CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 mai 2003
sur le recours interjeté par A.________, ********, à ********
contre
la décision rendue le 10 février 2003 par le Centre social régional de l'Ouest lausannois (aide sociale; concubins).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud , président; M. Jean Meyer et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Ressortissante portugaise née en 1970, A.________, au bénéfice d'un permis d'établissement, et B.________, citoyen suisse né en 1974, vivent ensemble depuis le 1er octobre 2000 dans un appartement dont ils ont conjointement signé le bail. Auparavant, A.________ était hébergée par une amie; gravement atteinte dans sa santé (séropositivité, hépatite C et dépression), elle a demandé et obtenu sa mise sous curatelle. B.________ logeait quant à lui chez une parente.
B. Ayant épuisé son droit au RMR à fin août 2002, A.________ a été prise en charge par le Centre social régional de l'Ouest lausannois (ci-après: CSR), qui l'a mise au bénéfice des prestations de l'aide sociale. Par décision du 30 octobre 2002, considérant que les intéressés vivaient en concubinage, le CSR pria A.________ de déclarer les revenus de son compagnon, à prendre en considération dans le calcul du montant de l'aide. Dans l'attente d'obtenir les renseignements nécessaires, le CSR ne lui alloua plus qu'une aide dite casuelle en novembre et décembre 2002, époque à laquelle le couple s'est provisoirement séparé. Travaillant au service d'une entreprise d'emplois temporaires, B.________ percevait à cette époque un salaire mensuel brut oscillant entre 3'500.- et 4'000.- francs.
Du dossier constitué, il ressort que les intéressés devaient chacun répondre de dettes qu'ils avaient respectivement contractées, à hauteur de fr. 25'000.- s'agissant de A.________ et de fr. 40'000.- pour son compagnon.
C. Après avoir entendu A.________ et son compagnon le 29 janvier 2003, le CSR notifia à l'intéressée, le 10 février 2003, une décision de refus d'aide sociale au motif que les revenus du couple étaient supérieurs au minimum vital prévu par la réglementation applicable.
Par acte du 5 mars 2003, A.________ a recouru devant le Tribunal de céans contre cette décision; contestant que sa situation puisse être assimilé à celle d'un couple, elle a conclu à l'octroi de prestations correspondant à ses besoins propres. L'autorité intimée a produit sa réponse au recours le 14 mars 2003 et conclu au rejet de celui-ci.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai prévu à l'art. 24 de la loi du 25 mai sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), le recours, au surplus conforme aux exigences prévues à l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), est recevable en la forme.
2. a) L'aide sociale ayant pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS), elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17 LPAS; exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide étant déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, elle doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 RPAS), édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le Recueil d'application).
b) Subordonnée à un besoin de la personne qui la requiert, l'aide sociale ne saurait être allouée à celle dont l'entretien est entièrement pris en charge par un tiers, fût-ce à titre purement bénévole. En cas de concubinage, les prestations librement consenties d'un partenaire pour l'entretien de l'autre doivent être considérées comme des moyens à disposition de celui-ci, de sorte que son droit à l'aide sociale est réduit d'autant (arrêt du Tribunal fédéral du 24 août 1998, reproduit in RFJ 1998, p. 396 et commenté in ZeSo 1998, p. 180 et 1999, p. 29 ss).
Le chiffre II-12-7.2 du Recueil d'application prévoit ainsi que les concubins sont traités comme les couples mariés pour le calcul des forfaits. Pareille assimilation ayant pour effet de tenir compte des prestations effectivement fournies par le partenaire alors même qu'aucune obligation légale d'entretien ne lui incombe, l'existence d'union libre stable n'est admise qu'avec retenue par la jurisprudence. Ainsi, il ne suffit pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins reconnaissent qu'ils forment un couple. Le concubinage qualifié, assimilable au mariage, ne s'entend que d'une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente aussi bien une composante spirituelle, corporelle et économique et peut être également définie comme une communauté de toit, de table et de lit. Ces trois composantes ne revêtent cependant pas la même importance. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable au mariage. Pour admettre celle-ci, joue un rôle décisif le fait que les affinités des partenaires soient vécues comme dans le mariage. Il importe enfin que le concubin dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des besoins vitaux et personnels de son partenaire (ATF 129 I 1, consid. 3.2.3 et 3.2.4; Tribunal administratif, arrêts PS 2002/0031 du 8 août 2002, PS 2000/0173 du 12 mars 2001, PS 1997/0190 du 3 septembre 1997, PS 1996/0152 du 23 septembre 1996, et les renvois à la jurisprudence fédérale, en particulier aux ATF 118 II 235, 114 Ia 321 et 112 Ia 251; Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 161; Peter Stalder, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe (ZeSo) 1999, p. 29 ss).
c) Ainsi, lorsque le concubinage est contesté par les intéressés, respectivement lorsque ceux-ci reconnaissent qu'ils forment un couple mais n'admettent pas d'être traités comme tel, il convient de prendre en compte toutes les circonstances de la vie commune afin de pouvoir apprécier, à un degré de vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie; au nombre de ces circonstances concourant à établir la solidité de l'union, l'on retient notamment le fait que les intéressés n'ont jamais contesté la vie en concubinage, la contribution effective du partenaire à l'entretien réciproque, le fait d'être propriétaire en commun de certains biens, de partager vacances et loisirs, de fréquenter les mêmes amis, la durée de la vie commune, ainsi que l'existence d'un enfant commun (Recueil d'application 2002, ch. II-12.7.1).
d) A lire le Recueil d'application, "une union de plus de cinq ans ne suffit pas à elle seule à faire présumer l'existence du concubinage" (II-12.7.1). Cette directive réduit en une phrase deux règles jurisprudentielles qu'il y a lieu de distinguer.
Selon le Tribunal fédéral, on peut présumer qu'un époux divorcé se trouvant depuis cinq ans dans une relation de concubinage bénéficie d'avantages comparables à ceux du mariage, de sorte qu'il ne peut prétendre au maintien d'une pension après divorce (ATF 114 II 299; 118 II 235). Cette présomption a été utilisée également en matière d'aide sociale, où l'on a retenu qu'après cinq ans de vie en concubinage, les partenaires étaient réputés se soutenir matériellement l'un l'autre (arrêt du Tribunal administratif du 28 juillet 1998 dans la cause PS 1998/0031, qui renvoie notamment aux arrêts rendus dans les causes PS 1994/0432, publié in RDAF 1995, p. 185, et PS 1996/0152; Wolffers, op. cit., p. 162; Stalder, op. cit., p. 30).
La jurisprudence a cependant précisé que la présomption susmentionnée ne valait qu'en présence d'un concubinage avéré et non pas seulement en cas de partage d'un logement entre deux personnes de sexe opposé (ATF 118 II 235, spéc. 239; arrêt du Tribunal administratif du 10 novembre 1994 dans la cause PS 1994/0432).
De ce qui précède, il n'y a pas à déduire que l'existence d'une relation de concubinage stable doit être exclue aussi longtemps que les partenaires n'ont pas vécu ensemble durant cinq années (décision du Tribunal des assurances du canton de St‑Gall du 26 octobre 2001 citée in ATF 129 I 1, spéc. p. 7; PVG 1995, no 13). Certaines circonstances pourraient en effet permettre de retenir une telle relation auparavant, ainsi lorsque les partenaires ont un enfant commun et que celui qui ne détient pas l'autorité parentale l'entretient effectivement (décision du Tribunal des assurance du canton de St-Gall du 19 mars 2002, confirmée sur recours de droit public in ATF 129 I 1, spéc. p. 7; Contra arrêt du Tribunal administratif du 8 août 2002 dans la cause PS 2002/0031, il est vrai dans un cas où le refus de l'aide sociale avait précédé de quelques mois la naissance de l'enfant et où la situation du couple n'avait pas fait l'objet d'une instruction suffisante).
3. a) En l'espèce, le CSR a en substance déduit le concubinage qualifié du fait que les intéressés partagent le même logement, qu'ils ne disconviennent pas des liens affectifs qui les unissent et que B.________ est à même de contribuer à l'entretien de sa compagne. La recourante oppose quant à elle à l'autorité intimée les circonstances particulières qui ont présidé au choix d'une vie commune, en particulier le caractère instable de chacun des partenaires, le fait qu'elle n'envisage pas de fonder une famille compte tenu de sa maladie, l'incertitude concernant la jouissance de l'appartement commun en raison d'un probable changement de propriétaire, ainsi que l'impossibilité financière de son compagnon de pourvoir à l'entretien d'une autre personne, compte tenu de ses dettes et de ses modestes revenus.
b) Du dossier constitué, il ressort que les intéressés font ménage commun depuis le 1er octobre 2000 et ne se sont rencontrés que peu de temps avant cette date. Compte tenu de la jurisprudence citée ci-dessus, on ne saurait a priori exclure un concubinage stable du seul fait que la durée de vie commune correspond à la moitié de celle de cinq ans prévue par le recueil.
D'autres faits permettent cependant d'exclure que les conditions de solidité et de stabilité de l'union soient en l'occurrence remplies. La recourante apparaît tout d'abord digne de foi lorsqu'elle soutient que l'obstacle patent de sa séropositivité quant à la possibilité d'envisager d'avoir des enfants et de fonder ainsi une famille constitue un réel écueil à la stabilité de l'union. Ensuite, le fait que le couple s'est séparé en décembre 2002 à l'initiative de la recourante en raison des tensions importantes que généraient la vie commune permet à tout le moins de douter de la qualité des liens affectifs invoqués par l'autorité. Le fait que B.________ n'a pas d'emploi stable permet également de douter qu'il soit à même, sinon d'assurer effectivement la couverture des besoins vitaux et personnels de sa partenaire, tout au moins de conférer à l'union la stabilité que la recourante tient pour étroitement liée à une sécurité financière suffisante. Le fait que l'intéressée a demandé et obtenu d'être mise sous curatelle d'un tiers plutôt que de s'en remettre à son compagnon dénote encore les limites de la relation de couple. Il y a donc lieu d'admettre que la recourante n'est pas contredite par l'ensemble de ces circonstances lorsqu'elle déclare ne pas vivre avec son compagnon une relation assimilable à celle d'un couple marié.
c) De ce qui précède, le Tribunal de céans conclut que les éléments retenus par l'autorité ne constituent pas des indices suffisants de l'existence d'une relation de concubinage qualifiée, suffisamment stable. En d'autres termes, plutôt que de traiter les intéressés à l'instar d'un couple marié, le CSR aurait dû les soumettre au régime applicable aux colocataires prévu au chiffre II-12.6 du recueil d'application.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 10 février 2003 par le Centre social régional de l'Ouest lausannois est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau au sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 8 mai 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint