CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 juin 2003
sur le recours interjeté par A.________, ********, à ********
contre
la décision du Service de l'emploi, autorité cantonale en matière d'assurance‑chômage du 23 décembre 2002 dans la cause X.________ SA (remise de l'obligation de restituer).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Marc-Henri Stoeckli et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La société X.________ SA (ci-après : l'employeur) exploite à Z.________ une entreprise d'aménagements extérieurs et de terrassements. Notamment en janvier et septembre 1995 ainsi qu'en février 1996, elle a obtenu le versement d'indemnités en cas d'intempéries pour un montant global de 22'363 fr.05.
L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) a effectué un contrôle auprès de l'employeur par l'intermédiaire de la fiduciaire B.________ en date du 29 août 1996. L'employeur a alors signé une déclaration pré-imprimée selon laquelle il ne disposait "d'aucun document spécifique indiquant les heures travaillées y.c. heures supplémentaires/heures en plus, les heures perdues imputables (...) aux conditions météorologiques ainsi que les heures d'absence (jours fériés, vacances, maladie, accident, service militaire ou de protection civile, etc)". Sous la rubrique "remarques" de ce document, l'employeur a exposé ce qui suit :
"Dans le cadre de notre activité, nous n'avions pas le besoin de documents récapitulatifs. Notre mode de salaire est mensualisé. Les documents tels que "fiches d'heures des ouvriers" n'ont donc jamais existé. Par contre, les documents "rapports de chantiers" indiquant l'occupation d'une équipe est un document qui existe, mais qui fait partie du dossier chantier et qui n'est pas utilisé pour la "gestion administrative" (vacance, maladie, etc.). Le document "spécifique" tel que l'entend cette lettre est donc à constituer avec les documents éparses existant dans nos dossiers "dossiers chantiers" "(illisible) vacance", "fiche.heures maladie". Dès le . mars 1996 et après une information de l'AVP, nous avons mis en place un système satisfaisant (...) nous regrettons de ne pas avoir eu des informations suffisantes quant aux documents à créer et à garder à votre disposition pour le passé".
Par lettre du 17 octobre 1996, l'OFIAMT a déclaré à l'employeur que celui‑ci n'avait pu "présenter aucun document adéquat d'enregistrement du temps de travail mentionnant les heures effectuées (...), les heures perdues ou les heures d'absence"; il n'était "donc pas possible de contrôler par période de décompte, les heures effectivement travaillées, y compris les heures supplémentaires ou effectuées en plus, les absences payées ou non payées (maladie, absences en raison de cours, congé non payé, etc.) ainsi que les heures annoncées comme chômées pour cause d'intempéries du fait que les heures improductives (faisaient) défaut et si la condition de la perte minimale (était) remplie". Référence était faite, au sujet de l'obligation de l'employeur d'instaurer un système de contrôle du temps de présence, à la brochure "Info-INTEMP, ch. 7 et 20".
Par lettre du 15 novembre 1996, l'employeur a déclaré à l'OFIAMT qu'il s'était conformé dès 1985 aux directives figurant dans un "mémento de l'OFIAMT à l'intention des employeurs concernant l'indemnité en cas d'intempéries" édité en 1985, lesquelles n'exigeaient pas la preuve de l'emploi du temps de chaque ouvrier.
Par lettre du 28 novembre 1996, l'OFIAMT lui a répondu que, si le mémento précité avait été respecté "en ce qui concerne la procédure engagée avec les organes d'exécution", la condition matérielle du droit à l'indemnité devait être remplie, selon laquelle l'employeur devait "être en mesure de justifier la perte de travail de chaque travailleur au moyen des documents adéquats".
B. Par décision du 2 décembre 1996, la CPCVC a réclamé à l'employeur la restitution du montant de 22'363 fr.05. Sur recours de l'employeur du 20 décembre 1996, le Service de l'emploi a confirmé cette décision par prononcé du 18 juin 1998; il a considéré en substance que, ainsi que l'avait retenu l'OFIAMT, l'horaire de travail n'était pas suffisamment contrôlable à défaut d'une distinction entre les heures perdues pour intempéries et les autres.
Par lettre du 9 juillet 1998, l'employeur a sollicité la remise de l'obligation de restituer le montant susmentionné. Par décision du 23 décembre 2002, le Service de l'emploi a admis cette demande à concurrence de 17'917 fr.55; il a considéré notamment que l'employeur avait été de bonne foi en percevant les indemnités litigieuses, dès lors que la CPCVC les lui avait allouées après examen des documents qu'il lui avait fournis au sujet des heures de travail perdues en raison d'intempéries.
A.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette décision par acte du 28 janvier 2003 en niant la bonne foi de l'employeur.
Dans sa réponse du 21 février 2003, l'autorité intimée a déclaré s'en remettre à justice.
Auparavant, par lettre du 21 février 2003, l'employeur avait exposé notamment qu'il lui aurait été possible de reconstituer heure par heure l'occupation de ses ouvriers, par un recoupement des procès-verbaux de chantiers, des pièces en matière d'assurance et des fiches de salaires; il a indiqué qu'il avait instauré un système de contrôle dès après l'intervention de l'OFIAMT en 1996.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 95 al. 2 LACI, si le bénéficiaire était de bonne foi en acceptant des prestations indues et si leur restitution devait entraîner des rigueurs particulières, on y renoncera, sur demande, en tout ou partie. La possibilité d'une telle remise est également ouverte aux personnes morales (ATF 122 V 274 consid. 4 in fine).
En ce qui concerne la notion de bonne foi, la jurisprudence développée à propos de l'art. 47 al. 1er e AVS vaut par analogie en matière d'assurance-chômage (DTA 2001, n. 18, p. 162). C'est ainsi que l'ignorance, par le bénéficiaire, du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations ne suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de la restituer sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, l'intéressé peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautif ne constitue qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner (ATF 112 V 103; 110 V 180; DTA 2001, n. 18).
2. En l'espèce, le recourant A.________ nie la bonne foi de l'entreprise X.________ SA, celle-ci n'ayant pas pu produire de pièces établissant quelles heures avaient été soit travaillées, soit chômées.
Il est vrai que cette entreprise ne disposait ni de rapports d'heures journaliers, ni de cartes de timbrage. Ce n'était selon elle que les procès-verbaux de chantiers qui faisaient figurer les heures d'occupation de ses employés; comme ces documents n'indiquaient que les heures travaillées et ne faisaient pas apparaître les heures chômées pour cause de maladie, d'absence ou d'intempéries, l'autorité cantonale a considéré dans son prononcé sur le recours du 18 juin 1998 que l'horaire de travail n'était pas suffisamment contrôlable au sens de l'art. 42 al. 3 LACI. Cette disposition prévoit que n'ont pas droit à l'indemnité les personnes énumérées à l'art. 31 al. 3 LACI, à savoir notamment celles dont l'horaire de travail n'est pas suffisamment contrôlable.
Que ce défaut de pièces ait fondé une décision de restitution, confirmée par un prononcé sur recours qui n'a pas été attaqué, ne préjuge pas la question de savoir, en matière de remise, si l'employeur était de bonne foi. Une réponse négative à cette question ne peut en effet être donnée qu'en cas de négligence grave. Celle-ci est réalisée selon le Tribunal fédéral des assurances lorsque l'employeur percevant des indemnités en matière de réduction de l'horaire de travail ne tient aucun contrôle du temps de travail de ses employés (arrêt du 27 mars 2002 dans la cause C 368/01), ne conserve pas l'horaire de présence manuscrit que son personnel lui remet (arrêt du 23 janvier 2002 dans la cause C 110/01) ou ne prend pas les précautions nécessaires de sorte que les documents de contrôle sont détruits avec du vieux papier (DTA 2001, n. 18). Une telle négligence ne peut pas être retenue en l'espèce. Contrairement aux cas susmentionnés, la recourante disposait d'un certain contrôle du temps de travail de ses employés au moyen de documents, à savoir des procès-verbaux de chantiers, dont elle ne s'est pas dessaisie. Certes, ces documents étaient-ils insuffisants en tant qu'ils ne faisaient état que des heures travaillées et ne permettaient ainsi pas de déterminer le motif des heures chômées, ce qui a justifié une décision de restitution. Mais, pour les motifs qui suivent, on ne saurait voir de négligence grave dans le fait que la recourante n'a pas mis spécialement sur pied un contrôle horaire journalier pour chaque employé lorsqu'elle a sollicité l'indemnité en cas d'intempéries.
Les formules d'"avis de l'interruption de travail pour cause d'intempéries (...)" remplies par la recourante comportaient à leur verso un renvoi "au memento à l'intention des employeurs concernant l'indemnité en cas d'intempéries". Intitulé "Info‑Service/l'indemnité en cas d'intempéries/information aux employeurs", ce document indiquait sous chiffre 7 qu'il était "indispensable que l'employeur instaure un système de contrôle des temps de présence (p .ex cartes de timbrages, rapport des heures, etc.)". Sous chiffre 10, on lisait que l'employeur devait joindre à sa demande notamment "les rapports d'heures" et sous chiffre 20 que "devaient notamment être conservés durant cinq ans les contrôles internes des heures". De telles indications au sujet des exigences en matière de contrôle du temps de travail n'étaient pas claires et sans équivoque comme cela était le cas dans une affaire en matière d'ayant droits à l'indemnité RHT citée dans l'arrêt C 110/01 susmentionné (DTA 1998, n. 41, p. 234, spéc. 238). Elles ne comprenaient en effet pas l'exigence expresse d'une comptabilité détaillée des heures chômées ou travaillées. Il n'en découlait donc pas que les relevés de travail de la recourante étaient clairement inadéquats et elle pouvait en déduire qu'elle serait en mesure le cas échéant de démontrer, pièces à l'appui, qu'elle opérait un contrôle suffisant. En s'abstenant de déterminer ce que l'OFIAMT entendait exactement par "rapport des heures" et en n'instaurant pas spontanément un système facile à consulter de contrôle de toutes les heures qui s'écoulaient dans le cadre des rapports de travail, la recourante n'a commis qu'une négligence légère, n'excluant pas sa bonne foi. Il n'y a pas à confondre sa situation avec celle de l'entreprise dont il était question dans la cause C 110/01 susmentionnée, qui ne disposait d'aucune pièce concernant les heures travaillées et chômées. Comme il l'a allégué dès le moment du contrôle opéré par l'OFIAMT en août 1996, l'employeur disposait au contraire non seulement de procès-verbaux de chantiers établissant les heures travaillées mais encore de documents en matière d'assurance permettant de déterminer les jours d'incapacité de travail et des feuilles de salaires permettant de déterminer les jours de congé. Que ces pièces aient été jugées insuffisantes, à tort ou à raison, respectivement que l'employeur n'ait pas recouru contre le prononcé du Service de l'emploi du 20 décembre 1996, n'autorise pas pour autant à conclure à l'existence d'une négligence grave; l'employeur pouvait en effet légitimement considérer que le "rapport des heures" dont il était question dans l'Info/service susmentionné était en sa possession. C'est par conséquent à juste titre que l'autorité intimée a reconnu sa bonne foi.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 23 décembre 2002 par le Service de l'emploi est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 11 juin 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.