TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 mars 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; Mmes Sophie Rais Pugin et Isabelle Perrin, assesseurs. M. Yann Jaillet, greffier
Recourant
A.X.________, à ********
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne, à Lausanne
Objet
Aide sociale
Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 5 octobre 2006 (octroi du revenu d'insertion sous conditions)
Vu les faits suivants
A. M. A.X.________ est marié à B.X.________ avec laquelle il a eu quatre enfants, C.X.________, née le 8 juin 1997, D.X.________, né le 28 septembre 1998, E.X.________, née le 16 mars 2000, et F.X.________, né le 29 mars 2001.
B. M. A.X.________ a bénéficié de l'aide sociale à partir du 1er avril 2001 à la suite de la suppression de sa demi-rente de l'assurance-invalidité. Cette aide a été suspendue par le Service social de Lausanne en septembre 2005, au motif que l'intéressé refusait de communiquer les informations nécessaires à établir la situation financière du kiosque exploité par sa femme à Renens (Y.________) depuis plusieurs années. Cette décision a été confirmée définitivement par le Tribunal administratif (arrêt PS.2005.0274 du 3 août 2006).
C. A partir du 1er janvier 2006, M. A.X.________ a bénéficié du revenu d'insertion, à raison de 2'183 fr. 05 par mois, pour un ménage se composant de sa femme, sa fille E.X.________, son fils F.X.________ et lui-même.
Ayant des doutes sur la présence régulière en Suisse de M. A.X.________ et sa famille, l'assistant social de ce dernier lui a demandé, lors de l'entretien du 21 mars 2006, de se présenter avec sa femme et ses enfants au prochain rendez-vous de fin avril. L'intéressé s'y est opposé catégoriquement.
D. Par lettre du 11 avril 2006, le chef du Service social de Lausanne a informé M. A.X.________ que le revenu d'insertion ne lui serait désormais versé qu'à la condition qu'il se présente aux rendez-vous fixés par son assistant social accompagné de son épouse et de ses deux enfants, à raison de deux fois par mois. A défaut, l'aide ne serait accordée que pour la ou les personnes qui se seraient présentées aux deux entretiens mensuels. Cette lettre ne mentionnait ni délai ni voie de recours.
Dans une note interne du 23 mai 2006, l'assistant social de M. A.X.________ a informé son chef de service que l'intéressé ne s'était pas présenté au rendez-vous du 12 mai et qu'il était venu seul à l'entretien de ce jour. L'intéressé a répété son opposition à l'obligation de se présenter avec sa famille, considérant cette mesure comme discriminatoire et négative pour sa santé, et il a affirmé oralement que sa femme et ses enfants étaient présents à Lausanne, mais il a refusé de le confirmer par écrit.
A la demande de M. A.X.________, le Service social de Lausanne a confirmé le 1er juin 2006 sa décision du 11 avril 2006, en lui communiquant les voie et délai de recours.
E. Le 6 juin 2006, le CSR a indiqué à M. A.X.________ que, ne s'étant pas conformé aux injonctions précitées, il ne bénéficierait que d'un "demi-entretien pour personne seule" en juin 2006 et que son loyer serait versé directement auprès de sa gérance.
M. A.X.________ ne s'est pas présenté aux rendez-vous des 12 et 22 juin 2006, justifiant sa dernière absence par le fait qu'il allait très mal et était incapable de sortir de son lit. S'obstinant à refuser que sa femme et ses enfants viennent avec lui aux rendez-vous fixés, il a alors été informé, le 26 juin 2006, que seul un "demi-entretien" pour une personne seule lui serait versé pour le mois suivant.
L'intéressé ne s'est pas présenté au rendez-vous fixé le 11 juillet 2006.
F. Le 30 juin 2006, M. A.X.________ a recouru au Service de prévoyance et d'aide sociale (SPAS) contre la décision du CSR du 1er juin 2006, concluant à son annulation. Il expliquait que cette décision était "inappropriée, abusive et injustifiée", qu'il était confronté à des difficultés relationnelles avec le CSR, lequel cherchait à lui nuire ainsi qu'à sa famille, "avec des calomnies et de faux préjugés". Il demandait à pouvoir se présenter seul à un unique entretien mensuel.
Dans ses déterminations sur le recours du 12 juillet 2006, le CSR a expliqué que, selon les informations du contrôle des habitants, les enfants C.X.________ et D.X.________ avaient quitté Lausanne le 6 novembre 2005 pour effectuer leur scolarité en Tunisie. Il a en outre relevé que ni l'intéressé ni sa femme n'avaient été vu en activité lors de divers passages au kiosque, qu'une grande baisse de la consommation d'électricité avait été constatée à leur domicile et que E.X.________ et F.X.________ ne fréquentaient plus le centre de vie enfantine depuis juillet 2003.
Par décision du 3 octobre 2006, le SPAS a rejeté le recours de M. A.X.________, considérant les mesures contestées comme proportionnées.
G. Le 3 novembre 2006, M. A.X.________ a recouru contre cette décision, concluant implicitement à son annulation. Il fait valoir en substance qu'une telle mesure est inappropriée et inacceptable, qu'il ne connaît personne d'autre soumis à de telles conditions, que sa santé physique et mentale est extrêmement atteinte et que le montant de 500 fr. versés mensuellement à titre de revenu d'insertion ne couvre pas le minimum vital prévu par la loi.
L'autorité intimée et le CSR ont conclu au rejet du recours.
Par décision du 20 décembre 2006, le juge instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif déposée par le recourant.
Conformément à l'art. 2 de la loi du 20 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 74 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. L’action sociale vaudoise a pour but de venir en aide aux personnes qui ont des difficultés sociales ou sont dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine ; elle comprend la prévention, l’appui social et le revenu d’insertion (art. 1er al. 1 et 2 LASV). Les dispositions de la présente loi s'appliquent aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton (art. 4 al. 1 LASV). La loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin (LAS), telle que révisée en 1990, charge le canton de domicile de pourvoir à l’assistance de la personne concernée ; elle reporte en outre cette charge, en l’absence de domicile, sur le canton du séjour (art. 12 al. 1 et 2 LAS; mais la notion de domicile au sens de la LAS diffère quelque peu de celle du domicile civil : v. à ce propos Thomet, Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin, Zurich 1994, p. 61 et ss; par exemple, l'art. 24 CC ne s'applique pas dans le domaine de l'assistance).
Selon la jurisprudence rendue sous l'empire de la loi sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), applicable par analogie, les notions de domicile d'assistance et du séjour légal ne sauraient être interprétées en ce sens qu'une présence effective et ininterrompue est nécessaire, de sorte que, même en cas de maintien du domicile dans le canton de Vaud, les avances ne devraient plus être versées dans l’hypothèse d’un séjour temporaire à l’étranger. D’ailleurs, selon le chiffre 6.3 des directives du SPAS, réunies dans un document intitulé "Normes RI" destiné à préciser l'application de la LASV et de son règlement d'application du 26 octobre 2005 (RLASV), les bénéficiaires peuvent s’absenter jusqu'à un mois par année de leur domicile habituel. Les bénéficiaires doivent en informer l'autorité d'application au préalable. Selon Thomet (op. cit., no 146, p. 100), une personne perd son domicile d'assistance dans un canton lorsqu'elle le quitte, autrement dit lorsqu'elle n'entend plus y séjourner, ni y être établie, et qu'après avoir rendu les clés de son logement, elle quitte le territoire du canton avec ses bagages, voire tout son mobilier. Le domicile d'assistance ne prend pas fin lorsqu'une personne quitte passagèrement le territoire cantonal à des fins précises et garde son domicile antérieur, en particulier parce qu'elle y garde son logement. Tel est notamment le cas de celui qui part en voyage pour une durée plus ou moins longue. Toutefois, chaque fois qu'il y a abandon du logement, il y a toujours départ, même si la personne en cause a l'intention de revenir ultérieurement.
3. Aux termes de l'art. 38 al. 1 LASV, la personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Elle doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations. L'art. 40 al. 1 LASV dispose que la personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d'application. Selon le chiffre 3.1 des "Normes RI", un entretien mensuel a lieu avec les bénéficiaires. L'autorité d'application peut s'en dispenser lorsqu'un suivi est assuré par l'ORP, une activité salariée ou une mesure d'insertion est exercée, un déplacement n'est pas possible, le revenu d'insertion complète une rente AVS ou AI ou pour toute autre situation agréée par la Direction de l'autorité d'application.
S'agissant du fardeau de la preuve, la question de sa répartition se pose aussi dans une instance soumise au principe de l'instruction d'office. En effet, même si l'autorité se conforme à son devoir d'instruire la cause d'office et entreprend toutes les recherches qu'on peut attendre d'elle, il arrive que des faits déterminants ne puissent pas être établis ou ne puissent l'être que partiellement et qu'il subsiste une incertitude irrémédiable à la clôture de l'instruction. Les règles sur le fardeau de la preuve, qui régissent les conséquences de l'échec de la preuve, indiquent alors qui subit l'effet de cette incertitude (ATF 92 I 253, JT 1968 I 20). Faute de disposition légale directement applicable, le juge recourra au principe général du droit, qui trouve notamment son expression à l'article 8 du Code civil suisse (CC), selon lequel l'échec de la preuve d'un fait tourne au détriment de la partie qui aurait pu déduire de ce fait un droit (ATF 130 III 321, cons. 3; 95 I 57, cons. 2).
4. En l'espèce, le CSR a réuni plusieurs éléments qui lui laissent à penser que le recourant et sa famille ne résident plus régulièrement à Lausanne, mais qu'ils se trouvent la plupart du temps en Tunisie. La femme du recourant n'a jamais été présente dans son kiosque lorsque les enquêteurs du groupe "ressources enquêtes" du Service social de Lausanne y ont fait des passages. De plus, une baisse importante de la consommation électrique a été constatée au domicile du recourant. Les deux aînés sont scolarisés en Tunisie depuis novembre 2005 et la troisième enfant, E.X.________, n'est plus retournée au centre de vie enfantine depuis juillet 2003. Dans son mémoire, le recourant ne conteste pas ces éléments; tout au plus a-t-il relevé par-devant l'autorité intimée que ses deux cadets n'étaient pas scolarisés, vu leur âge, et que ses deux aînés étaient partis provisoirement à l'étranger. Selon le journal tenu par l'assistant social du recourant, ce dernier n'est venu accompagné de son épouse qu'une seule fois entre janvier et juillet 2006. Il a en outre manqué quatre rendez-vous, sans prévenir ni s'excuser (12 mai, 12 et 22 juin, 11 juillet). Quant aux relevés de son compte postal pour la même période, ils montrent des retraits en espèce uniquement, généralement importants et concentrés sur quelques jours, laissant apparaître de longues phases de plusieurs semaines sans mouvement débiteur (du 18 janvier au 20 février, du 1er mars au 24 avril, du 28 avril au 25 juin et tout le mois de juillet). Durant ces laps de temps, le recourant n'avait pas besoin de se présenter au CSR, ou il ne l'a pas fait, hormis deux fois (21 mars et 23 mai). Ces nombreux indices convergents laissent à penser que, selon toute vraisemblance, le recourant et sa famille résident en Tunisie et que seul le recourant revient régulièrement en Suisse pour pouvoir continuer à bénéficier du soutien de l'Etat. Un tel cas constitue une fraude à la loi et, faute de preuve d'un domicile ou d'un séjour effectif sur territoire vaudois, devrait entraîner la suppression de l'aide sociale pour le recourant et sa famille.
5. a) Dans un arrêt du 11 février 2000 (PS.1999.0144 consid. 9), le Tribunal administratif a annulé une décision qui supprimait l'aide sociale à une femme au motif qu'elle n'était plus domiciliée à Lausanne, considérant que l'autorité intimée n'avait pas établi à satisfaction de droit que l'intéressée avait pris domicile au Maroc. Il a néanmoins relevé que le fait de remettre l'argent de l'aide tous les quinze jours au lieu de chaque mois était une mesure appropriée de nature à permettre à l'autorité de s'assurer de sa présence régulière à Lausanne. Il a même précisé que des contrôles encore moins espacés dans le temps étaient admissibles. Reste à examiner si une telle mesure est, en l'occurrence, conforme au principe de la proportionnalité.
b) Ce principe comporte traditionnellement trois aspects : d'abord le moyen choisi doit être propre à atteindre le but fixé (règle d'aptitude); deuxièmement, entre plusieurs moyens, on doit choisir celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité); enfin l'on doit mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (proportionnalité au sens étroit; sur tous ces points, voir notamment RDAF 1998 I 175 et les références citées, plus particulièrement ATF 123 I 112).
c) Indéniablement, la mesure attaquée permet de vérifier avec efficacité la présence réelle du recourant en Suisse; elle est donc parfaitement adéquate. Indirectement, elle renforce l'efficacité des autres volets de l'action sociale. Si l'on considère en outre que l'absence durable du recourant et de sa famille pourrait entraîner la suppression pure et simple de l'aide sociale, une telle modalité apparaît comme une mesure moins restrictive. Elle n'empêche pas les intéressés de partir en Tunisie pour un séjour n'excédant pas un mois par année. De plus, dès lors que le recourant n'exerce aucune activité lucrative, il dispose d'assez de temps pour se déplacer deux fois par mois au lieu d'une seule. Il ne ressort pas en outre des dossiers de l'autorité intimée et du CSR ni des pièces produites par le recourant que son état de santé y ferait obstacle. Une telle mesure n'apparaît guère contraignante non plus pour sa femme et ses enfants, pour autant qu'ils aient conservé leur domicile en Suisse. Les cadets ne sont pas encore scolarisés et ne fréquentent aucun établissement préscolaire, quant à l'épouse, son travail ne fait pas obstacle à deux entretiens mensuels, puisque les enquêteurs du Service social se sont rendus à plusieurs reprises à son kiosque sans l'y apercevoir. Enfin, l'intérêt public à éviter tout risque de fraude l'emporte sur l'intérêt du recourant et sa famille à se plier à des modalités de contrôle, légèrement plus contraignantes que les mesures habituelles.
6. La décision entreprise prévoit que le revenu d'insertion ne sera versé qu'en fonction des personnes qui se sont personnellement présentées aux deux rendez-vous mensuels du CSR. Ainsi, le recourant a reçu en mai et en juin un "demi-entretien" pour personne seule, puisqu'il ne s'était rendu qu'à un rendez-vous durant ces mois sans être accompagné de sa famille. Comme on l'a vu, l'absence de domicile ou de séjour effectif sur territoire vaudois entraîne la suppression de l'action sociale vaudoise. Le fait pour le recourant de se rendre à un seul entretien mensuel n'étant pas suffisant pour attester du maintien d'un domicile effectif dans le Canton de Vaud, l'autorité intimée serait fondée à ne plus lui verser la moindre aide financière. L'interdiction de la "reformatio in pejus" fait toutefois obstacle à l'annulation de la décision litigieuse ou à sa modification dans ce sens. Le Tribunal administratif a en effet régulièrement jugé qu'en l'absence d'une disposition légale expresse, il n'était pas habilité à modifier la décision attaquée au détriment du recourant (arrêts GE.1994.0117 du 23 mai 1997; PS.1995.0243 du 7 décembre 1995 et la jurisprudence citée; PS.2005.0099 du 7 décembre 2005).
Vu ce qui précède, la décision attaquée doit être confirmée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 5 octobre 2006 est confirmée.
III. Le présent arrêt rendu sans frais ni dépens.
jc/Lausanne, le 28 mars 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.