TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 mars 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs. Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines, greffière.
Recourante
X.________, à ********
Autorité intimée
Caisse cantonale de chômage, à Nyon
Autorités concernées
1.
Office régional de placement de Nyon, à Nyon
2.
Division juridique des ORP, à Lausanne
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision de la Caisse cantonale de chômage du 11 octobre 2006 (droit à l'indemnité durant les mois de novembre 2005, décembre 2005 et janvier 2006)
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissante algérienne née en 1960, est titulaire d'une autorisation d'établissement en Suisse (permis C). En juin 1984, elle a obtenu une licence ès lettres délivrée par l'Université d'Alger. Elle a pratiqué l'enseignement depuis 1983, à Alger d'abord, en Suisse par la suite. Depuis le 1er novembre 2003, elle donne, à temps partiel et sur demande, des cours privés de français et d'arabe à l'Institut Y.________, à Rolle. Du 9 décembre 2004 au 25 février 2005, elle a effectué un remplacement à temps partiel au Collège Z.________, à Nyon.
B. X.________ s'est inscrite le 2 mars 2005 en qualité de demandeuse d'emploi auprès de l'Office régional de placement de Nyon (ORP). La Caisse cantonale de chômage (la caisse) lui a ouvert un délai-cadre d'indemnisation du 2 mars 2005 au 1er mars 2007.
Lors d'une précédente période de chômage, l'assurée avait participé à une séance d'information collective sur l'assurance-chômage, à savoir le 29 octobre 2003.
C. X.________ a régulièrement rempli et remis à la caisse les formules "Indications de la personne assurée" (formules IPA) pour les mois de mars 2005 à octobre 2005, ceci dans le délai de trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle elles se rapportaient prescrit par la loi. Les formules IPA contiennent, en caractère gras, l'avertissement suivant, sous lequel l'intéressée a apposé sa signature :
"La déclaration doit être remise entièrement remplie à la caisse avec toutes les annexes, à la fin du mois. Si une seule réponse ou un seul document manque, aucun paiement ne pourra intervenir. Le droit à l'indemnité s'éteint s'il n'est pas revendiqué dans les 3 mois après la fin de mois auquel il se rapporte."
Le 28 mai 2006, X.________ a rempli et remis à la caisse les formules formules IPA pour les mois de novembre 2005 à mars 2006, auxquelles elle a joint les attestations de gain intermédiaire pour les mois de novembre 2005 à mars 2006, toutes établies par l'Institut Y.________ le 3 avril 2006, ainsi qu'un décompte des salaires versés entre novembre 2005 et mars 2006 établi par l'Institut Y.________ le 26 avril 2006.
D. Par décision du 12 juin 2006, la caisse a refusé d'indemniser X.________ pour les mois de novembre 2005, décembre 2005 et janvier 2006, au motif qu'elle n'avait pas produit les formules IPA concernant ces trois mois dans le délai de trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle elles se rapportaient.
Le 11 octobre 2006, la caisse a rejeté l'opposition formée par l'assurée et confirmé sa décision.
E. Contre cette décision, X.________ a interjeté recours le 10 novembre 2006. Elle a conclu à ce que le chômage qu'elle avait subi durant les mois de novembre 2005 à janvier 2006 soit indemnisé.
Dans sa réponse du 15 février 2007, la caisse a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision.
L'ORP a produit son dossier sans formuler d'observations.
La recourante n'a pas déposé de mémoire complémentaire dans le délai qui lui avait été imparti pour ce faire.
Le 26 février 2008, le juge instructeur a appelé à la procédure la Division juridique des ORP, à Lausanne, en tant qu'autorité concernée. Invitée à produire divers documents, cette autorité s'est exécutée le 28 février 2008.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. a) Aux termes de l'art. 20 al. 3 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (LACI; RS 837.0), le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte. Chaque mois civil constitue une période de contrôle (art. 27a de l'ordonnance fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 [OACI; RS 837.02]).
Le mode d'exercice du droit à l'indemnité est réglé par l'art. 29 OACI qui prévoit à son 1er alinéa que, pour la première période de contrôle pendant le délai-cadre et chaque fois que l'assuré se retrouve en situation de chômage après une interruption de six mois au moins, il fait valoir son droit en remettant à la caisse : sa demande d'indemnité dûment remplie (let. a), le double de la demande d'emploi (formule officielle) (let. b), les attestations de travail concernant les deux dernières années (let. c), l'extrait du fichier "Données de contrôle" ou la formule "Indications de la personne assurée" (let. d) et tous les autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux indemnités (let. e). Le 2ème alinéa de l'art. 29 OACI précise qu'afin de faire valoir son droit à l'indemnité pour les périodes de contrôle suivantes, l'assuré présente à la caisse, l'extrait du fichier "Données de contrôle" ou la formule "Indications de la personne assurée" (let. a), les attestations relatives au gain intermédiaire (let. b) et tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à l'indemnité (let. c).
b) On peut déduire du système de contrôle mis en place par le législateur qu'il n'existe pas de motif permettant de déroger au délai fixé à l'art. 20 al. 3 LACI. En effet, l'institution d'un délai de déchéance poursuit le but de permettre à l'administration de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir d'éventuels abus (ATF 113 V 68 consid. 1b). Par ailleurs, cette exigence se justifie pour permettre à la caisse de chômage d'être renseignée sur tous les éléments - ou en tous les cas sur les éléments essentiels - qui lui sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions de l'assuré. Il faut déduire de cette réglementation que la caisse de chômage ne joue pas seulement le rôle d'un office de paiement, mais également celui de contrôle du bien-fondé des droits à l'indemnité, notamment par l'examen de la remise des documents nécessaires (DTA 2000 no 6 p. 30 consid. 1c).
c) En l'espèce, la recourante a rempli les formules IPA pour les mois de novembre 2005, décembre 2005 et janvier 2006 le 28 mai 2006. Ces formules sont parvenues à la caisse le 29 mai 2006 au plus tôt. Le délai péremptoire de trois mois stipulé à l'art. 20 al. 3 LACI était ainsi manifestement échu pour les trois périodes de contrôle, à savoir novembre et décembre 2005, ainsi que janvier 2006. Par conséquent, le droit à l'indemnité de chômage de la recourante était déjà éteint pour ces trois mois.
3. Reste à examiner si les délais concernant les périodes de contrôle de novembre 2005 à janvier 2006 peuvent être restitués à la recourante.
a) L'art. 41 LPGA réglemente la restitution de délai de la manière suivante : si le requérant ou son mandataire a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé, le délai est restitué si la demande en est présentée avec indication du motif dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé (al. 1). Si la restitution est accordée, le délai pour l'accomplissement de l'acte omis court à compter de la notification de la décision de restitution (al. 2). Sur la notion d'empêchement non fautif, cette disposition a une portée comparable à l'art. 32 al. 2 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA; RSV 173.36), prévoyant que le délai de recours ne peut pas être prolongé, mais qu'il peut être restitué à celui qui établit avoir été sans sa faute dans l'impossibilité d'agir dans le délai. Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais également l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à l'erreur. La jurisprudence et la doctrine admettent en particulier que la maladie peut constituer un empêchement non fautif. Pour cela, il faut que l'intéressé ait non seulement été empêché d'agir lui-même dans le délai, mais encore de charger un tiers d'accomplir les actes de procédure nécessaires. En principe, seule la maladie empêchant la partie de défendre elle-même ses intérêts, ainsi que de recourir à temps aux service d'un tiers constitue un empêchement non fautif (ATF 2P.307/2000 du 6 février 2001 et les références citées).
Une restitution de délai est également admise non seulement lorsque la partie se trouve objectivement dans l'impossibilité de protéger ses droits, mais aussi lorsque sa passivité paraîtrait excusable, par exemple en raison d'un renseignement erroné donné par l'autorité compétente (Jean-François Poudret : Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, Berne 1990, n. 2.7 ad art. 35). Toutefois, sous réserve de l'obligation prévue à l'art. 19a OACI, les organes de l'assurance-chômage n'ont pas l'obligation de fournir des renseignements de leur propre chef, c'est-à-dire de manière spontanée, sans avoir été sollicités par l'assuré. La violation d'une obligation de renseigner ne peut être admise tant qu'il n'existe pas de circonstances particulières qui obligeraient l'administration à fournir des renseignements dans une mesure plus étendue que celle qui découle de la loi (ATF 124 V 220 consid. 2b/aa).
b) En l'espèce, la recourante allègue avoir été gravement malade physiquement et psychologiquement "pendant cette période" - sans préciser de dates - et s'être concentrée sur ses heures de travail au Rosey, ses recherches d'un emploi et la tenue de son ménage avec deux enfant "en bas âge" (nés en 1997 et 2000) (v. opposition du 8 juillet 2006 et acte de recours du 10 novembre 2006). Si à son opposition elle a joint une facture d'un examen effectué par résonance magnétique (IRM) le 2 février 2006, elle n'a jamais produit de certificat médical. Compte tenu du fait que la recourante a continué à travailler et à rechercher un emploi, il apparaît peu plausible que sa maladie l'ait empêchée de produire les formules IPA et les attestations de gain intermédiaire dans le délai de péremption de trois mois. Quoi qu'il en soit, l'empêchement dans lequel l'aurait plongée sa maladie n'était pas tel qu'elle était dans l'incapacité de confier à un tiers la tâche de transmettre en temps utile les formules IPA et les attestations de gain intermédiaire à la caisse. D'ailleurs, la recourante admet elle-même qu'elle avait confié les travaux administratifs à son mari, mais sans l'avoir informé des obligations qui incombent à un chômeur (v. opposition du 8 juillet 2006), ce qu'il lui appartenait de faire. Cette omission d'informer son mari et la maladie subie par la recourante ne sauraient en aucun cas justifier une restitution du délai. La recourante avait régulièrement produit les formules IPA pour les mois de mars 2005 à octobre 2005, ceci dans le délai de trois mois et quand bien même l'Institut Y.________ lui fournissait les attestations de gain intermédiaire avec un mois de retard. Or, sur chacune des formules IPA qu'elle a envoyées à temps à la caisse, soit huit en tout, figurait l'avertissement exprès, en caractères gras, stipulant notamment que "le droit à l'indemnité s'éteint s'il n'est pas revendiqué dans les trois mois après la fin du mois auquel il se rapporte". Si la recourante a pu oublier l'importance du délai de péremption fixé par la loi et concernant le dépôt des formules IPA au vu de l'éloignement dans le temps de la séance d'information collective sur l'assurance-chômage à laquelle elle avait participé le 29 octobre 2003, elle ne saurait cependant soutenir qu'elle ignorait l'existence de ce délai de péremption et son importance après avoir régulièrement rempli et déposé huit formules IPA avant l'échéance du délai de péremption. Enfin, il convient de relever que la recourante n'a plus été indemnisée depuis le mois de novembre 2005, puisqu'elle a requis les indemnités de chômage de novembre 2005 à mars 2006 par lettre du 28 mai 2006. Or, l'absence du versement des indemnités de chômage n'a pas pu lui échapper dès lors qu'entre novembre 2005 et mars 2006 l'Institut Y.________ lui a versé des salaires oscillant entre 60 et 240 francs; ce qui ne l'a pourtant pas incitée, contre toute attente, à s'en soucier avant fin mai 2006.
Il faut relever ici que si l'Institut Y.________ n'a établi les attestations de gain intermédiaire pour novembre 2005 à mars 2006 que le 3 avril 2006 et un décompte salaire pour novembre 2005 à mars 2006 que le 26 avril 2006, la recourante a encore attendu fin mai 2006 pour les faire parvenir à la caisse. La recourante allègue que si elle avait requis le versement des indemnités sans produire les attestations de gain intermédiaire, elle aurait commis un acte contraire à la loi. Cet argument n'est pas pertinent, car rien n'empêchait la recourante de produire les formules IPA avant l'échéance du délai de péremption et d'attirer l'attention de la caisse sur le fait qu'elle n'était pas encore en possession des attestations de gain intermédiaire, en mentionnant au besoin le montant du salaire perçu chaque mois. Il lui appartenait également de veiller à ce que son employeur lui fournisse les attestations de gain intermédiaire en temps utile. Or, la recourante ne prétend pas que son employeur refusait d'établir les attestations en question, elle allègue uniquement qu'il les lui fournissait avec un mois de retard. Ce qui laissait tout de même encore deux mois à la recourante pour revendiquer l'indemnité de chômage. En bref, il apparaît qu'après huit mois de chômage, durant lesquels la recourante a scrupuleusement rempli ses obligations légales à l'égard de la caisse, elle a fait preuve d'une inattention inexcusable. Or, l'inattention ne constitue pas un motif de restitution du délai.
c) Enfin, la recourante critique la caisse, qui ne lui aurait donné aucun avertissement dès lors qu'elle ne produisait pas les formules IPA et les attestations de gain intermédiaire dans le délai de trois mois. Ce grief ne saurait être retenu. La caisse, sachant que la recourante avait régulièrement produit les formules IPA en temps utile - sur lesquelles le délai de péremption est mentionné en caractères gras - et que l'ORP distribue aux chômeurs une brochure d'information et de conseils, notamment concernant les formules IPA, n'avait aucun moyen de savoir que l'importance de certaines obligations lui avait échappé ou qu'elle les avait peut-être oubliées. La loi ne prescrit nullement à la caisse de répéter aux chômeurs, à chaque occasion, l'ensemble des obligations auxquelles ils doivent se soumettre. La caisse n'a pas violé son obligation de renseigner et le fait qu'elle n'ait pas rappelé à la recourante qu'elle devait produire les formules IPA dans un délai de trois mois ne constitue pas un motif de restitution de délai.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Caisse cantonale de chômage du 11 octobre 2006 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 27 mars 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.