TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 janvier 2008
Composition
M. François Kart, président; M. Eric Brandt et Mme Aleksandra Favrod, juges
Recourante
X.________, à ******** VD,
Autorité intimée
Service de l'emploi,
Autorités concernées
1.
UNIA Caisse de chômage,
2.
Office régional de placement District d'Oron et Forel (Lavaux),
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi du 30 août 2007 (suspension du droit à l'indemnité)
Vu les faits suivants
A. X.________ a revendiqué l'octroi de l'indemnité de chômage dès le 1er décembre 2006 et un délai cadre d'indemnisation de deux ans lui a été octroyé à partir de cette date.
B. Par courrier du 15 janvier 2007, l'Office régional de placement d'Oron (ci-après : l'ORP) a informé X.________ du fait qu'il n'était pas en possession de ses recherches d'emploi pour le mois de décembre 2006 en attirant son attention sur le fait que, selon l'art. 26 al. 2 bis de l'Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), les recherches d'emploi devaient être remises à la fin de chaque mois, mais au plus tard le 5 du mois suivant. L'ORP invitait X.________ à exposer son point de vue par écrit et/ou à lui transmettre ses recherches d'emploi d'ici au 29 janvier 2007. Le courrier précisait encore ce qui suit :
"Pour votre information, le fait de remettre plus d'une fois vos recherches d'emploi après le 5 du mois peut engendrer une suspension de votre droit à l'indemnité de chômage ou une annonce auprès de votre CSR/CSI, et ceci pour ne pas avoir respecté les instructions de l'ORP (art. 30 al. 1 let. d LACI)."
B. Le 22 janvier 2007, X.________ a remis à l'ORP ses recherches pour le mois de décembre 2007.
C. Par courrier du 13 février 2007, l'ORP a indiqué à X.________ qu'il n'était pas en possession de ses recherches d'emploi pour le mois de janvier 2007 en attirant une nouvelle fois son attention sur le fait que, conformément à l'art. 26 al. 2 bis OACI, elle devait remettre ses recherches d'emploi à la fin de chaque mois, mais au plus tard le 5 du mois suivant. Ce courrier précisait à nouveau que le fait de remettre plus d'une fois des recherches d'emploi après le 5 du mois pouvait engendrer une suspension dans le droit à l'indemnité de chômage. Un délai au 27 février 2007 était au surplus imparti à X.________ pour exposer son point de vue par écrit et/ou transmettre ses recherches d'emploi.
D. X.________ a remis ses recherches d'emploi pour le mois de janvier 2007 à l'occasion d'un entretien avec sa conseillère ORP le 15 février 2007.
E. Dans un courrier du 16 avril 2007, l'ORP a, par l'intermédiaire de sa de sa répondante juridique, signalé à X.________ qu'elle avait déposé ses recherches d'emploi pour le mois de janvier 2007 après le délai imparti au 5 du mois suivant, ce qui pouvait constituer une faute vis-à-vis de l'assurance-chômage et conduire à une suspension de son droit aux indemnités. Ce courrier rappelait qu'elle avait été rendue attentive à cette question en date du 15 janvier 2007.
F. Par décision du 9 juillet 2007, l'ORP a suspendu X.________ dans son droit à l'indemnité pendant cinq jours, à compter du 1er février 2007, au motif qu'elle n'avait pas respecté les instructions données pour le dépôt de ses recherches d'emploi du mois de janvier 2007.
G. Par décision du 30 août 2007, le Service de l'emploi, instance juridique chômage, a rejeté l'opposition formulée par X.________ contre la décision du 9 juillet 2007.
H. X.________ s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) en date du 18 septembre 2007 en concluant implicitement à l'annulation de la suspension de son droit à l'indemnité. La caisse de chômage Unia a déposé son dossier le 25 septembre 2007 sans observations. Le Service de l'emploi a déposé son dossier le 5 octobre 2007 en concluant au rejet du recours. L'ORP a déposé son dossier le 6 novembre 2007 en précisant qu'il n'avait pas d'observations à formuler. Interpellée par le juge instructeur sur ce point, la conseillère ORP de la recourante a confirmé le 20 novembre 2007 que, lors de son entretien du 15 février 2007 avec la recourante, elle avait indiqué à cette dernière, qu'elle serait sanctionnée au prochain manquement.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours prévu par l'art. 60 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Aux termes de l'art. 8 al. 1 let. g de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait, entre autre, aux exigences du contrôle. A cet effet, il lui incombe, avec l'assistance de l'office du travail compétent, d'entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger; en particulier, il est tenu de rechercher du travail et d'apporter la preuve des efforts fournis dans ce but (art. 17 al. 1 LACI). Selon l'art. 26 al. 2 bis OACI, l'assuré doit apporter la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail en remettant ses justificatifs au plus tard le 5 du mois suivant ou le 1er jour ouvrable qui suit cette date; s'il ne les pas remis dans ce délai, l'office compétent lui impartit un délai raisonnable pour le faire; simultanément, il l'informe par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuses valables, les recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération.
Aux termes de l'art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu notamment lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Selon la jurisprudence du tribunal fédéral (voir notamment ATF C 98/06 du 10 avril 2007), une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée lorsque l'assuré n'a pas remis ses recherches d'emploi dans le délai fixé à l'art. 26 al. 2 bis OACI (soit le 5 du mois suivant ou dans le délai supplémentaire imparti par l'office). Selon le Tribunal fédéral, une sanction doit également être prononcée lorsque les recherches ont été déposées ultérieurement. Le Tribunal fédéral a ainsi confirmé qu'il n'est pas admissible de prendre en considération des recherches d'emploi lorsque les justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable, avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2 bis OACI (ATF C 98/06 précité; ATF 133 V 89 consid. 6.2.4 p. 94).
3. Dans le cas d'espèce, la situation est différente de celle jugée par le Tribunal fédéral dans l'ATF C 98/06 précité puisque la recourante a déposé les recherches d'emploi du mois de janvier 2007 dans le délai au 27 février 2007 mentionné dans le courrier de l'ORP du 13 février 2007. La suspension du droit à l'indemnité n'a par conséquent pas été prononcée en application de l'art. 30 al. 1 let. c LACI en raison de l'omission de déposer les recherches avant l'expiration du délai prévu à l'art. 26 al. 2 bis OACI mais au motif que la recourante n'a pas respecté les instructions données par l'ORP le 15 janvier 2007 selon lesquelles elle devait dorénavant respecter le délai au 5 du mois suivant pour remettre ses recherches d'emploi. La sanction repose par conséquent sur l'art. 30 al. 1 let. d LACI, qui prévoit notamment que le droit à l'indemnité peut être suspendu lorsque l'assuré ne respecte pas les instructions de l'autorité compétente.
Il résultait effectivement clairement des instructions écrites données à la recourante le 15 janvier 2007 qu'une suspension du droit à l'indemnité pouvait être prononcée si celle-ci omettait de déposer ses recherches d'emploi du mois de janvier 2007 d'ici le cinq du mois suivant. L'argument de la recourante selon lequel elle n'aurait pas commis de faute en ce qui concerne la remise des recherches du mois de décembre 2006 apparaît ainsi sans pertinence puisqu'elle avait été clairement informée qu'un nouveau retard dans la remise des recherches d'emploi du mois de janvier 2007 pouvait entraîner une sanction. Est également sans pertinence la remarque formulée dans le recours selon laquelle X.________ n'aurait pas reçu le courrier de l'ORP du 13 février 2007 prolongeant le délai au 27 février 2007. Ceci n'a en effet pas eu d'incidence puisque la recourante a déposé ses recherches d'emploi le 15 février 2007, soit dans le délai imparti. De même, est sans pertinence l'explication donnée par la recourante selon laquelle la répondante juridique de l'ORP lui aurait suggéré par téléphone de ne pas donner suite au courrier de l'ORP du 16 avril 2007 l'informant qu'une suspension du droit à l'indemnité pourrait être prononcée à son encontre en raison de l'omission de déposer ses recherches d'emploi du mois de janvier 2007 en temps utile et lui demandant de fournir des explications. Comme le relève l'autorité intimée dans la décision attaquée, il résulte en effet de l'art. 42 LPGA que les parties n'ont pas un droit à être entendues avant une décision sujette à opposition, ce droit pouvant être exercé dans le cadre de la procédure d'opposition. Est enfin sans pertinence l'argument de la recourante selon lequel la loi ne mentionne pas que les recherches d'emploi doivent être effectuées par écrit et qu'il existait une confusion dans son esprit à cet égard au moment des faits litigieux En effet, comme cela a été relevé plus haut, le courrier qui lui a été adressé le 15 janvier 2007 indiquait clairement que les recherches d'emploi devaient être remises à l'ORP d'ici le 5 du mois suivant. Partant, en déposant ses recherches du mois de janvier 2007 lors de l'entretien du 15 février 2007, la recourante n'a manifestement pas respecté les instructions de l'ORP. Peu importe à cet égard que, lors de cet entretien, la conseillère ORP a, apparemment par erreur, indiqué qu'une sanction ne serait prononcée que dans l'hypothèse d'un nouveau manquement soit si les recherches d'emploi du mois de février 2007 ne devaient une nouvelle fois pas être déposées dans le délai fixé au 5 du mois suivant. Cette indication fournie le 15 février 2007 ne remet en effet pas en question le fait que la recourante n'a pas respecté les instructions claires qui lui avaient été données par écrit le 15 janvier 2007.
4. Il reste à examiner la validité des instructions données le 15 janvier 2007 selon lesquelles la recourante devait dorénavant impérativement déposer ses recherches d'emploi avant le 5 du mois suivant.
a) Pour ce qui est du délai à respecter par l'assuré pour le dépôt de ses recherches d'emploi et des conséquences d'une remise tardive de celles-ci, les directives du SECO établies en 2001 (soit antérieurement à l'entrée en vigueur de l'art. 26 al. 2bis OACI) prévoyaient que, lorsque l'ORP n'était pas en possession des recherches d'emploi de l'assuré au terme du délai au 5 du mois suivant, il devait lui octroyer, par écrit, un ultime délai de cinq jours à compter de la réception de l'avis pour déposer ses recherches ou pour expliquer leur absence en précisant que, sans nouvelles de sa part à l'échéance de ce délai, une suspension du droit à l'indemnité pour recherches d'emploi insuffisantes serait prononcée en application de l'art. 30 al. 1 let. c LACI (bulletin MT/AC 2001/4). Pour l'essentiel, cette directive a été codifiée à l'art. 26 al. 2bis OACI, sous réserve que cette disposition ne fixe pas la durée supplémentaire du délai qui doit être octroyé, l'Office compétent devant accorder un délai "raisonnable". Les directives ultérieures du SECO confirment que, lorsqu'au terme du délai convenu pour le dépôt des recherches d'emploi, l'ORP n'est pas en possession desdites recherches, il doit accorder un ultime délai de cinq jours à l'assuré en précisant que, sans nouvelles de sa part à l'échéance de ce délai, une suspension du droit à l'indemnité pour recherches d'emploi insuffisantes sera prononcée en application de l'art. 30 al. 1 let. c LACI (Circulaire 2007 relative à l'indemnité de chômage - IC- B 324).
b) Les instructions données par l'ORP à la recourante le 15 janvier 2007 s'écartaient de la procédure décrite ci-dessus puisqu'elles prévoyaient qu'aucun délai supplémentaire ne serait octroyé dans l'hypothèse où elle ne devait pas remettre ses recherches d'emploi d'ici le 5 du mois suivant. L'ORP a ainsi interprété l'art. 26 al. 2bis OACI en ce sens que cette disposition ne donne pas systématiquement un droit à un délai supplémentaire, ce délai ne pouvant cas échéant être octroyé qu'un nombre limité de fois (une fois dans le cas d'espèce).
Une telle interprétation de l'art. 26 al. 2bis OACI ne saurait se fonder sur le texte de cette disposition. Or, dès lors qu'il s'agit d'un texte clair, il n'y a pas lieu de s'en écarter par voie d'interprétation, sauf si des raisons objectives permettent de penser que le texte légal ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions (ATF 126 II 71 consid. 6d p. 80; 126 III 49 consid. 2a p. 54). En l'occurrence, on a vu ci-dessus que l'art. 26 al. 2bis OACI a, pour l'essentiel, repris la procédure prévue par les directives du SECO, qui prévoyaient clairement qu'une sanction ne pouvait être prononcée que si les recherches n'avaient pas été déposées à l'échéance d'un délai supplémentaire octroyé par l'office. Il n'y a dès lors pas lieu d'interpréter cette disposition contre son texte en refusant d'octroyer le délai supplémentaire qu'elle prévoit et en exigeant de l'assuré qu'il dépose impérativement ses recherches d'ici le cinq du mois suivant, sous peine d'être sanctionné.
c) Il résulte de l'art. 17 al. 2 LACI que l'assuré doit se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral. L'art. 26 al. 2bis OACI relatif à la procédure de remise des recherches d'emploi constituant une de ces prescriptions, un ORP ne saurait poser des exigences qui s'écartent de cette procédure et sanctionner un assuré pour ce motif. On relèvera que le prononcé d'une sanction dans cette hypothèse ne peut se fonder ni sur les directives du SECO, ni sur la jurisprudence du Tribunal fédéral. En l'occurrence, une sanction apparaît d'autant moins admissible que la recourante a déposé ses recherches d'emploi du mois de janvier 2007 dans le délai prolongé par l'ORP dans son courrier du 13 février 2007 et qu'elle a par conséquent respecté la procédure prévue à l'at. 26 al. 2bis OACI.
5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Dès lors que la recourante n'a pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu de lui octroyer de dépens. Le présent arrêt est en outre rendu sans frais.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l'emploi, instance juridique chômage, du 30 août 2007 est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 31 janvier 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.