CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 2 juin 2003
sur le recours formé par A.________, ********, à Z.________
contre
la décision rendue le 9 janvier 2003 par le Service de l'emploi, lui refusant la remise de l'obligation de restituer un montant de 30'8804 fr.60, correspondant à des prestations indûment touchées.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Edmond C. de Braun et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Dans un arrêt du 10 juin 1998, dans lequel il était question de l'obligation de restituer les prestations indues ici en cause, le Tribunal administratif a retenu les faits suivants :
"(...)
A. A.________, né en 1944, a une formation de dessinateur-architecte. Marié, il avait à tout le moins durant la période dont il sera question plus bas la charge d'assurer l'entretien d'un enfant aux études.
B. a) Il est au service de l'entreprise X.________ SA, à Z.________, spécialisée dans les agencements de cuisine, depuis 1975, ce en qualité de vendeur. Les conditions qui prévalaient pour lui jusqu'en 1992 étaient les suivantes:
Rémunération fixe mensuelle: Fr. 1'000.--
Avance mensuelle sur pourcentage des ventes Fr. 2'500.--
Frais Fr. 1'000.--
Pourcentage sur les ventes réalisées 8%
L'entreprise précitée annonçait à l'AVS un montant de base de 42'000 fr.; elle versait ensuite un complément, après contrôle annuel de la fiduciaire, auprès de l'AVS.
b) Par lettre du 31 décembre 1992, l'employeur de l'assuré a réduit le taux d'activité de ce dernier à 50%, à compter du 1er avril 1993; en conséquence, les conditions citées ci-dessus ont été adaptées en proportion, la rémunération fixe étant réduite à 500 fr. par mois, l'avance sur pourcentage étant abaissée pour sa part à 1'250 francs par mois. On note cependant que X.________ SA n'a vraisemblablement pas toujours payé régulièrement cette rémunération (v. à ce propos notamment lettre du 7 juin 1993, selon laquelle A.________ n'a reçu aucune mensualité ni en avril, ni en mai 1993).
c) A.________ s'est inscrit le 8 avril 1993 comme demandeur d'emploi (plus précisément en tant que chômeur partiel). Tous les documents remplis durant cette période en vue de l'ouverture d'un droit aux indemnités de chômage confirment ce statut; la demande du 24 mars 1993 indique notamment que son taux d'activité passe à 50% dès le 1er avril 1994, vu la récession; l'attestation de l'employeur va dans le même sens.
Les cartes de contrôle remplies pour chaque période, en regard de la question "Avez-vous obtenu un gain ou avez-vous exercé une activité indépendante?", comportent une réponse négative, sauf pour le mois de juillet 1993 (pour être plus précis, les cartes de contrôle des mois d'avril et mai 1993 comportent elles aussi une réponse positive à cette question; il apparaît cependant que l'indication correspondante a été portée sur ces documents après coup, avec d'autres corrections, lors du contrôle effectué en 1995). En outre, la caisse a interpellé A.________ le 17 août suivant pour lui demander de remplir des attestations de gain intermédiaire. Par lettre du 19 août 1993, X.________ SA (sous la signature de dame B.________ et non de l'assuré, contrairement à ce qu'indique l'OCAC dans sa décision du 30 octobre 1997) a, sans doute en réponse à la lettre précitée, attesté que, s'agissant de A.________, il n'y avait qu'une seule période de gain intermédiaire, soit une semaine en juillet 1993. La caisse a déduit de cette correspondance, manifestement trop hâtivement, que l'intéressé se trouvait au chômage à temps complet et non à 50% comme annoncé.
En procédure, le recourant fait valoir les informations qu'il aurait reçues de l'Office du travail de Z.________, suivant lesquelles il n'avait à annoncer spécialement que l'activité qu'il déploierait en sus du taux d'activité de 50% annoncé à toutes les autorités compétentes. A.________ a d'ailleurs produit à ce sujet un document émanant de l'office précité indiquant ce qui suit, sous le titre "Travail de remplacement - gain intermédiaire":
"Vous devez immédiatement annoncer à l'office du travail que vous avez accepté un emploi temporaire ou de remplacement et demander une feuille de gain intermédiaire. Cette situation pourrait entraîner une modification de l'indemnité et de la fréquence du contrôle."
Ce document daté du 27 octobre 1992 se réfère sans doute à l'ancienne teneur de l'art. 24 LACI, les nouvelles règles à ce propos n'étant entrées en vigueur que le 1er janvier 1992. Concrètement, A.________ affirme s'être conformé aux exigences auxquelles il croyait être soumis et il a notamment annoncé, en qualité de gain intermédiaire, la semaine du mois de juillet durant laquelle il a oeuvré à plein temps pour son employeur.
Au demeurant, il n'y a aucun indice sérieux que la manière de remplir les cartes de contrôle par l'assuré ait pu reposer sur la volonté de celui-ci de tromper la caisse.
d) Cette dernière, puisqu'elle était parvenue à la conclusion que A.________ se trouvait au chômage à 100%, lui a versé les indemnités de chômage pleines et entières auxquelles il aurait pu prétendre dans ce cas et non des indemnités compensatoires, complétant les gains intermédiaires réalisés auprès de X.________ SA. Dès lors, sous réserve du premier et du dernier mois d'indemnisation, ainsi que du mois de juillet 1993, traité spécialement, elle a versé à A.________ des indemnités oscillant entre des montants de l'ordre de 2'600 à 3'200 fr. par mois. A.________ aurait dû percevoir en outre de son employeur à tout le moins des montants fixes mensuels de 1'750 fr., voire des montants moyens (selon les calculs de la caisse) de 2'309 fr. par mois en 1993 et de 2'108 fr. 55 en 1994. Cependant le dossier ne révèle pas si A.________ a effectivement perçu son salaire de son employeur; dans une lettre du 30 octobre 1995, le recourant indique notamment à l'OCAC qu'il ne reçoit plus de salaire de son entreprise, ce dans le but de la sauver; en annexe à cet envoi, il adressait à l'OCAC sa déclaration d'impôt, laquelle ne comporte aucun montant de salaire dans la rubrique correspondante, les seuls revenus mentionnés étant ceux reçus de la caisse de chômage.
C. Le 10 avril 1995, A.________ s'est adressé à sa caisse en vue de l'ouverture d'un deuxième délai-cadre d'indemnisation; dans ce courrier, il a indiqué qu'il travaillait toujours à 50% chaque jour auprès de son employeur X.________ SA à Z.________, statut qui était le sien depuis le 31 mars 1993 déjà. A réception de cette information, la caisse a constaté qu'elle avait versé par erreur des indemnités pour une perte de travail à 100% durant tout le premier délai-cadre. En conséquence, elle a réclamé à l'intéressé la restitution des indemnités perçues à tort, dont le montant a été fixé à 30'804 fr. 60, ce par décision du 6 juillet 1995.
(...)"
Dans ses considérants en droit (3a), le même arrêt retenait en outre ce qui suit :
"(...)
On relèvera encore tout au plus que, s'agissant du problème de la remise de l'obligation de restituer les prestations indues, régies par l'art. 95 al. 2 LACI, il semble à l'issue de la présente instruction que A.________ a cru de bonne foi donner à la caisse toutes les informations nécessaires pour que celle-ci apprécie correctement son statut, soit celui d'un chômeur partiel; compte tenu de la réglementation délicate du gain intermédiaire, il ne lui est pas venu à l'idée qu'il devait indiquer sur ses cartes de contrôle que son activité à mi-temps, qu'il croyait connue de la caisse, devait être annoncée encore comme gain intermédiaire. Sur ce point, l'OCAC paraît mettre en doute à tort la bonne foi de l'assuré. Par ailleurs, si le recourant a effectivement perçu la rémunération convenue avec X.________ SA et simultanément les indemnités de chômage correspondant à une perte de travail de 100%, il a alors encaissé des montants de l'ordre de 5'000 fr. par mois, bien supérieurs à son gain assuré; dans une telle hypothèse, une personne raisonnablement attentive à son budget comme l'est un chômeur aurait dû constater, en faisant preuve d'une attention normale, que de tels versements étaient injustifiés. Une telle circonstance, qui pourrait être reprochée à l'assuré à tout le moins comme négligence grave, suffirait à elle seule à conclure à sa mauvaise foi, au sens de l'art. 95 al. 2 LACI, et partant à exclure pour elle le bénéfice de la remise.
Comme on l'a vu ci-dessus, il règne cependant certaines zones d'ombre sur la rémunération effective qu'a pu percevoir le recourant de son employeur durant les années 1993 et 1994 (on ignore en particulier pour quels motifs l'intéressé n'aurait pas perçu la totalité des prestations salariales qui lui étaient dues); ces points devront être élucidés eux aussi dans la suite de la procédure.
(...)"
Cet arrêt a toutefois été attaqué au Tribunal fédéral des assurances (ci-après : TFA) par l'Office cantonal des l'assurance-chômage; par arrêt du 22 mars 1999, le TFA a accueilli partiellement ce recours en ce sens que la caisse publique cantonale vaudoise de chômage était en droit de demander la restitution des indemnités de chômage - contrairement à ce qu'avait retenu le Tribunal administratif - pour la période antérieure au 6 juillet 1994; le recours était rejeté pour le surplus, ce qui impliquait notamment que la caisse devait rendre une nouvelle décision de restitution (consid. 2 in fine).
B. Le 20 mai 1999, la caisse a rendu sa nouvelle décision, laquelle parvenait à nouveau à une somme à restituer de 30'804 fr.60. Après diverses péripéties de procédure, le Tribunal administratif, dans un arrêt du 26 juin 2002, a confirmé cette décision (PS 2002/0078).
C. Par lettre du 17 septembre 2002, A.________ a demandé la remise de l'obligation de restituer la somme précitée. Le Service de l'emploi (ci-après : SE), l'a invité, dans une lettre du 14 octobre suivant, à remplir un questionnaire, au sujet de sa situation financière, l'une des questions à résoudre étant celle de déterminer si l'intéressé serait exposé à des rigueurs particulières en relation avec le remboursement qui lui est demandé. Cette lettre indique notamment ce qui suit :
"(...)
Le mois à prendre en compte est mai 1999. Toutefois, si votre situation s'est modifiée depuis lors, veuillez prendre en compte le mois d'octobre 2002.
(...)"
A.________ a produit le questionnaire précité, dûment rempli, par courrier du 29 novembre suivant. On notera qu'il s'est fondé sur les revenus réalisés en 1999 (inférieurs à lire sa déclaration d'impôt à ceux de l'année 2000), ainsi que sur sa situation de fortune au 31 décembre 2000. Il n'a en revanche pas fourni d'indications concernant sa situation d'octobre 2002.
D. a) Par décision du 9 janvier 2003, le SE a rejeté cette demande de remise, en considérant en substance que ni l'une, ni l'autre des conditions posées par l'art. 95 al. 2 LACI pour l'octroi de la remise n'étaient remplies (soit la condition de la bonne foi, d'une part, celle des rigueurs particulières, d'autre part).
S'agissant de la seconde condition, cette décision relève en substance ce qui suit :
"(...)
En l'occurrence, il ressort des attestations et des renseignements en possession de l'autorité de céans, que le revenu annuel net de l'assuré s'est élevé, après déduction des dépenses, à Frs.80'114,65. Ce montant étant nettement supérieur aux limites fixées par la LPC (Frs.25'320.-pour un couple), on doit conclure que la restitution de la somme de Frs.30'804,60 revendiquée par la caisse ne constituerait pas pour le requérant une mesure de rigueur au sens des dispositions précitées.
(...)"
b) Par acte du 13 février 2003, A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il fait valoir que, contrairement à la décision attaquée, il remplit effectivement la condition de la bonne foi, le but de son recours étant même "de faire constater ma bonne foi lorsque j'ai indûment perçu le montant dont il m'est réclamé restitution". Pour le surplus, il s'en remet à justice s'agissant de la condition des rigueurs économiques.
c) Le 4 mars 2003, le SE a proposé le rejet du recours.
Considérant en droit:
1. a) La décision attaquée est datée du 9 janvier 2003; notifiée sous pli simple, celle-ci est parvenue en mains du recourant, selon les allégations de ce dernier, en date du 15 janvier suivant. En l'absence de preuve décisive sur ce point - la charge de la preuve incombant à cet égard au SE - , force est de se fonder sur les indications de l'assuré. Le pourvoi du 13 février 2003 (confié à la poste ce jour-là) doit ainsi être considéré comme ayant été formé en temps utile.
b) En vertu de l'article 95 al. 2 LACI, le bénéficiaire des prestations indûment perçues auquel l'autorité en réclame le remboursement peut attendre de celle-ci qu'elle y renonce à la double condition qu'il ait été de bonne foi en les acceptant et que leur restitution entraîne pour lui des rigueurs particulières.
Comme on l'a relevé ci-dessus, le recourant fait uniquement valoir qu'il était de bonne foi lorsqu'il a reçu les prestations indûment touchées; en revanche, il ne soulève aucun moyen s'agissant de la seconde condition, relative aux rigueurs particulières, dont la décision attaquée retient qu'elle n'était pas remplie non plus. On pourrait dès lors se demander si le recours est suffisamment motivé, puisqu'il ne s'en prend qu'à l'un des motifs alternatifs de rejet de sa demande de remise. Il n'est toutefois pas nécessaire de s'attarder plus longuement sur cette question, compte tenu des considérations qui suivent (v. cependant aussi consid. 3 ci-après, s'agissant de l'irrecevabilité d'un recours portant sur les motifs d'une décision).
2. a) La jurisprudence a retenu que l'existence de rigueurs particulières doit être analysée de la même manière que celle de "situation difficile" à l'art. 47 LAVS; il en découle une harmonisation des conditions posées à la remise de l'obligation de rembourser des prestations indûment touchées dans le régime de la LACI et la LAVS (pour un exemple pratique, voir ATF 122 V 134, spéc. p. 140, où il s'agissait d'ailleurs du remboursement de prestations complémentaires). Toutefois, depuis l'arrêt précité, les règles applicables pour cerner la notion de "situation difficile" ont encore évolué. Il faut citer à cet égard l'art. 79 RAVS, spéc. al. 1bis, introduit par une novelle du 29 novembre 1995, modifiée en outre le 26 novembre 1997, en vigueur dès le 1er janvier 1998. Selon cette disposition, il y a "situation difficile", "lorsque les dépenses reconnues par la loi fédérale du 15 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LPC) sont supérieures au revenu déterminant selon la LPC".
On relèvera au surplus que la remise de l'obligation de rembourser des prestations indues est désormais régie par l'art. 25 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (ci-après : LPGA) du 6 octobre 2000, entrée en vigueur le 1er janvier 2003; l'ordonnance d'application de cette loi, datée du 11 septembre 2002, précise à son art. 5 la notion de situation difficile, en reprenant à son alinéa 1 la solution de l'art. 79 al. 1bis RAVS, précité (tout en y apportant aux alinéas 2 à 4 quelques précisions). A noter également l'art. 4 al. 2 de cette ordonnance, selon lequel le moment déterminant pour apprécier l'existence d'une situation difficile est celui où la décision de restitution est exécutoire.
b) Dans la mesure où la décision attaquée a été rendue le 9 janvier 2003, force est d'admettre que ce sont les dispositions de la LPGA qui sont applicables.
En outre, la date décisive pour déterminer si l'intéressé remplit la condition des rigueurs particulières est celle où l'arrêt du Tribunal administratif est devenu exécutoire (fin juillet 2002), et non celle où l'autorité a statué, soit, comme l'indiquait la lettre du SE du 14 octobre 2002, le mois d'octobre 2002 précisément. Dans cette lettre, le SE demandait toutefois les données prévalant pour mai 1999, en laissant simplement le choix à l'assuré de fournir celles du mois d'octobre 2002, si ces dernières lui étaient plus favorables. L'intéressé, toutefois, a préféré fournir des données concernant l'année 1999.
Cela étant, on peut présumer que la situation économique du recourant n'a pas évolué défavorablement depuis 1999 (le dossier paraît révéler au contraire que les revenus de l'année 2000 se sont inscrits à la hausse par rapport à 1999). Il en découle que la conclusion du SE, négative sur la base de la situation prévalant en 1999, ne saurait être renversée au vu de la situation financière de l'intéressé à fin juillet 2002.
c) Le SE, dans la décision attaquée, a opéré un calcul fondé sur l'ancien droit; il parvenait ainsi à la conclusion que la limite de revenu qui aurait conduit à retenir des "rigueurs particulières" était dépassée de 54'794 francs.
Le Juge instructeur a dès lors invité l'autorité intimée à opérer un nouveau calcul conforme à la LPGA et ses dispositions d'application, lesquelles ont en effet conduit à un assouplissement du régime légal en cette matière (v. notamment art. 5 al. 2 lit. c et 5 al. 4 a et b OPGA). Elle est ainsi parvenue à un autre résultat, le montant excédant les recettes prises en compte s'établissant désormais é 34'111 fr; ce dernier, même s'il est plus favorable au recourant, ne permet toujours pas de retenir l'existence de "rigueurs particulières".
d) Dans l'ensemble, il en découle en définitive que la situation financière de l'assuré - plus exactement celle de sa famille, comme le prévoient les dispositions topiques dépasse les limites de revenu déterminantes pour qu'une remise de l'obligation de restituer puisse entrer en considération. Le recours doit dès lors être rejeté pour ce seul motif.
3. Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner encore si la seconde condition cumulative, prévue pour l'octroi d'une remise, est ou non remplie en l'occurrence.
On se bornera à rappeler ici que le Tribunal administratif, dans son arrêt du 10 juin 1998 avait estimé devoir laisser ouverte la question de la bonne foi de l'assuré, tout en indiquant quelques jalons en vue d'une instruction complémentaire; le SE, dans la décision attaquée, a renoncé à procéder à ces mesures d'instruction, en se fondant notamment sur une jurisprudence du TFA (DTA 1996/97, p. 145). Il apparaît désormais superflu d'examiner si la voie choisie par le SE était ou non correcte sur ce point, dans la mesure où la demande de remise doit être écartée de toute manière en l'absence de rigueurs particulières Certes, le recourant vise surtout, par le biais du présent pourvoi, à démontrer précisément sa bonne foi. A cet égard, il ne faut toutefois pas perdre de vue que le recours qui s'en prendrait, non pas au dispositif de la décision attaquée, mais uniquement à sa motivation, ne serait pas recevable, faute d'intérêt digne de protection (au sens de l'art 102 al. 1 LACI; voir aussi l'art. 37 LJPA et 103 lettre a OJF). De toute manière, aussi bien le Tribunal administratif, que le Tribunal fédéral des assurances, dans leurs arrêts du 10 juin 1998, respectivement du 22 mars 1999 (pour ce dernier, consid. 2 lettre a) ont admis les erreurs de la caisse de chômage; mais cela n'empêche pas que l'assuré, de son côté, ait pu lui aussi se voir reprocher une faute. Or, l'art. 95 al. 2 LACI doit être compris en ce sens que la bonne foi de l'assuré est exclue, lorsque celui-ci a commis une faute grave.
Ainsi, en définitive, le tribunal estime qu'il n'y a pas lieu de procéder aujourd'hui à un complément d'instruction de nature à lui permettre de qualifier la nature exacte de la faute (grave ou non) qui peut être imputée au recourant, indépendamment des erreurs commises par ailleurs par la caisse. Cette qualification devrait en outre être opérée dans le respect de la jurisprudence, rigoureuse à cet égard, du TFA (v. arrêt cité ci-dessus).
4. Le recours doit dès lors être rejeté, le présent arrêt étant néanmoins rendu sans frais (art. 103 al. 4 LACI; la procédure n'est en revanche pas gratuite au Tribunal fédéral des assurances en matière de remise : ATF 122 V 134).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 9 janvier 2003 par le Service de l'emploi est confirmée.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
jc/Lausanne, le 2 juin 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.