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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er décembre 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; Mme Sophie Rais Pugin et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Grégoire Ventura, greffier
Recourant
X.________, à ********,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales,
Autorité concernée
Centre social régional de Nyon-Rolle,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 14 septembre 2007 (remboursement du RI)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le 28 septembre 1957, domicilié à Nyon, est juriste de formation. Il est suivi par le Centre social régional de Nyon-Rolle (ci-après CSR) depuis le 1er juin 2005. Le 16 janvier 2006, il a demandé à être mis au bénéfice du revenu d’insertion (ci-après RI). Par décision du 27 janvier 2006, le CSR a accédé à sa requête; il a établi à son intention un budget « RI » et a fixé son droit mensuel à 2’310 francs.
B. Par lettre du 28 décembre 2006, l'assistante sociale en charge du dossier de X.________ l'a informé du fait qu’elle avait pris acte qu'il avait reçu au mois de décembre 2006 des honoraires de l’Association régionale pour l’action sociale (ci-après, Y.________) d’un montant de 3'720 francs. Elle a précisé qu’elle n’avait pas pu déduire cette somme des prestations sociales normalement dues en décembre, puisque leur versement était intervenu à la même date que le paiement des honoraires précités. L’assistante sociale lui a dès lors demandé de reporter ce gain sur le questionnaire relatif au RI à remplir mensuellement afin que le CSR puisse le prendre en considération dans le budget à venir.
X.________ a répondu à cette lettre le 21 janvier 2007. Il a en substance expliqué s’être acquitté, grâce aux honoraires qu’il avait touchés, d’un arriéré d’impôts émanant du canton de Genève, de sorte qu’il ne s’était pas enrichi. Il a fait valoir qu’il n’avait pris connaissance de la lettre du 28 décembre 2006 qu’après avoir payé cet arriéré et qu’il était de bonne foi.
Par décision du 15 février 2007, le CSR a informé X.________ que, ayant pris acte que ce dernier avait entièrement dépensé le montant de ses honoraires, il lui avait dès lors alloué un montant de 2'285 fr. pour qu’il puisse vivre décemment au cours du mois de février 2007. Le CSR a toutefois souligné que ce montant devait être considéré comme étant indu et que, dans cette mesure, il en exigeait le remboursement. A l’appui de sa décision, le CSR a allégué que, par téléphone du 28 décembre 2006 et courrier du même jour, l’assistante sociale avait immédiatement rendu attentif X.________ au fait que le revenu provenant de l’Y.________ serait porté en déduction dans le calcul du RI de janvier 2007.
C. Le 27 mars 2007, X.________ a interjeté recours devant le Service de prévoyance et de l’aide sociale (ci-après, SPAS) contre la décision du CSR précitée. Il a notamment fait valoir que le CSR n’avait pas établi de décomptes clairs et n’avait pas déduit correctement les franchises. Par ailleurs, le CSR ne l’aurait pas remboursé pour ses frais de transport liés à ses déplacements chez le médecin ou ceux liés à ses recherches d’emploi. Le recourant a prétendu que c‘était lui-même qui avait appelé le CSR en date du 28 décembre 2006. A cette occasion, on ne lui aurait nullement indiqué que les honoraires qu’il avait reçus seraient portés en déduction du RI de janvier 2007. Par ailleurs, il a répété avoir pris connaissance de la lettre du 28 décembre 2006 uniquement dans la seconde partie du mois de janvier 2007, alors qu’il s’était déjà acquitté de son arriéré d’impôts.
Le 7 mai 2007, le CSR s’est déterminé sur le recours. Le CSR a maintenu sa version des faits, selon laquelle, lors de l’entretien téléphonique du 28 décembre 2006, il aurait clairement informé l’intéressé que le montant total de ses honoraires 2006, soit 3’720 fr., correspondait à un revenu dépassant largement son droit au RI (même avec la franchise de 200 francs). Dès lors, pour éviter une procédure en répétition de l’indu, le CSR aurait proposé à X.________ le report de cet avoir sur les prestations de janvier et que pour ce faire, l’intéressé réserve l’argent qu’il avait reçu en décembre. Au vu de la vive réaction du recourant, le CSR aurait confirmé par écrit le même jour le contenu de cette proposition. Malgré les recommandations du CSR, X.________ a effectué un paiement de 4480.45 fr. au Service de recouvrement de l’Etat de Genève. Selon le CSR, le recourant aurait donc sciemment privilégié le paiement de cette dette malgré son avertissement.
D. Le SPAS a rejeté le recours, par décision du 14 septembre 2007, pour les motifs suivants:
« Considérant que les honoraires perçus en décembre 2006 par X.________ doivent être considérés comme une ressource,
Que le montant de ses honoraires, même après déduction de la franchise de 200 fr., le plaçait en dessus des normes,
Qu’en effet, il ressort du texte de la loi, et notamment des articles 25 et 26 RLASV, qu’une seule et unique franchise peut être déduite par mois,
Que le versement des honoraires étant intervenu simultanément au versement des prestations RI, ces dernières ont été dès lors versées indûment,
Considérant que le CSR a averti X.________ du fait que le versement des honoraires serait retenu comme un gain pour le mois de janvier 2007,
Que X.________, faisant fi de ces prescriptions, a utilisé cette somme pour régler des dettes,
Que le RI n’a pas pour but d’aider les gens à rembourser leur dette, mais uniquement de venir en aide aux personnes dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine,
Que le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. »
E. Par acte daté du 19 octobre 2007, X.________ a recouru au Tribunal administratif (actuellement la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, ci-après CDAP) en concluant à l’annulation de la décision du 14 septembre 2007. Il a repris, en les développant, les griefs invoqués en instance inférieure. Il a reproché en particulier au SPAS de ne pas s’être déterminé sur son argument selon lequel le CSR n’avait pas calculé de façon adéquate la franchise à déduire. Selon le recourant en effet, ayant travaillé tout au long de l’année, il aurait dû toucher des honoraires durant chaque mois, ce qui aurait dû le faire profiter de déductions mensuelles de franchise. Les raisons comptables d’un paiement unique en fin d’année ne devraient pas le désavantager par rapport à une personne gagnant la même somme, mais répartie sur douze mois. Sur ce point, le recourant a reproché aux autorités compétentes de ne pas avoir respecté le principe d’égalité de traitement.
Par courrier du 21 novembre 2007, le SPAS s’est référé aux considérants de sa décision du 14 septembre 2007 et a conclu au rejet du recours.
Interpellé en tant qu’autorité concernée, le CSR a informé la cour de céans qu’il n’avait pas d’observations complémentaires à déposer.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé à l’art. 74 al. 1 de la loi de 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), le recours a été formé en temps utile. Il est de surcroît recevable en la forme.
2. Les prestations de l'aide sociale sont en principe non remboursables (art. 60 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 - Cst.-VD; RSV 101.01). Elles peuvent néanmoins donner lieu à restitution aux conditions fixées par les art. 41 à 44 LASV. En particulier la personne qui, dès sa majorité, a bénéficié de telles prestations, est tenue de les rembourser lorsqu'elle les a obtenues indûment. Le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile (cf. art. 41 let. a LASV).
Pour être qualifiée d'indue, la prestation doit être dépourvue de cause légitime, ce qui sera le cas notamment lorsqu'elle a été effectuée sans cause valable, en vertu d'une cause qui ne s'est pas réalisée, ou d'une cause qui a cessé d'exister (cf. art. 62 CO considéré comme une institution générale du droit, v. ATF 78 I 86). Tel n'est pas le cas lorsque la prestation repose sur une décision entrée en force. Les vices dont cette décision peut être entachée ne s'opposent pas à ce qu'elle soit exécutée. En principe, les prestations fournies sur sa base ne sont pas sujettes à répétition; il n'en va autrement que si la décision est nulle, annulée à la suite d'un recours, révoquée, révisée, ou levée par la loi (Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 620). Lorsque l'illégitimité qui est invoquée réside dans l'illégalité (initiale ou subséquente) de la décision sur la base de laquelle le paiement a été effectué, l'administration doit préalablement révoquer ladite décision, dans le délai de prescription de l'action en répétition, et elle ne peut le faire qu'aux conditions restrictives auxquelles la jurisprudence autorise ladite révocation (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., Berne 2002, ch. 1.5.3, p. 148). En d'autres termes, une prestation accordée sur la base d'une décision formellement passée en force ne peut être répétée que lorsque les conditions qui président à la révocation, par son auteur, d'une décision administrative sont réalisées (cf. ATF 129 V 113).
D'après la jurisprudence, il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif qui ne concorde pas avec le droit positif puisse être modifié. Cependant la sécurité du droit ou des relations juridiques - peut imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être mis en cause (ATF 115 Ib 155). Tel n'est pas le cas de l'octroi du RI: une décision erronée peut être révoquée en tout temps par l'autorité d'application (art. 32 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV [RLASV; RSV 850.051.1]).
Le revenu d'insertion versé au recourant pour le mois de décembre 2006 repose sur une décision du CSR du 27 janvier 2006 qui tenait compte d'une absence complète de revenu et de fortune. Dans la mesure où le recourant a obtenu en décembre 2006 un revenu supérieur – après déduction de la franchise prévue à l'art. 31 al. 3 LASV – au montant du RI, il n'avait pas droit à cette prestation (art. 31 al. 2 LASV). Prise dans l'ignorance de ce revenu, la décision – matérielle – d'accorder au recourant le RI en décembre 2006 apparaît ainsi entachée d'erreur et, par conséquent, sujette à révocation.
3. Lors de la déduction des ressources déterminant le droit au RI, une franchise est prise en compte si ces ressources proviennent d'une activité lucrative ne constituant pas une mesure d'insertion professionnelle (cf. art. 31 al. 3 LASV). Cette franchise représente la moitié des revenus provenant d'une activité lucrative, mais s'élève au maximum à 200 fr. pour une personne seule (cf. art. 25 al. 1 et 2 RLASV). Le recourant se prétend l’objet d’une inégalité de traitement du fait qu’il n’a bénéficié que d’une seule franchise sur les honoraires qui lui ont été versés en décembre 2006 pour une activité déployée tout au long de l’année, alors qu’il aurait pu bénéficier douze fois de la même franchise si ces honoraires lui avaient été versés mensuellement.
La jurisprudence admet qu'il y a inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes (ATF 132 I 157, consid. 4.1 p. 162/163 et les arrêts cités). Le principe de l'égalité de traitement implique que la loi et les décisions d'application de la loi traitent de façon égale des choses égales et de façon différente des choses différentes (B. Knapp, op. cit., p. 103). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne peuvent se justifier que par des différences de faits pertinentes et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire (B. Knapp, op. cit., p. 103; P. Moor, op. cit., p. 376 ss; ATF 114 Ia 223 et ATF 114 Ia 323; ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2).
Le système de la franchise a été introduit de manière à encourager les bénéficiaires du RI à s'insérer dans le monde du travail, fût-ce par une activité partielle ou temporaire, en leur permettant d'obtenir ainsi plus que le RI, alors qu'auparavant la totalité du revenu réalisé était déduite de l'aide financière, de sorte que la situation de la personne assistée était souvent la même, qu'elle travaille ou non (BGC, novembre 2003, p. 4223). Comme le RI, les ressources à prendre en compte et le montant qui peut en être déduit à titre de franchise se calculent sur une base mensuelle. L'autorité d'application procède chaque mois à la vérification des données figurant sur le questionnaire mensuel signé par les bénéficiaires du RI (Normes RI 2008, ch. 3.1). En d'autres termes le droit au RI peut être réexaminé chaque mois en fonction des ressources obtenues durant la période correspondante et de l'éventuelle franchise qui leur est applicable. Ainsi, celui qui retire chaque mois d'une activité lucrative un revenu, même modeste, pourra chaque fois bénéficier de la franchise, alors que celui qui ne réalise qu'un seul gain, même plus important, n'en bénéficiera qu'une seule fois. Cette apparente inégalité est inhérente au système, qui prend en considération les ressources et le moment où elles sont réalisées, et non le moment où l'activité lucrative est exercée. En obtenant en une seule fois le produit d'une activité occasionnelle exercée tout au long de l'année, le recourant ne se trouve pas dans la même situation, du point de vue du droit au RI, que celui qui aurait touché globalement la même somme en étant payé mensuellement pour le travail réalisé. Il y aurait au contraire une inégalité choquante à traiter de manière différente des bénéficiaires du RI disposant, un mois donné, des mêmes ressources, selon qu'elles rétribueraient une activité exercée tout au long de l'année ou seulement durant le mois en question.
Par conséquent le SPAS a considéré à bon droit que la franchise applicable au revenu du recourant était de 200 fr. seulement et que, par conséquent, ce revenu aurait dû exclure toute prestation sociale durant le mois de décembre 2006 (art. 31 al. 2 LASV). Il s'ensuit que le montant de 2'285 fr. alloué au recourant durant cette période par le CSR a été versé indûment et doit être remboursé en application de l’art. 41 LASV.
4. Le recourant ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi et partant, de sa situation financière difficile pour bénéficier d'une remise en application de l’art. 41 al. 1 let. a LASV. Juriste de formation, responsable pendant de nombreuses années des ressources humaines au sein d'une administration publique, collaborateur au service juridique d'une caisse de compensation et ancien directeur d'un office de l'assurance invalidité, le recourant ne pouvait pas ignorer le caractère subsidiaire du RI, ni que cette prestation n'est pas destinée au remboursement de dettes (Normes RI 2008, ch. 13.3). Ayant reçu en décembre un montant qui lui permettait de vivre sans avoir recours au RI, il ne pouvait se sentir autorisé à utiliser ce dernier pour acquitter une dette d'impôt, ce qui revenait à détourner l'aide financière de son but.
5. Le recourant s'oppose d'autre part au remboursement en invoquant le fait qu'il n'a pas bénéficié du remboursement de ses frais de transports pour ses consultations de médecin et de dentiste à Genève, ainsi que pour ses déplacements dans d'autres localités pour se rendre à des entretiens d'embauche. Cette argumentation est sans pertinence. Si le recourant prétendait avoir droit, en plus du RI, au remboursement de certains frais particuliers (art. 33 LASV et 23 RLASV), il lui appartenait de le faire valoir à l'époque et, au besoin, de provoquer une décision du CSR sur ce point. Or le recourant, s'il a bien sollicité en 2006 le remboursement de frais dentaires, ainsi que des franchises et des participations dans le cadre de l'assurance maladie, n'a en revanche jamais demandé le remboursement de frais de transports. Il ne peut dès lors faire valoir à ce titre contre le CSR une quelconque créance susceptible de compenser en tout ou partie le montant qu'il est tenu de rembourser.
6. Reste à examiner si le CSR peut opérer une retenue de 70 fr. sur le forfait mensuel du RI du recourant en compensation de sa créance en répétition de l'indu, tel que l’exige sa décision.
a) La compensation n'est prévue ni par la LASV, ni par son règlement d'application. Elle est toutefois une institution reconnue comme générale et il n'est donc pas besoin qu'elle soit consacrée par une disposition explicite (ATF 128 V 50 consid. 4 et les références citées; v. aussi André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 658; Pierre Moor, op. cit., p. 90). Elle peut cependant être exclue par la loi (Pierre Moor, loc. cit.). En l'absence de règles particulières, les normes du Code des obligations (art. 120 ss CO) s'appliquent par analogie (ATF 128 V précité consid. 4; Pierre Moor, loc. cit.). Dans un arrêt de principe du 4 juillet 2007 (PS.2007.0029), le Tribunal administratif a jugé que la LASV n’excluait pas par principe que le montant du RI puisse être réduit pour éteindre par compensation une dette du bénéficiaire. Il a cependant précisé que l'admissibilité de la compensation devait s'examiner sous l'angle des art. 120 ss CO applicables par analogie.
b) Selon l'art. 125 ch. 2 CO, ne peuvent être éteintes par compensation contre la volonté du créancier les créances dont la nature spéciale exige le paiement effectif entre les mains du créancier, telles que des aliments et le salaire absolument nécessaires à l'entretien du créancier et de sa famille.
En raison de sa nature, le RI a le caractère d'aliments au sens de la disposition précitée. La compensation n'est donc possible que pour la part qui excède ce qui est "absolument nécessaire à l'entretien du créancier et de sa famille". La jurisprudence retient à cet égard comme critère le minimum vital du droit des poursuites (dans le domaine des assurances sociales, v. not. ATF 113 V 280 consid. 5, 111 V 103 consid. 3b).
Selon les lignes directrices pour le calcul du minimum d’existence en matière de poursuite élaborées par la Conférence des préposés aux poursuites et faillites de Suisse des 24 novembre 2000 et 21 mars 2007, le minimum vital du droit des poursuites se compose d'un montant de base fixe et de postes variables. Le montant de base est de 1'100 fr. pour un débiteur vivant seul. A cela s'ajoutent le loyer effectif, les frais de chauffage, les cotisations sociales, les dépenses indispensables à l'exercice d'une profession, les contributions d'assistance et/ou d'entretien dues par le débiteur, les frais d'instruction des enfants, les paiements par acomptes ou loyer/leasing pour les objets de stricte nécessité, ainsi que les dépenses pour soins médicaux, pharmacie, accouchement, l'entretien et les soins ou déménagement.
En l'occurrence le minimum vital du droit des poursuites correspond à peu de chose près au RI, puisque le forfait RI s’élève à 1'110 fr. (cf. barème RI en annexe du RLASV), soit 10 fr. de plus que le montant de base du minimum vital du droit des poursuites. Ce montant, ajouté au loyer du recourant (1'200 fr.), ne laisse pas place à une retenue mensuelle de 70 fr. sur un RI de 2'310 francs. A noter qu'on ne saurait juger excessif du point de vue du minimum d'existence en matière de poursuite, un loyer que le CSR a admis de prendre en charge sous l'angle de l'aide sociale. Quant aux autres facteurs qui pourraient influencer le calcul du minimum insaisissable (cotisations sociales, dépenses indispensables à l'exercice d'une profession, contributions d'assistance ou d'entretien, etc.), elles n'entrent pas en ligne de compte ici.
En conséquence, seule une retenue de 10 fr. par mois, équivalant à la différence entre le montant du forfait RI et celui constituant la base du minimum vital des poursuites, peut être admise dans le cas d’espèce.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociale du 14 septembre 2007 est réformée comme suit:
I. Le recours interjeté par X.________ est partiellement admis.
II. La décision du Centre social régional de Nyon-Rolle du 15 février 2007 est confirmée dans la mesure où elle astreint X.________ à rembourser un montant de 2'285 francs; elle est au surplus réformée en ce sens que le montant qui peut être retenu mensuellement en remboursement de cette dette sur un RI de 2'310 fr. n'excède pas 10 francs.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 1er décembre 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.