CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 novembre 2002
sur le recours formé par A. A.________, avenue ********, à ********
contre
la décision rendue le 27 février 2002 par le Centre social régional de Morges-Aubonne (ci-après : CSR), arrêtant le montant de l'aide sociale vaudoise allouée à l'intéressé.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier président; M. Charles-Henri Delisle et M. Jean-Pierre Tabin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Né en 1956, marié, A. A.________ a déposé une demande de rente auprès de l'assurance-invalidité au cours de l'année 2000; sa demande est en cours d'examen. Son épouse, B. A.________, souffrirait de dépression depuis une dizaine d'années; elle ne travaille pas.
Les époux A.________ ont trois enfants, lesquels font tous ménage commun avec eux. Deux d'entre eux, soit C.________ et D.________, nés en 1980, respectivement 1981, sont actuellement adultes. Né en 1990, leur fils E.________ est en revanche encore mineur.
A teneur du dossier (voir sur ce point le journal dressé par l'assistant social, à la date du 25 février 2002), le fils C. A.________ ne fournit aucune pension à ses parents, alors que leur fille D. A.________ leur verse une pension mensuelle de 500 francs.
B. a) A. A.________ a effectué un stage de trois mois auprès de l'ORIPH, achevé le 11 février 2002. Il était rémunéré durant ce stage par l'assurance-invalidité, à raison de 146 francs par jour.
b) Dépourvu de ressources au-delà de cette date, A. A.________ a déposé le 25 février 2002 une demande d'aide sociale vaudoise.
c) Cette demande a été agréée, à tout le moins sur le principe, par le CSR, cela dans le cadre d'une décision du 27 février 2002, l'aide étant accordée pour le mois de février.
Le calcul, dans ses grandes lignes, évalue le forfait dû pour un ménage de cinq personnes; le montant alloué est ensuite réduit pour tenir compte du fait que l'aide n'est accordée qu'à trois d'entre elles, soit A. A.________, B. A.________ et E. A.________; l'aide accordée en relation avec la prise en charge du loyer est calculée de la même manière. Au surplus, la décision attaquée déduit le revenu réalisé par A. A.________ dans le cadre de son stage auprès de l'ORIPH (revenu afférent au onze premiers jours du mois de février : (11 x 146 fr.) cotisations AVS/AI = 1'500 fr. 80), ainsi que le montant de la pension versée par D. A.________, soit 500 francs. Le calcul du montant versé pour le mois de février s'énonce dès lors comme suit :
Forfait sans loyer : fr. 1'657.00 Loyer pris en compte (3/5) : fr. 487.80 Forfait avec loyer : fr. 2'144.80 Revenus à déduire : fr. 2'000.80 Montant mensuel alloué : fr. 144.00
d) On relève au surplus que ce calcul est propre au mois de février, de sorte que, si l'on fait abstraction du montant des prestations reçues de l'AI en relation avec le stage auprès de l'ORIPH, lequel a pris fin au mois de février 2002, c'est un montant mensuel de 1'644 fr. 80 qui est alloué à la famille du recourant, pour autant que les autres éléments du calcul ne varient pas.
C. a) Par lettre du 19 mars 2002, soit en temps utile, A. A.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette décision; il estime que le montant alloué de 1'644 fr. 80 est très largement insuffisant pour subvenir aux besoins de sa famille; il évoque les nombreuses charges auxquelles il est exposé de manière régulière et il mentionne le traitement orthodontique suivi par son fils.
b) Le CSR intimé a fourni divers éléments de réponse les 9 et 24 avril, ainsi que les 14 et 24 mai 2002, cela en confirmant son calcul. Au surplus, le CSR indique avoir payé un montant de 438 fr. 30 de frais de chauffage, cela directement auprès de la gérance s'occupant de l'immeuble où habite la famille du recourant; de même, l'autorité intimée a accepté un traitement dentaire en faveur d'A. A.________ (voir le préavis favorable du Dr Philippe Hahn du 30 avril 2002), alors que le traitement orthodontique prévu pour l'enfant E. A.________ a été refusé (préavis du 15 mars 2002, du même praticien).
Considérant en droit:
1. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS); elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS) et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (cf. Werner Thomet, Commentaire concernant la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin - ci-après: LAS -, Zurich 1994, no 67). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation personnelle et familiale de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par l'ex-Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA) - actuellement Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) -, selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). Cette règle fait référence au recueil d'application de l'aide sociale vaudoise (ci-après: Recueil d'application), ici dans sa teneur valable en 2002.
a) Il ressort de l'art. II-8.0 RASV, sur la base duquel les prestations requises ont été octroyées, que l'aide sociale vaudoise peut intervenir, dans les limites des normes, dans l'attente, notamment, d'une décision d'indemnités d'assurances sociales ou privées telle que l'assurance-invalidité. On retire de cette disposition que le montant de l'aide provisoirement octroyée dans cet intervalle de temps doit être calculé conformément aux normes applicables à l'aide sociale vaudoise et non en fonction de la législation et de la réglementation fédérales en matière d'assurances sociales, parmi lesquelles la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (ci-après: LPC). Le remboursement ultérieur de l'aide sociale ainsi octroyée sur des prestations rétroactives de l'AVS ou de l'AI fait l'objet d'une circulaire ad hoc de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS du 17 mars 1995.
b) Dans le cadre du budget 1999, le Conseil d'Etat a modifié les normes financières de l'aide sociale vaudoise pour les adapter aux forfaits recommandés par la Conférence suisse des institutions de l'action sociale (CSIAS), avec une entrée en vigueur fixée le 1er janvier 1999. La CSIAS publie des recommandations au plan suisse issues d'une réflexion commune des différents responsables cantonaux de l'action sociale; même si elles ne sont pas contraignantes, ces recommandations revêtent en réalité une grande importance, car elles sont l'aboutissement des connaissances et de l'expérience de professionnels éprouvés et elles servent de base à de nombreuses réglementations cantonales; ces recommandations prévoient l'allocation d'un forfait 1, d'un complément à ce forfait, et d'un forfait 2 auxquels s'ajoutent les différents frais pris en compte; le forfait 1 correspond au minimum vital indispensable pour mener une vie conforme à la dignité humaine (v. sur ce point, Caroline Regamey/ Helvetio Gropetti, Minimum pour vivre, Etudes de diverses normes, Lausanne 1999, p. 39-40).
Le Recueil d'application, édicté en application de l'art. 21 LPAS, a été modifié en conséquence. Les prestations financières de l'aide sociale sont désormais constituées d'un forfait de base (forfait 1), éventuellement d'un complément au forfait 1 (montant complémentaire alloué à partir de la 3ème personne de 16 ans révolus) et d'un forfait 2 (adapté à la situation vaudoise), ainsi que des frais effectifs de logement selon les normes, des franchises et participations aux frais médicaux et des frais circonstanciels. Le forfait 1 pour l'entretien correspond au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine et il est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun (ch. II-3.4 recueil d'application). Quant au forfait 2 pour l'entretien, il constitue un complément au revenu destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale; grâce à lui, les bénéficiaires gagnent en autonomie; ils acquièrent une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de formation ou de déplacements (ch. II.3.6 recueil d'application). Concernant les frais accessoires liés au bail à loyer (charges), dans la mesure où ils ne sont pas comptés dans le loyer, ils sont pris en charge par l'aide sociale, au coût effectif (ch. II-4.8 recueil d'application). En outre, lorsque plusieurs adultes vivent dans une communauté de type familial, soit lorsque les différents partenaires de la communauté assument et financent ensemble les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunication, notamment), il convient d'opérer un partage proportionnel entre la part incombant aux personnes bénéficiant de l'aide sociale et celle à la charge des autres personnes de la communauté. Ce partage est opéré dans le cadre du calcul du forfait 1 (Recueil d'application II-12.6). Le même calcul est appliqué au loyer.
La solution est en revanche différente lorsque des personnes aidées vivent avec d'autres personnes disposant d'un revenu, cela sans qu'elles financent ensemble les fonctions ménagères conventionnelles (hormis les frais de logement, qui sont partagés); dans ces situations, le ménage n'étant pas considéré comme une communauté économique de type familial, le forfait 1 accordé à un bénéficiaire (vivant avec d'autres personnes financièrement indépendantes) est celui d'une personne seule; s'agissant d'un couple, vivant avec des tiers, celui-ci recevra le forfait pour deux personnes.
c/aa) Le principal grief concerne apparemment le calcul applicable en présence d'une communauté de type familial, dont seuls certains des membres bénéficient de l'aide sociale vaudoise. Dans le cas d'espèce, le modèle de calcul exposé ci-dessus est correctement appliqué. En substance, cette décision part d'un forfait 1 calculé pour cinq personnes; dans la mesure où seules trois d'entre elles bénéficient de l'aide, le montant alloué est arrêté à 3/5 du forfait précité; le calcul est le même s'agissant du loyer. Enfin, s'agissant du forfait 1 pour trois personnes, il s'élève à 190 francs.
Le modèle de calcul précité, en tant qu'il concerne le forfait 1 et la prise en charge du loyer, apparaît approprié. Il part en effet de la présupposition que les membres de la communauté qui ne requièrent pas l'aide sociale assument eux-mêmes leurs propres charges, qu'il s'agisse du loyer ou des autres frais, tels que la nourriture, les vêtements, notamment. Par ailleurs, force est de constater que le calcul qui précède (soit un forfait calculé à raison de 3/5 du forfait pour cinq personnes, soit 3/5 de 2'445 francs = 1'473 francs) conduit à un montant inférieur à un forfait pour trois personnes, lequel s'élèverait à 1'880 francs. Cette différence s'explique cependant par l'économie d'échelle correspondant à l'accroissement de la taille du ménage (au demeurant, le Recueil d'application, sous chiffre II-3.4 se réfère à ce sujet aux données de la statistique suisse de la consommation des ménages; c'est sur cette base qu'a été établie la progression des charges en fonction du nombre de membres composant le ménage).
Au surplus, on peut relever que ce modèle de calcul présume une participation financière des tiers, non requérants de l'aide sociale, aux frais du ménage; les requérants n'ont d'ailleurs pas la faculté de renverser cette présomption (à moins que ces tiers émargent eux aussi au régime de l'aide sociale, voire à un autre régime social).
bb) Cependant, la décision attaquée prend en compte le versement d'une pension par la fille du requérant; on aurait pu imaginer que le CSR faisait ici référence à une éventuelle obligation d'entretien des enfants majeurs du couple A.________ envers leurs parents (sur cette problématique, v. chiffre II-3.0 du recueil d'application).
En réalité, il n'en est rien; dans sa correspondance du 20 juin 2002, le CSR s'est en effet référé au contraire au chiffre II-12.6.1 du recueil d'application, qui a trait à la question de la "rétribution pour la tenue du ménage". Le chiffre précité prévoit en substance qu'un "dédommagement pour les travaux d'entretien du ménage" effectués par le requérant peut être demandé à la personne avec laquelle il partage son logement. Cette règle se justifie par le fait que le tiers vivant dans le ménage du requérant profite de tels travaux (ZöF 1987, p. 171 ss; ZöF 1990, p. 133 ss). Même si ceux-ci ne sont pas effectivement exécutés, leur rétribution peut être prise en considération dans l'estimation des ressources du bénéficiaire de l'aide sociale. En effet, celui-ci étant tenu d'entreprendre tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société (cf. ci-dessus, consid. 1a), on peut en principe attendre de lui qu'il s'astreigne à des travaux ménagers contre rétribution (arrêt du Tribunal administratif bernois du 6 juillet 1995, publié in JAB 1996, p. 321 ss, spéc. p. 324, c. 3b).
Le montant de cette rétribution doit être fixé, selon le chiffre II-12-6.1 du recueil d'application, en fonction du salaire de la personne vivant dans le ménage du requérant: celle-ci ne pourra en effet recourir aux services d'un tiers pour des travaux ménagers que dans la mesure où son revenu le lui permet (JAB 1996, p. 321 ss, spéc. p. 325, déjà cité). Le "Barème des normes ASV 2002" (ci-après le barème) annexé au recueil d'application prévoit ainsi qu'un montant compris de 20 % du salaire, mais de 700 francs au maximum par mois peut être pris en compte. Il faut toutefois considérer que le montant prévu par le barème n'a qu'une portée indicative. En effet, la prise en compte d'une rétribution n'est selon le texte de la disposition précitée qu'une faculté de l'autorité; rien n'empêche dès lors que le montant déterminant soit modulé en fonction des circonstances propres à chaque cas. On voit mal de toute manière que le respect du montant précité conduise à imputer à un tiers, pour la rémunération de travaux ménagers, une dépense qui entamerait son minimum vital (pour un cas d'application de ces principes, voir TA, arrêt du 28 juillet 1998 PS 98/0031).
Dans le cas d'espèce, le CSR a appliqué ces principes, cela de manière adéquate; en effet, il a retenu une rétribution pour la tenue du ménage en relation avec la fille des requérants, celle-ci bénéficiant d'un salaire de 2'600 fr. par mois, lui permettant d'assumer une telle charge; en revanche, le CSR a renoncé a en faire de même s'agissant du fils des intéressés, malgré un salaire plus élevé, mais cela pour tenir compte de la situation financière obérée de celui-ci.
cc) Le recourant énumère un certain nombre de dépenses (loyer, électricité, chauffage et eau chaude, assurance maladie pour trois personnes, communications téléphoniques, abonnements, concessions radio-TV, soins médicaux, transports publics, habits, entretien alimentaire et ménager et argent de poche) qu'il déclare ne pas pouvoir assumer intégralement au moyen de l'aide qui lui est allouée.
Cependant, alors que, dans l'ancien système, les organes sociaux examinaient différentes catégories de dépenses et allouaient un montant déterminé à raison de chacune d'elles, le régime plus récent du forfait consiste au contraire à verser au requérant une somme globale, à charge pour lui de gérer son budget et de faire face lui-même aux différentes charges pesant sur lui; ce nouveau système est de nature au demeurant à accorder plus d'autonomie et de responsabilités aux bénéficiaires de l'aide. Il a d'ailleurs été avalisé par la jurisprudence du Tribunal administratif (voir à ce sujet notamment arrêt du 29 février 2000, PS 99/0014, RDAF 2000 I 275).
On relèvera il est vrai que le loyer, de même que les charges liées à l'appartement (ici frais de chauffage) constituent un poste de dépense couvert spécialement; il en va d'ailleurs de même des primes d'assurances maladie, le recourant, son épouse et son enfant mineur bénéficiant de subsides versés en application de la loi vaudoise d'application de la LAMal. En revanche, les autres postes de dépenses doivent être couverts dans leur ensemble au moyen du forfait 1(sous la réserve de points qui sont encore évoqués ci-dessous, lettres cc). Au surplus, c'est le forfait 2 qui devrait correspondre à la notion d'argent de poche, évoquée par le recourant.
cc) En dehors des forfaits 1 et 2, l'aide sociale est susceptible de prendre en charge des frais particuliers, soit des dépenses extraordinaires, appelées parfois frais circonstanciels. Au demeurant, le recourant a bénéficié en l'occurrence d'une prise en charge du coût d'un traitement dentaire en sa faveur.
3. Le recourant, dans la même ligne, déplore apparemment le fait que l'aide sociale ne lui permette pas de financer le traitement orthodontique destiné à son fils mineur E. A.________.
Il résulte toutefois du courrier du CSR du 4 novembre 2002 et des annexes produites simultanément que des oeuvres privées de bienfaisance ont fourni le financement nécessaire pour ce traitement. Compte tenu du caractère subsidiaire de l'aide sociale (art. 3 LPAS), cet aspect du recours devient ainsi sans objet.
4. Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté, l'arrêt étant néanmoins rendu sans frais (voir à ce propos art. 15 al. 2 RPAS).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 27 février 2002 par le Centre social régional de Morges-Aubonne est confirmée.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
jc/pe/Lausanne, le 20 novembre 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint