CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 octobre 2001
sur le recours interjeté par X.________, domicilié ******************, à **** *********************, représenté par son tuteur ***************, domicilié *******************************************************,
contre
la décision rendue par le Centre social régional de Prilly-Echallens (ci-après : CSR) fixant l'aide sociale vaudoise allouée à Mme Y.________.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean-Luc Colombini et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________, né en 1946, et Mme Y.________, née en 1940, sont titulaires d'un bail à loyer sur un appartement sis *******************************************, conclu le 10 octobre 1991 auprès de la gérance RILSA. Aujourd'hui encore, ils partagent ce logement, dont le loyer s'élève, charges comprises, à un montant mensuel de 1'220 fr.
X.________ connaît des problèmes de santé assez importants et ne se déplace que difficilement. Il fait valoir à cet égard que ses frais médicaux sont très élevés et que Mme Y.________ joue pour lui le rôle d'une aide à domicile.
B. a) X.________ a bénéficié par le passé de l'aide sociale vaudoise; celle-ci était calculée compte tenu d'un ménage de trois personnes, les deux personnes prénommées vivant en effet avec la fille d'Mme Y.________, C****** B********. Pour sa part, Mme Y.________ a reçu des indemnités RMR, son droit prenant fin au 1er juillet 1999; un dossier d'aide sociale a alors été ouvert en sa faveur.
b) X.________ s'est vu allouer, dès le 1er décembre 1999, une rente de l'assurance-invalidité de 1'592 fr. par mois; cela a conduit à la cessation du versement de l'aide sociale à l'intéressé. Par la suite, ce dernier s'est vu accorder en outre des prestations complémentaires à hauteur de 328 fr. par mois pour les mois de novembre et décembre 2000, puis de 323 fr. par mois dès janvier 2001.
Durant cette période, C****** B******** a quitté l'appartement de *******. Le Centre social régional a dès lors établi une nouvelle décision d'aide sociale en faveur d'Mme Y.________, le 12 septembre 2000 (valable dès le 1er septembre précédent), tenant compte de l'entretien d'une personne dans un ménage de deux personnes, cela avec un demi-loyer. Le calcul de l'aide s'établit comme suit :
Décision valable dès le : 1.9.2000
Forfait sans loyer : 872.50
Loyer pris en compte (1/2) : 610.00
Forfait avec loyer : 1482.50
Montant mensuel alloué : 1482.50
La colonne intitulée "conjoint/concubin" du formulaire de décision n'est pas remplie.
C. Par décision du 13 août 2001, le Centre social régional a modifié son calcul de l'aide allouée à Mme Y.________; il est désormais le suivant :
Décision valable dès le : 1.8.2001
Forfait sans loyer : 1700.00
Loyer pris en compte : 1220.00
Forfait avec loyer : 2920.00
Revenus à déduire : 1955.00
Montant mensuel alloué : 965.00
Sous la rubrique "revenus à déduire", le CSR a en fait pris en compte les revenus que X.________ retire de l'assurance-invalidité, ainsi que les prestations complémentaires, au motif que ce dernier doit être considéré comme un concubin (tel n'était pas le cas dans la décision antérieure du 12 septembre 2000).
Dans une lettre du CSR au Service de prévoyance et d'aide sociales du 20 août 2001, on lit encore ce qui suit :
"Nous nous permettons de vous soumettre le dossier d'aide sociale ci-dessous :
Les personnes susmentionnées vivent ensemble, dans le même appartement, depuis le 1er novembre 1991 (voir copie du bail annexée).
Jusqu'à ce jour, les intéressés étaient considérés (dans Progrès) comme des co-locataires. Or, nous devons maintenant modifier cette situation et considérer ce couple comme des concubins, afin de tenir compte des rentes AI + PC de M. X.________.
Jusqu'au 31 juillet, nous avons accordé l'aide sociale à Mme Y.________ uniquement, avec un demi-loyer, soit Fr. 610.--, montant conforme aux normes.
Dès le 1er août, nous devons prendre une décision qui inclut M. X.________. Par conséquent, nous devons prendre en compte le loyer complet (Fr. 1'220.--), qui est fortement au-dessus des normes pour deux personnes, sans enfant.
Etant donné que notre aide à Mme Y.________ va déjà fortement diminuer du fait que nous prendrons en compte les revenus de M. X.________ (Fr. 965.-- au lieu de Fr. 1'482.‑‑), nous vous demandons l'autorisation d'accorder le montant total du loyer, bien qu'il soit hors normes.
Vu la situation de ce couple, nous ne pouvons même pas envisager de lui conseiller un changement d'appartement."
D. Agissant par l'intermédiaire de son tuteur Jacques Reymond, X.________ a recouru contre la décision précitée du 13 août 2001, concernant l'aide sociale allouée à Mme Y.________. Le pourvoi fait valoir principalement que X.________ et Mme Y.________ ne sont pas des concubins; selon lui, la cohabitation entre eux a un but essentiellement pratique et économique, mais en aucun cas marital, Mme Y.________ jouant notamment le rôle d'aide à domicile de M. X.________.
A réception du pourvoi, soit le 6 septembre 2001, le recourant a été interpellé sur sa légitimation à recourir, mais il n'a pas réagi. Pour sa part, le CSR a déposé sa réponse le 18 septembre 2001, en concluant au rejet du recours. Dans ce document, le CSR affirme que X.________ et Mme Y.________ étaient déjà considérés comme un couple de concubins dans le cadre de la décision du 19 juillet 1999, puis dans celle du 12 septembre 2000 (mais cela paraît inexact, à la lecture des décisions évoquées ci-dessus; aucune de ces deux décisions, en particulier, ne mentionne X.________ dans la colonne intitulée "conjoint (e)/concubin").
Considérant en droit:
1. a) A qualité pour former recours, celui qui est touché par la décision et a un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit annulée ou modifiée (art. 37 al. 1 LJPA). Le contenu matériel de cette règle est identique à celui des articles 48 lit. a PA et 103 lit. a OJ (ATF 111 V 388), de sorte qu'on peut se référer à la jurisprudence relative à ces dispositions pour définir la notion d'intérêt digne de protection. Est considéré comme tel tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéal, matériel ou autre que la décision lui occasionnerait (ATF 119 V 87; 110 V 150). Un simple intérêt de fait suffit, mais le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 111 V 388-389; 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450). Le recours populaire, dans l'intérêt de la loi, ou le recours dans l'intérêt d'un tiers sont exclus (ATF 119 Ib 60).
b) Plus concrètement, la jurisprudence a distingué deux grandes catégories d'hypothèses, celle du destinataire de la décision attaquée, d'une part, celle de tiers, d'autre part.
Le destinataire est l'administré dont la décision modifie la situation juridique et, en tant que tel, il est en principe touché par celle-ci et bénéficie dès lors de la qualité pour recourir. Pour ce qui est des tiers, pour lesquels la décision a surtout une incidence de fait, il faut distinguer encore deux types de configuration. Dans la première, les intérêts du destinataire, respectivement ceux des tiers divergent; ainsi, par exemple, les tiers jugent qu'un permis de construire délivré au propriétaire d'un bien-fonds est de nature à porter atteinte à leur situation de voisins. Dans une seconde catégorie, en revanche, les tiers souhaitent au contraire intervenir pour appuyer la position du destinataire de la décision; l'exemple typique est celui de l'actionnaire unique d'une société souhaitant recourir contre une décision adressée à cette dernière. On relèvera d'emblée ici que la jurisprudence est beaucoup plus restrictive dans le second type de configuration et retient alors, en règle générale, qu'il appartient au destinataire de la décision de recourir lui-même pour défendre son intérêt personnel, les tiers n'ayant généralement pas vocation à le faire à sa place (v. à ce sujet Fritz Gygi, Vom Beschwederecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, in : recht 1986, 1 ss, spéc. p. 9; Attilio Gadola, Vom Beschwerderecht des Alleinaktionärs einer AG, in : recht 1992, 135 ss, spéc. p. 139, et les références citées par ces auteurs).
Au nombre des cas particuliers retenus par la jurisprudence, il faut citer le domaine des assurances-sociales, dans lequel la jurisprudence a apporté une entorse à cette approche contraignante. En effet, elle admet la qualité pour recourir non seulement de l'assuré lui-même, mais également celle de proches parents, voire de la collectivité publique, soit parce que ces derniers apportent leur soutien à l'assuré, soit par ce qu'ils pourraient être amenés à le faire dans un proche avenir (ATF 120 V 438 consid. 2a, où a été retenue la légitimation active de l'époux séparé; v. également ATF 99 V 166 consid. 1 et 98 V 55, consid. 1).
Les préoccupations prévalant dans le domaine des assurances-sociales étant proches de celles de la législation sur la prévoyance et l'aide sociale, il convient de suivre les mêmes solutions que celles retenues par le Tribunal fédéral des assurances et évoquées plus haut. Il restera à trancher la question de savoir si le concubin doit ou non être assimilé, s'agissant de la qualité pour recourir, à un proche parent; cependant, on verra plus loin que ce point peut rester indécis, le recourant soutenant principalement qu'il ne doit pas être considéré comme un concubin.
2. a) Dans le cas d'espèce, le recourant fait expressément valoir qu'il n'est pas un concubin de la bénéficiaire de l'aide sociale vaudoise, mais qu'il doit en quelque sorte être considéré uniquement comme co-locataire de celle-ci; telle est sa position sur le fond, celle-ci n'étant toutefois pas sans incidence sur sa légitimation active. En effet, la question est alors de savoir si le co-locataire d'un bénéficiaire de l'aide sociale peut recourir contre une décision fixant le montant de celle-ci; dans un tel cas de figure, il apparaît cependant que l'intérêt que fait valoir le co-locataire doit être qualifié d'indirect, au sens de la jurisprudence précitée; en effet, l'admission du pourvoi n'a pas de conséquence directe pour lui-même, mais va influer essentiellement sur la solvabilité du bénéficiaire de l'aide sociale qui partage son logement. Cela ne suffit pas à conférer la légitimation active au co-locataire (pas plus d'ailleurs qu'au bailleur du requérant de l'aide; sur la qualité pour agir d'un créancier du destinataire, v. d'ailleurs DTA 1996/1997, no 27 p. 151 et 1980, no 30, p. 62). En d'autres termes, dans une situation de ce type, il appartient au requérant de l'aide lui-même de recourir et non à un tiers.
Il résulte des considérations qui précèdent que le présent recours n'est pas recevable.
b) On relève d'ailleurs, à supposer que le recourant doive être qualifié de concubin (quelques indices vont dans ce sens; par exemple, Mme Y.________ parlait ainsi du recourant, dans une lettre du 10 février 1999 : "mon ami (concubin)") et que cette qualité lui confère la légitimation pour recourir (ce qui n'est pas certain; v. à ce sujet ATF 126 V 455, spéc. p. 459 qui paraît exclure déjà la qualité pour recourir du conjoint, dans le domaine de l'AVS, en cas de suspension judiciaire de la vie commune), que son pourvoi devrait alors être écarté sur le fond. En effet, l'autorité d'aide sociale, dans un tel cas, a la faculté de considérer le couple de concubins comme une unité économique et, par conséquent, de fixer l'aide due au requérant en fonction notamment des ressources financières (mais aussi des besoins) de son concubin. C'est ce modèle de calcul qu'a suivi l'autorité intimée dans le cas d'espèce.
Le pourvoi n'étant pas recevable sur le fond, il n'y a toutefois pas lieu d'entrer en matière sur les moyens subsidiaires du recourant, lequel souhaiterait que l'on prenne en considération également, dans la fixation de l'aide due à la bénéficiaire, de la présence d'un animal domestique, ainsi que de l'ampleur de ses propres frais médicaux. Au demeurant, la décision attaquée n'aborde pas ces questions; il est dès lors vraisemblable que la requérante puisse présenter une demande dans ce sens au CSR, cela pour des périodes ultérieures.
3. Malgré l'issue du présent pourvoi, il n'est pas prélevé d'émolument (art. 15 RPAS).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas prélevé d'émolument.
Lausanne, le 22 octobre 2001.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint