TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 février 2008
Composition
M. Vincent Pelet, président; Mme Isabelle Perrin et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
X.________, à ********,
Autorité intimée
Instance juridique chômage Service de l'emploi,
Autorités concernées
1.
Office régional de placement de Nyon,
2.
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique,
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision de l'Instance juridique chômage Service de l'emploi du 27 septembre 2007 (refus de financement d'une formation universitaire, art. 59 LACI)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le 16 août 1953, est titulaire d'un diplôme d'ingénieur agronome. Il a travaillé durant plusieurs années dans ce domaine. Il s'est par la suite spécialisé dans la gestion de projets par l'obtention d'un diplôme délivré par l'Institut suisse pour la formation des chefs d'entreprises dans les arts et métiers, ce qui lui a permis de travailler dans le cadre de la Coopération internationale, l'aide humanitaire et l'aide au développement. Il a ainsi effectué depuis 1996 plusieurs missions à l'étranger, notamment en ex-Yougoslavie, en Irak et en Afghanistan.
B. En dernier lieu, le 6 mars 2007, X.________ s'est inscrit comme demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement du district de Nyon (ci-après: l'ORP). La Caisse cantonale de chômage (ci-après: la caisse) a mis l'intéressé au bénéfice d'un cinquième délai-cadre d'indemnisation à compter du 28 mai 2007.
C. Le 26 juin 2007, X.________ a requis de l'ORP la prise en charge par l'assurance-chômage d'un cours intitulé "Programme interdisciplinaire en action humanitaire" (PIAH) proposé par l'Université de Genève et débouchant sur un "master of advanced studies en action humanitaire". Cette formation s'adresse aux professionnels de l'humanitaire, des droits humains, du développement ou de l'action sociale; elle se compose de six modules thématiques d'environ 80 heures d'enseignement répartis entre le 1er octobre 2007 et le 30 juin 2008; son coût s'élève à 15'000 francs. A l'appui de sa demande, X.________ a fait valoir qu'il n'avait pas eu l'opportunité de valider les connaissances acquises lors de ses nombreux engagements à l'étranger par le biais d'une formation adéquate. Il a ajouté que si son âge et son expérience étaient aujourd'hui des atouts indéniables, la validation de ses acquis s'avérait indispensable pour augmenter son employabilité en Suisse.
D. Par décision du 4 juillet 2007, l'ORP a refusé de donner suite à cette demande, pour le motif que la formation envisagée ne permettrait pas à X.________ "d'améliorer son aptitude au placement au degré exigé par la jurisprudence et de favoriser un engagement permettant à ce dernier de remédier de manière rapide à son chômage".
E. Par décision du 27 septembre 2007, le Service de l'emploi a rejeté l'opposition formée le 27 août 2007 par l'intéressé et confirmé la décision de l'ORP.
F. X.________ a recouru le 25 octobre 2007 auprès du Tribunal administratif (dès le 1er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) contre cette décision. Il fait valoir que la formation litigieuse permettrait de toute évidence d'améliorer de manière concrète et notable son aptitude au placement et son employabilité sur le marché du travail. Il précise en particulier que, dans la mesure où la formation implique 50% de travail en groupe avec différentes organisations d'aide humanitaire, il aurait la possibilité de se tisser un réseau de contacts susceptibles d'être intéressés par son expérience et ses qualifications professionnelles. La direction du PIAH lui a du reste indiqué qu'elle entrevoyait la possibilité qu'il puisse retrouver un emploi avant la fin de la formation. Le recourant relève en outre que les masters sont de plus en plus exigés pour des postes de cadres correspondant à son profil professionnel. Il ajoute enfin que d'autres masters seraient envisageables, mais qu'ils n'offriraient pas les mêmes avantages que celui qui était visé par la demande. Le recourant conclut dès lors à la prise en charge par l'assurance-chômage de la formation litigieuse.
Dans sa réponse du 28 novembre 2007, le Service de l'emploi conclut au rejet du recours et au maintien de sa décision sur opposition.
L'ORP et la caisse ont produit leurs dossiers respectifs, sans déposer d'observations.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 60 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les autres conditions prévues à l’art. 61 LPGA, si bien qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2. a) La loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0) vise non seulement à garantir aux personnes assurées une compensation convenable du manque à gagner causé par le chômage (art. 1a al. 1 let. a LACI) mais également à prévenir le chômage imminent, à combattre le chômage existant et à favoriser l'intégration rapide et durable des assurés dans le marché du travail. Dans ce but, la loi prévoit des mesures relatives au marché du travail (art. 59 à 75 LACI). Les alinéas 1 et 2 de l'art. 59 LACI sont rédigés en ces termes :
"1 L'assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage.
2 Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but :
a. d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable;
b. de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail;
c. de diminuer le risque de chômage de longue durée;
d. de permettre aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle."
Parmi les mesures relatives au marché du travail figurent les mesures de formation, notamment les cours individuels ou collectifs de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration, la participation à des entreprises d'entraînement et les stages de formation (art. 60 al. 1 LACI).
b) Le droit aux prestations d'assurance pour la reconversion, le perfectionnement ou l'intégration professionnels est lié à la situation du travail: des mesures relatives au marché du travail ne doivent être mises en œuvre que si elles sont directement commandées par l'état de ce marché. Cette condition permet d'éviter l'allocation de prestations qui n'ont aucun rapport avec l'assurance-chômage. La loi, qui consacrait ce principe à l'art. 59 al.1 et 3 LACI dans leur teneur antérieure à la révision du 1er juillet 2003, l'exprime désormais à l'art. 59 al. 2 LACI (Tribunal fédéral des assurances, arrêt C.105/05 du 23 octobre 2006; à propos de l'ancien droit: ATF 112 V 398 consid. 1a; 111 V 271 et 400 consid. 2b; DTA 1999 no 12 p. 65 consid. 1). En revanche, la formation de base et la promotion générale du perfectionnement professionnel n'incombent pas à l'assurance-chômage. Celle-ci a pour tâche seulement de combattre dans des cas particuliers le chômage effectif ou imminent par des mesures concrètes de reclassement et de perfectionnement. Il doit s'agir de mesures permettant à l'assuré de s'adapter aux progrès industriels et techniques ou de mettre à profit sur le marché du travail, en dehors de son activité lucrative spécifique antérieure, ses aptitudes professionnelles existantes (ATF 111 V 274 et 400 et suivants et les références; DTA 1998 no 39 p. 221 consid. 1b). La limite entre formation de base et perfectionnement professionnel général d'une part, et entre le reclassement ou le perfectionnement professionnel au sens de l'assurance-chômage d'autre part, est toutefois fluctuante; une même mesure peut présenter des caractères propres à l'une ou l'autre des catégories précitées. Ce qui est donc déterminant, c'est la nature des aspects qui prédominent dans un cas concret compte tenu de toutes les circonstances (ATF 111 V 401; arrêt TA PS.2004.0082 du 2 septembre 2004 et la référence citée). Les tâches visant à encourager le perfectionnement professionnel en général et l'acquisition d'une formation de base ou d'une seconde voie de formation incombent à d'autres institutions que l'assurance-chômage, par exemple à celles qui octroient des bourses d'études ou de formation. Le perfectionnement professionnel en général, c'est-à-dire celui que l'assuré aurait de toute manière effectué s'il n'était pas au chômage, ne peut être suivi aux frais de l'assurance, celle-ci n'ayant pas pour tâche de promouvoir la formation continue (ATF 111 V 274; arrêts PS.2002.0062 du 18 juin 2003 relatif à un cours d'"Hospitality financial management"; PS.1996.0113 du 28 janvier 1997 concernant un cours IDEAP sur la gestion et l'organisation des communes; PS.1999.0152 du 31 mai 2000 s'agissant d'un cours sur les familles migrantes). Il appartient à l'assurance-chômage de prendre en charge les frais occasionnés par le perfectionnement professionnel lorsque celui-ci apparaît indispensable pour cause de chômage (ATF 111 V 398, 401; message du Conseil fédéral du 22 août 1984 concernant l'initiative populaire "Pour une formation professionnelle et un recyclage garanti", FF 1984 II 1405). Il convient ainsi d'examiner, dans un cas concret, si la mesure en question ne relève pas, d'une manière ou d'une autre, de la formation professionnelle normale de l'intéressé. L'assurance-chômage n'est en effet pas destinée à assurer le financement d'un perfectionnement professionnel qui n'est pas imposé par la situation sur le marché de l'emploi (arrêt PS.2002.0062 précité).
c) C'est ainsi que le Tribunal fédéral des assurances a considéré que les cours de psychologue-conseil qu'une jardinière d'enfants voulait suivre constituaient un perfectionnement général ou une formation qui ne pouvait être pris en charge par l'assurance-chômage (DTA 1986 no 17 p. 64); il en allait de même pour un stage pratique dans un musée pour une licenciée en histoire de l'art (DTA 1987 no 12 p. 111) ou pour un cours de perfectionnement en politique sociale pour une licenciée en droit (arrêt TF non publié du 18 octobre 1994 dans la cause C 71/94) ou encore pour des cours de perfectionnement comme responsable ou consultant en matière d'environnement pour un ingénieur en denrées alimentaires (arrêt TF non publié du 27 février 1997 dans la cause C 65/96). Le Tribunal administratif a aussi confirmé le refus de prise en charge d'un cours de management de systèmes logistiques IML/EPFL à une personne titulaire d'un diplôme en HEC (arrêt PS.1997.0011 du 20 novembre 1997), un cours d'ingénierie biomédicale à un chimiste (arrêt PS.1997.0125 du 1er juillet 1997) ou un cours d'analyste financier et de gestionnaire de fortune à un licencié en économie (arrêt PS.1998.0133 du 30 avril 1999).
Enfin, une amélioration de l'aptitude au placement théorique, possible mais peu vraisemblable, dans un cas donné, ne suffit pas. Il faut que, selon toute probabilité, les chances de placement soient effectivement améliorées de manière importante dans le cas particulier par un perfectionnement accompli dans un but professionnel précis (DTA 1986 p. 113, 116; DTA 1988 p. 30 et suivantes; DTA 1991 p. 104, 108; arrêt PS.1996.0360 du 4 mars 1997 refusant un cours post-grade en gestion de l'environnement à un laborant hautement qualifié).
On précisera que les arrêts mentionnés ci-dessus sont antérieurs à la modification de la LACI intervenue selon la loi fédérale du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juillet 2003. Ils restent toutefois applicables dans le cas d'espèce dès lors que cette révision de la LACI, sous réserve de modifications d'ordre rédactionnel, n'a pas modifié les exigences légales permettant d'obtenir des mesures relatives au marché du travail et notamment des mesures de formation (voir à cet égard le message du Conseil fédéral concernant la révision de la loi sur l'assurance-chômage du 28 février 2001, FF 2001 II 2123; arrêt PS.2004.0208 du 18 mars 2005).
3. En l'espèce, le recourant est titulaire d'un diplôme d'ingénieur agronome . Il a travaillé durant plusieurs années dans ce domaine. Il s'est par la suite spécialisé dans la gestion de projets par l'obtention d'un diplôme délivré par l'Institut suisse pour la formation des chefs d'entreprises dans les arts et métiers, ce qui lui a permis de travailler dans le cadre de la Coopération internationale, l'aide humanitaire et l'aide au développement. Il a ainsi depuis 1996 effectué de nombreuses missions à l'étranger, notamment en ex-Yougoslavie, en Irak et en Afghanistan. Il apparaît par conséquent que le recourant dispose d'une formation, et surtout d'une expérience professionnelle en particulier dans le domaine de l'aide humanitaire, a priori largement suffisantes pour mettre fin à son chômage. Le recourant soutient toutefois que la formation requise augmenterait de manière notable, concrète et durable son aptitude au placement. La validation par un diplôme universitaire de sa solide expérience professionnelle serait à son sens indispensable pour augmenter ses chances de trouver un emploi. Si la formation requise - et notamment la possibilité d'être en contact par le biais de travaux de groupe avec des organisations d'aide humanitaire - et l'obtention d'un master en action humanitaire peuvent représenter un atout dans la recherche d'un emploi, il n'est pas pour autant établi qu'ils soient "indispensables" au recourant pour mettre fin à son chômage. On se trouve ainsi tout au plus dans l'hypothèse où l'amélioration de l'aptitude au placement n'est que possible: aussi la mesure requise n'est-elle pas, selon toute probabilité, de nature à améliorer de manière importante la réinsertion professionnelle du recourant dans le marché du travail. Au regard de la formation et de l'expérience du recourant, l'obtention d'un master en action humanitaire s'apparente par conséquent à une mesure de perfectionnement professionnel général (voir pour des cas similaires, ATFA C.105/05 du 23 octobre 2006 précité et C.250/05 du 24 novembre 2006). Or, comme on l'a vu, il n'appartient pas à l'assurance-chômage de promouvoir la formation continue (voir ATF 111 V 274 précité).
En conséquence, c'est à juste titre que l'ORP et le Service de l'emploi ont considéré que les conditions strictes rappelées ci-dessus pour le financement d'un cours pas l'assurance-chômage n'étaient pas remplies.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt est rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition du Service de l'emploi du 27 septembre 2007 est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 14 février 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.