CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 août 2003
sur le recours interjeté par X.________, ********, à Z.________
contre
la décision du Centre social régional de l'Ouest-lausannois du 22 mai 2003 (aide sociale)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Isabelle Perrin et M. Jean-Pierre Tabin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________, né en 1960, a acquis une formation d'employé de commerce et a travaillé en qualité de mandataire commercial. De 1994 à 1997, il a travaillé en Afrique au service de l'organisation "Médecins sans frontière". De retour en Suisse, atteint dans sa santé, il a bénéficié de l'aide sociale à compter de 1999 de manière intermittente. Tout en vivant chez sa mère, il a noué une liaison avec A.________, qui disposait d'un appartement d'une pièce à Y.________. Travaillant à temps partiel à l'Université de Lausanne, celle-ci a loué un appartement de trois pièces à Z.________ dès le 1er septembre 2002. Le contrat de bail fait état de deux occupants. Le loyer mensuel est fixé à 500 fr. Sous la rubrique "Dispositions complémentaires", on lit que "Les locataires s'engagent à communiquer au bailleur toutes modifications de leur état civil intervenues depuis la signature du bail". X.________ et A.________ ont partagé cet appartement dès la fin de l'année 2002.
Ayant transféré son domicile de Lausanne à Z.________, X.________ a été reçu au Centre social régional de Renens (CSR) le 27 janvier 2003.
B. Par décision du 10 février 2003, le CSR a constaté que X.________ formait avec son amie un couple de concubins, de sorte que l'aide sociale ne devait être octroyée à l'intéressé qu'en tenant compte du revenu de son amie.
X.________ a contesté cette décision devant le Tribunal administratif par lettre du 13 mars 2003 en faisant valoir en substance que son amie et lui ne formaient pas une communauté économique et en concluant à l'octroi de l'aide sociale calculée pour une personne seule. Il a produit une déclaration contresignée par A.________ selon laquelle, outre le loyer et les charges, ils se partageaient notamment les frais de certains repas du soir en commun, de produits de nettoyage, de téléphone, d'énergie et de téléréseau.
En cours d'instruction, par lettre du 22 mai 2003, l'autorité intimée a annulé la décision attaquée et déclaré que, renonçant à retenir un concubinage, elle fixait l'aide sociale en faveur du recourant en tenant compte de ce qu'il partageait ses frais d'entretien et de logement avec son amie : c'est ainsi qu'il avait droit chaque mois à la moitié d'un forfait d'entretien pour deux personnes et à la moitié du loyer de l'appartement occupé par le couple.
Interpellé par le juge instructeur, X.________ a déclaré par lettre du 5 juin 2003 qu'il maintenait son recours, persistant à solliciter l'octroi d'une aide pour personne seule.
Interpellé au sujet de la distinction entre un membre d'une communauté de type familial et un sous-locataire, le Service de prévoyance et d'aide sociales a déclaré par lettre du 22 août 2003 qu'à son sens, "il y a communauté de type non familial lorsqu'une personne aidée vit avec d'autres personnes disposant d'un revenu, avec lesquelles elle n'assume ni ne finance les fonctions ménagères conventionnelles, et ne partage pas les charges liées à l'achat de la nourriture et de boisson".
Considérant en droit:
1. a) L'aide sociale ayant pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS), elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17 LPAS; exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide étant déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, elle doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 RPAS), édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le Recueil d'application).
b) Subordonnée à un besoin de la personne qui la requiert, l'aide sociale ne saurait être allouée à celle dont l'entretien est entièrement pris en charge par un tiers, fût-ce à titre purement bénévole. En cas de concubinage, les prestations librement consenties d'un partenaire pour l'entretien de l'autre doivent être considérées comme des moyens à disposition de celui-ci, de sorte que son droit à l'aide sociale est réduit d'autant (arrêt du Tribunal fédéral du 24 août 1998, reproduit in RFJ 1998, p. 396 et commenté in ZeSo 1998, p. 180 et 1999, p. 29 ss).
Le chiffre II-12-7.2 du Recueil d'application prévoit ainsi que les concubins sont traités comme les couples mariés pour le calcul des forfaits. Pareille assimilation ayant pour effet de tenir compte des prestations effectivement fournies par le partenaire alors même qu'aucune obligation légale d'entretien ne lui incombe, l'existence d'une union libre stable n'est admise qu'avec retenue par la jurisprudence. Ainsi, il ne suffit pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins reconnaissent qu'ils forment un couple. Le concubinage qualifié, assimilable au mariage, ne s'entend que d'une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente aussi bien une composante spirituelle, corporelle et économique et peut être également définie comme une communauté de toit, de table et de lit. Ces trois composantes ne revêtent cependant pas la même importance. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable au mariage. Pour admettre celle-ci, joue un rôle décisif le fait que les affinités des partenaires soient vécues comme dans le mariage. Il importe enfin que le concubin dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des besoins vitaux et personnels de son partenaire (ATF 129 I 1, consid. 3.2.3 et 3.2.4; Tribunal administratif, arrêts PS 2002/0031 du 8 août 2002, PS 2000/0173 du 12 mars 2001, PS 1997/0190 du 3 septembre 1997, PS 1996/0152 du 23 septembre 1996, et les renvois à la jurisprudence fédérale, en particulier aux ATF 118 II 235, 114 Ia 321 et 112 Ia 251; Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 161; Peter Stalder, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe (ZeSo) 1999, p. 29 ss).
c) Ainsi, lorsque le concubinage est contesté par les intéressés, respectivement lorsque ceux-ci reconnaissent qu'ils forment un couple mais n'admettent pas d'être traités comme tel, il convient de prendre en compte toutes les circonstances de la vie commune afin de pouvoir apprécier, à un degré de vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie; au nombre de ces circonstances concourant à établir la solidité de l'union, l'on retient notamment le fait que les intéressés n'ont jamais contesté la vie en concubinage, la contribution effective du partenaire à l'entretien réciproque, le fait d'être propriétaire en commun de certains biens, de partager vacances et loisirs, de fréquenter les mêmes amis, la durée de la vie commune, ainsi que l'existence d'un enfant commun (Recueil d'application 2002, ch. II-12.7.1).
d) A lire le Recueil d'application, "une union de plus de cinq ans ne suffit pas à elle seule à faire présumer l'existence du concubinage" (II-12.7.1). Cette directive réduit en une phrase deux règles jurisprudentielles qu'il y a lieu de distinguer.
Selon le Tribunal fédéral, on peut présumer qu'un époux divorcé se trouvant depuis cinq ans dans une relation de concubinage bénéficie d'avantages comparables à ceux du mariage, de sorte qu'il ne peut prétendre au maintien d'une pension après divorce (ATF 114 II 299; 118 II 235). Cette présomption a été utilisée également en matière d'aide sociale, où l'on a retenu qu'après cinq ans de vie en concubinage, les partenaires étaient réputés se soutenir matériellement l'un l'autre (arrêt du Tribunal administratif du 28 juillet 1998 dans la cause PS 1998/0031, qui renvoie notamment aux arrêts rendus dans les causes PS 1994/0432, publié in RDAF 1995, p. 185, et PS 1996/0152; Wolffers, op. cit., p. 162; Stalder, op. cit., p. 30).
La jurisprudence a cependant précisé que la présomption susmentionnée ne valait qu'en présence d'un concubinage avéré et non pas seulement en cas de partage d'un logement entre deux personnes de sexe opposé (ATF 118 II 235, spéc. 239; arrêt du Tribunal administratif du 10 novembre 1994 dans la cause PS 1994/0432).
De ce qui précède, il n'y a pas à déduire que l'existence d'une relation de concubinage stable doit être exclue aussi longtemps que les partenaires n'ont pas vécu ensemble durant cinq années (décision du Tribunal des assurances du canton de St‑Gall du 26 octobre 2001 citée in ATF 129 I 1, spéc. p. 7; PVG 1995, no 13). Certaines circonstances peuvent en effet permettre de retenir une telle relation auparavant, ainsi lorsque les partenaires ont un enfant commun et que celui qui ne détient pas l'autorité parentale l'entretient effectivement (décision du Tribunal des assurance du canton de St-Gall du 19 mars 2002, confirmée sur recours de droit public in ATF 129 I 1, spéc. p. 7; contra arrêt du Tribunal administratif du 8 août 2002 dans la cause PS 2002/0031, il est vrai dans un cas où le refus de l'aide sociale avait précédé de quelques mois la naissance de l'enfant et où la situation du couple n'avait pas fait l'objet d'une instruction suffisante).
e) Lorsqu'un concubinage n'est pas établi mais que le requérant d'aide sociale vit avec un tiers, qu'il s'agisse d'un partenaire ou d'un parent, dans une communauté de type familial, on admet que le besoin d'aide est réduit dans la mesure où un partage des frais d'entretien et de logement peut intervenir : il faut donc effectuer une répartition de ces frais par tête et n'allouer au requérant que ce dont il a besoin pour assumer sa part (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 159; Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 56, n. 202). C'est ainsi qu'au chiffre II-12.8 des normes (cf. également le chiffre D. 2.2. des normes CSIAS), on prévoit qu'en cas de ménage commun, la personne bénéficiant de l'aide sociale ne reçoit qu'une fraction, déterminée par le nombre de personnes en cause, de l'aide qui serait accordée pour l'entier de la communauté : plutôt que de recevoir au titre de l'entretien un "forfait I" pour une personne d'un montant mensuel de 1'010 fr., le requérant cohabitant avec un tiers recevra la moitié d'un "forfait I" pour deux personnes, à savoir 772 fr.50 (1'545 fr. : 2).
2. En l'espèce, le recourant expose qu'il ne forme pas de communauté économique avec son amie et qu'il doit par conséquent être traité comme une personne seule. Ce point de vue est cependant contredit par divers éléments de fait. Ainsi le recourant partage un logement avec celle qu'il qualifie d'amie intime depuis plusieurs années. Tous deux se répartissent par moitié les frais fixes tels que loyer, charges, abonnement de téléphone, d'électricité et de téléréseau ainsi que certains frais de nourriture et de ménage. On peut donc admettre que leur partenariat procure certaines économies d'échelle qui distinguent la situation du recourant d'avec celle d'une personne qui se bornerait à sous-louer une chambre dans un appartement. C'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée, après avoir renoncé à tenir compte d'une situation de concubinage, ne lui a alloué qu'une moitié du forfait I pour deux personnes ainsi qu'une moitié du loyer du logement qu'il occupe.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 22 mai 2003 par le Centre social régional de Renens est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 27 août 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint