CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt 18 août 2003
sur le recours interjeté par X.________, domicilié à Z.________, ********,
contre
la décision du Centre social régional de Lausanne du 10 avril 2003 (suppression de l'aide sociale vaudoise)
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Composition de la section: M. Pierre-André Marmier, président; M. Edmond C. de Braun et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________, né en 1953, a épuisé son droit au revenu minimum de réinsertion le 30 juin 1999.
Dès le 1er juillet 1999, il a bénéficié des prestations de l'aide sociale vaudoise (ci-après : ASV).
X.________ a acquis une formation de gemmologue. Avec le soutien de l'Office régional de placement (ORP), il a recherché un emploi dans le domaine de la gemmologie, mais en vain. Il affirme toutefois qu'il conserve des contacts dans le commerce des pièces précieuses. Plusieurs offres de contrats élaborées par X.________ figurent dans le dossier du CSR.
En outre, X.________ a effectué, en 2000 et 2001, plusieurs voyages à l'étranger, dans le cadre de son activité professionnelle. Il ne paraît néanmoins pas être parvenu à conclure une affaire.
B. En date du 11 avril 2002, le CSR a sollicité du groupe ressources du Service social et du travail de la ville de Lausanne qu'il effectue une enquête sur la situation de X.________. Aux termes de son rapport de situation du 28 mars 2003, le groupe ressources émet "...de forts soupçons sur l'activité lucrative indépendante que déploierait l'intéressé dans le domaine des pierres précieuses et minerais".
C. Après avoir eu connaissance de ce rapport, le CSR, par décision du 10 avril 2003 a informé X.________ qu'il supprimait son droit à l'ASV. Cette décision a la teneur suivante :
"(...)
Nous nous référons au rapport de notre expert comptable et vous informons que sur la base de vos déclarations, il paraît indiscutable que vous êtes indépendant.
Vous nous avez affirmé avoir une activité sporadique de gemmologiste. Il s'agirait sur la demande de tiers de l'expertise quantitative de lot de pierres précieuses.
Dans votre cas, les demandes d'expertises, auxquelles vous avez répondu, sont assimilables à des contrats de mandat. Ce genre de contrat est l'archétype de ceux passés entre un indépendant et un tiers.
Dès lors, ce sont les dispositions du recueil d'application de l'aide sociale vaudoise pour les indépendants qui sont applicables. Du point de vue du cadre légal dans lequel s'inscrit votre activité indépendante, les dispositions Point II-10.0 du recueil d'application de l'aide sociale vaudoise stipulent :
"L'aide sociale vaudoise n'intervient pas pour soutenir l'activité indépendante et assurer des frais de fonctionnement liés à l'entreprise". "Une aide sociale, pour une période de trois mois, peut être accordée à la personne, dans le cadre des normes, pour autant que l'entreprise paraisse viable ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à ses besoins ."(...)". "Chaque mois la situation est réévaluée".
Selon vos affirmations, il ne dégage aucun revenu de cette activité.
On est donc légitimé à conclure que la condition de viabilité financière de votre activité indépendante n'est pas réalisée.
Par conséquent, dans votre situation, et compte tenu des considérations ci-dessus, nous devons supprimer votre droit ASV pour les indépendants, pour cause d'absence de viabilité de l'activité indépendante.
Toutefois, il est entendu que nous restons à votre entière disposition si des changements intervenaient dans votre situation; il vous suffirait alors de nous adresser une nouvelle requête.
(...)"
D. C'est contre cette décision que X.________ a recouru par lettre adressée le 29 avril 2003 au Tribunal administratif. Il expose en substance qu'il se trouve en incapacité complète de travail depuis le mois de mai 2002, mais qu'il a néanmoins cherché un emploi à l'étranger, à plusieurs reprises. Il explique que ses frais de déplacements ont été pris en charge par des tiers. Il conteste le caractère indépendant de son activité.
Dans ses déterminations du 21 juillet 2003, le CSR a derechef résumé les motifs pour lesquels il avait prononcé la suppression de l'ASV pour indépendant destinée à X.________.
E. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (ci-après LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. a) Selon l'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la santé et de l'action sociale (DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). L'organe communal fixe le montant de l'aide sur la base des normes établies par le DPSA; s'il juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du DPSA (art. 12 du règlement d'application du 18 novembre 1977 de la LPAS).
b) Le Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise, élaboré par le Département de la santé et de l'action sociale précise sous la rubrique II-10.0 notamment ce qui suit :
"(...)
II-10.0 Activités indépendantes
Les conditions d'octroi de l'ASV pour les personnes professionnellement "indépendantes", à revenus modestes ou dont la situation financière est passagèrement compromise, sont les suivantes :
- l'ASV n'intervient pas pour soutenir l'activité indépendante et assurer des frais de fonctionnement liés à l'entreprise.
- une aide sociale, pour une période de trois mois, peut être accordée à la personne, dans le cadre des normes, pour autant que l'entreprise paraisse viable ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à ses besoins. Pour évaluer le revenu de l'indépendant, il faut obtenir :
- copie des derniers comptes annuels - situation comptable au jour de la demande - copie de la déclaration d'impôt avec taxation fiscale - situation des comptes bancaires au jour de la demande - extrait de l'Office des poursuites à jour - extrait du Registre du commerce - baux à loyer commerciaux - être attentif aux dépenses privées engagées, (voiture, immeubles, etc...).
Chaque mois, la situation est réévaluée.
(...)".
3. En l'espèce, il ne fait pas de doute que l'activité que tente de déployer le recourant est de nature indépendante : celui-ci cherche en effet à conclure des contrats qui doivent être qualifiés de mandats. Par définition, le mandataire exerce une activité indépendante. Le recourant ne parvient pas à démontrer le contraire. Il n'est pas non plus en mesure de justifier ses prétendues recherches d'emplois à l'étranger.
4. Conformément au Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise, une aide financière peut être accordée pour une période limitée à trois mois à la condition que le projet d'entreprise présenté par un requérant apparaisse viable. Cette condition n'est pas remplie en l'occurrence, puisque le recourant ne s'est pas procuré le moindre revenu, et ce sur une période bien plus longue que trois mois, étant au surplus relevé que sa dernière déclaration d'impôt indique un revenu nul et que son compte bancaire montre, à mi-janvier 2003, un léger découvert.
5. Pour autant, on ne peut refuser au recourant le bénéfice de l'aide sociale vaudoise, et ce, alors même qu'il ne s'agit pas de soutenir une activité indépendante qui se révèle dépourvue de revenu. Le recourant a droit au minimum vital d'existence, ce que l'autorité intimée méconnaît.
Les principes généraux qui fondent le droit à l'aide sociale peuvent être rappelés de la manière suivante :
a) C'est dans un arrêt rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278) que le Tribunal fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a expressément consacré cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé: "le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine (JT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689). En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la garantie d'un revenu minimal (JT 1997 I 283). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172).
La question de savoir à quelle condition cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit., p. 175). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Une étude menée sur l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et février 2003, pp. 19-20).
b) Sur le plan cantonal, l'art. 3 LPAS dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).
c) Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le Département; si l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du Département (art. 11 RPAS). Le Service de prévoyance et d'aide sociales a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2003" (ci-après le Recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2003" (ci-après le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (Recueil ch. II-1.1).
aa) Les normes juridiques laissent souvent, au profit de l'autorité d'application, une certaine liberté d'appréciation ou une certaine latitude de jugement. La pratique établira comment et dans quel sens ces pouvoirs sont exercés. L'autorité supérieure ou l'autorité d'application peut alors estimer judicieux de fixer des règles, à l'intérieur du cadre légal, qui préciseront, détailleront et fixeront les pouvoirs conférés. Il s'agit en quelque sorte d'une codification de la pratique, qui interprétera les concepts juridiques indéterminés et orientera l'exercice de la liberté d'appréciation. Ces règles sont contenues dans des directives, des circulaires ou instructions, que l'on désigne habituellement sous le terme d'ordonnances administratives (P. Moor, Droit administratif, vol I, Berne 1994, n° 3.3.5., pp. 264 ss).
Ne constituant pas une règle de droit, l'ordonnance administrative ne lie pas le juge. Il pourra s'en écarter si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux ou encore si elle a pour effet de supprimer la liberté d'appréciation que laisse la norme. En revanche, il est admis qu'elle institue des présomptions par généralisation, lorsque l'individualisation dans chaque cas entraînerait un travail excessif. L'intéressé garde néanmoins la possibilité d'apporter la preuve contraire (P. Moor, op. cit. n° 3.3.5.4., p. 271).
bb) Le CSR (ainsi que les autres autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans les limites des normes établies par le Département. Il lui est possible d'octroyer des montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la marge d'appréciation définie dans le Recueil. Lorsqu'un cas particulier se présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres concernés.
Pour les aides financières dépassant nettement la limite supérieure admise et pour les aides exceptionnelles ou extraordinaires, l'accord du Département doit être requis (Recueil ch. II-1.1 et II-1.2).
cc) La couverture des besoins fondamentaux englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage. Elle comprend un forfait pour l'entretien, les frais de logement et les frais médicaux (Recueil ch. II-3-2). Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes de dépenses suivants (Recueil ch. II-3.3):
"- Nourriture, boissons et tabac. - Vêtements et chaussures. - Consommation d'énergie (électricité, gaz, etc.) sans les charges liées au loyer. - Nettoyage/entretien de l'appartement et des vêtements (y compris la taxe pour ordures). - Achats de menus articles courants. - Frais de santé, médicaments non couverts par la LAMal. - Frais de transport y compris abonnement demi-tarif des CFF (transports publics locaux, entretien vélo/vélomoteur). - Communications à distance (téléphone, frais postaux). - Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres, frais de scolarité, cinéma, animaux domestiques). - Soins corporels (par ex. coiffeur, articles de toilettes). - Equipement personnel (par ex. fournitures de bureau, sac). - Boissons prises à l'extérieur. - Assurance mobilière. - Autres (par ex. cotisations, petits cadeaux).
Ne sont pas compris dans le forfait, le loyer, les charges y afférentes et les frais médicaux de base (franchises + participation de 10%)."
6. Le recourant doit donc recevoir un montant de l'aide sociale vaudoise, dans les limites décrites ci-dessus.
Il s'ensuit que la décision entreprise doit être annulée, le recours étant admis. Le dossier sera renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle arrête le montant auquel a droit le recourant, avec effet rétroactif dès la date de la suspension de l'aide sociale vaudoise.
Le présent arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis au sens des considérants.
II. La décision du Centre social régional de Lausanne du 10 avril 2003 est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 18 août 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint