvier 2008, en vertu de l'art. 2 de la loi du 12 juin 2007 modifiant l'art. 83 précité.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Selon un principe général du droit des assurances sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force et sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition que cette décision soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (ATF 122 V 21 consid. 3a, 173 consid. 4a, 271 consid. 2, 368 consid. 3, 121 V 4 consid. 6 et les arrêts cités).
En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante ne réunit pas les dix années de domicile en Suisse nécessaires pour être libérée des conditions relatives à la période de cotisation. Il n'est en outre pas contesté que l'erreur à l'origine de la décision litigieuse incombe à la caisse et non à la recourante. Dans un tel cas, la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances a offert aux caisses d'assurance la possibilité de reconsidérer une décision formellement passée en force, sans que l'assuré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi. Cette solution a été reprise à l’art. 53 al. 2 LPGA, dont la teneur est la suivante:
"L'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable."
Il y a erreur manifeste lorsque une décision se fonde sur des dispositions légales fausses ou non pertinentes, ou encore lorsque les règles légales déterminantes ne sont pas correctement, voire pas du tout, appliquées (ATF 126 V 401 consid. 2b/bb; DTA 1996/1997 No 28 consid. 3c). La rectification revêt une importance notable en fonction du montant des prestations en cause ; mais la jurisprudence a précisé que le caractère important d’une rectification ne peut être déterminé sur la base d’un montant maximum fixé de manière générale (v. U. Kieser, ATSG-Kommentar, 2003, no 21 ad art. 53, p. 539, qui cite un exemple où une créance en restitution d’un montant de 954 fr. 25 n'a pas été considérée suffisamment importante). Pour sa part, le Tribunal administratif a jugé qu'un montant de 2'900 fr. ne saurait constituer un montant négligeable ou de faible importance (arrêt PS.2004.0200 du 28 janvier 2005). Enfin, c’est dans le cadre de l’éventuelle remise de l’obligation de restituer qu’il convient de tenir compte de la bonne foi de l’assuré. En effet, conformément à l'art. 25 al. 1 2ème phrase LPGA, la restitution ne peut pas être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile. La demande motivée de remise doit être présentée par écrit au plus tard trente jours à compter de l'entrée en force de la décision de restitution (art. 4 al. 4 de l'ordonnance sur la partie générale du droit des assurances sociales [OPGA; RS 830.11]).
Dès lors, vu le montant total des indemnités versées, l'autorité intimée était fondée à reconsidérer sa décision erronée du 5 novembre 2003 et à réclamer à la recourante la restitution des prestations qu'elle avait indûment touchées, conformément à l'art. 25 al. 1 LPGA.
3. Le droit de demander la restitution de prestations indûment touchées s’éteint un an après le moment où l’institution d’assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation (art. 25 al. 2, première phrase, LPGA). Il s’agit là d’un délai de péremption (Kieser, op.cit., N.26 ad art. 25 LPGA; cf., pour l’ancien droit, ATF 124 V 380 consid. 1 p. 382; 122 V 270 consid. 5a p. 274; 119 V 431 consid. 3a p. 433, et les arrêts cités). Le point de départ du délai n’est pas celui de la commission de son erreur par l’administration, mais celui où elle aurait dû, dans un deuxième temps, s’en rendre compte (par exemple à l’occasion d’un contrôle), en faisant preuve de l’attention requise (ATF 124 V 380 consid. 1 p. 383; 122 V 270 consid. 5b/aa p. 275; 119 V 431 consid. 3a p. 433, et les arrêts cités; arrêt PS.2005.0027 du 20 avril 2005, consid. 2). En effet, si l'on plaçait le moment de la connaissance du dommage à la date du versement de l'indu, cela rendrait souvent illusoire la possibilité pour une administration de réclamer le remboursement de prestations versées à tort en cas de faute de sa part (ATF 110 V 304). Dans un litige portant sur la restitution d'indemnités versées en cas de réduction de l'horaire de travail, le Tribunal fédéral des assurances a considéré que l'administration n'était pas obligée de procéder pour chaque entreprise concernée à des contrôles réguliers et systématiques, qui seraient compliqués, voire disproportionnés. On ne saurait dès lors lui reprocher de procéder seulement de manière ponctuelle ou par sondages, que ce soit en cours de période d'indemnisation, ou après coup seulement. Du point de vue de la sauvegarde du délai de péremption d'une année, l'administration n’est pas davantage tenue de vérifier de manière approfondie au moment du dépôt du préavis ou en cours d'indemnisation - si toutes les conditions du droit à l'indemnité étaient remplies. Par conséquent, il faut considérer que le début du délai coïncide avec le moment où l'administration, par exemple à l'occasion d'un contrôle ou à réception d'informations propres à faire naître des doutes sur le bien-fondé de l'indemnisation, s'aperçoit ou aurait dû s'apercevoir que les indemnités ont été versées à tort, parce qu'une des conditions légales posées à leur octroi faisait défaut (ATF 124 V 380 consid. 2c p. 384/385). Ainsi, dans des arrêts plus récents, où une erreur de la caisse avait été découverte par le seco, le Tribunal administratif a considéré que le point de départ du délai de péremption commençait à courir le jour où la caisse avait été informée par le seco de son rapport de révision (arrêt PS.2006.0013 du 2 juin 2006; PS.2006.0044 du 7 décembre 2006 confirmé par le Tribunal fédéral des assurances dans l'arrêt C 15/07 du 14 mars 2007).
En l'occurrence, l'autorité intimée est d'avis que le point de départ du délai de péremption commence à courir le jour où elle a eu connaissance du rapport du seco. La recourante fait valoir pour sa part que l'erreur était reconnaissable dès le moment où le droit aux indemnités a été indûment admis, soit au premier décompte d'indemnités journalières, établi le 25 mai 2005.
Sur le formulaire "Demande d'indemnité de chômage" qu'elle a rempli le 3 mai 2005, la recourante n'a pas répondu à la question de savoir si elle avait été domiciliée pendant dix ans au moins en Suisse depuis sa naissance. Elle a produit une attestation de domicile, nécessaire à l'ouverture d'un délai-cadre d'indemnisation après libération des conditions relative à la période de cotisation, ainsi qu'une copie de son autorisation de séjour de type B. A réception de ces documents, l'autorité intimée a notifié la décision qui accordait à la recourante le droit à l'indemnité, se contentant de vérifier que celle-ci était bien au bénéfice d'un titre de séjour valable et sans examiner que toutes les autres conditions posées par la LACI étaient remplies. Suivant la jurisprudence précitée, il y a lieu de considérer que la caisse a commis son erreur initiale à cette date, qui ne saurait dès lors constituer le point du départ du délai de péremption.
Ce délai ne peut non plus partir du jour où la caisse a reçu copie de l'autorisation d'établissement de la recourante (3 janvier 2006). En demandant ce document, elle entendait simplement vérifier que la recourante était au bénéfice d'un titre de séjour et de travail. On ne pouvait pas attendre de la caisse qu'elle réexamine à cette occasion si toutes les conditions d'octroi des indemnités de chômage étaient remplies, d'autant que la question de la durée du domicile en Suisse, en l'occurrence déterminante pour la libération des conditions relatives à la période de cotisation, était censée avoir été examinée une fois pour toute au début de la période d'indemnisation et n'avait normalement plus à être contrôlée ultérieurement. Le délai de péremption a par conséquent commencé à courir le jour où la caisse a pris connaissance de son erreur, soit lorsque le rapport du seco du 2 mai 2007 lui a été communiqué, au plus tôt le lendemain. Il n'avait pas expiré au moment où la caisse a réclamé à la recourante le remboursement des 31'336 fr. 25 qu'elle avait perçus à tort d'avril 2005 à mai 2006. Quant au délai absolu de cinq ans, il n'était pas non plus échu. Dans ces circonstances, le recours doit être rejeté.
4. Conformément aux art. 61 let. a LPGA et 4 al. 2 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public, il ne sera pas perçu d'émolument. N'obtenant pas gain de cause, la recourante n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition de la Caisse de chômage Comedia - Syndicat des médias du 25 septembre 2007 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 31 mars 2008
La présidente: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.