CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 mai 2002
sur le recours interjeté par A.________, à ********, représentée par la compagnie d'assurances DAS Protection Juridique SA, à 1007 Lausanne
contre
la décision rendue le 19 juin 2001 par le Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage (remise de l'obligation de restituer; bonne foi).
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Rolf Wahl et Mme. Isabelle Perrin , assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Ressortissante yougoslave arrivée en Suisse le 1er juillet 1990, A.________, mariée et mère de trois enfants nés en 1988, 1990 et 1992, s'est annoncée comme demandeuse d'emploi auprès de l'Office régional de placement d'Aigle (ci‑après :l'ORP) le 3 octobre 1997; se déclarant disposée et capable de travailler à plein temps, elle a revendiqué les prestations de l'assurance-chômage à compter du 19 septembre 1997. Par décision du 23 janvier 1998, la Caisse de chômage SIB (ci‑après: la caisse) a refusé de donner suite à cette demande d'indemnité au motif que l'intéressée ne disposait pas d'une période de cotisation suffisante. Sans renoncer à faire contrôler régulièrement son chômage, l'assurée a recouru contre ce prononcé devant le Service de l'emploi le 20 février 1998.
B. Le 21 novembre 1997, A.________ a avisé l'ORP que, suite à la découverte récente de graves problèmes de santé concernant sa fille cadette, elle se voyait contrainte de s'occuper elle-même de cet enfant et n'excluait pas de devoir restreindre sa disponibilité sur le marché du travail. Le 9 février 1998, elle a transmis à l'ORP un certificat médical délivré le 12 janvier 1998 par le médecin spécialiste B.________ à l'attention de la caisse de chômage, dont il ressort notamment que la maladie chronique grave de l'enfant est apparue en octobre 1997 et que les soins réguliers prodigués par la mère s'avèrent indispensables pour le traitement. Interpellé par l'ORP en date du 16 février 1998, ce médecin a précisé que l'assurée pouvait travailler s'il le fallait, mais que cette solution ne lui semblait pas idéale.
C. Le 30 avril 1998, A.________ a avisé l'ORP que sa disponibilité sur le marché du travail n'était plus que de 4 heures par jour; le procès-verbal des entretiens ORP mentionne à cet égard: "changement Plasta (50%)".
D. Par décision du 28 juillet 1998, le Service de l'emploi a admis le recours de l'assurée du 20 février 1998 évoqué ci-dessus. Début août 1998, la caisse a en conséquence indemnisé l'intéressée à 100%, avec effet rétroactif, à compter du mois de septembre 1997.
E. Le 13 août 1998, l'ORP, informé du versement de ces indemnités, a formellement rendu la caisse attentive à la disponibilité de l'assurée réduite à 50% dès le 30 avril 1998. Interpellée par la caisse à ce sujet le 17 août 1998, A.________ a confirmé, par lettre du 26 août suivant, qu'il lui était impossible de travailler à plus de 50 ou 70%. Le 26 août 1998, la caisse a soumis la question de l'aptitude au placement de l'assurée au Service de l'emploi qui, par décision du 24 novembre 1998, la déclara apte à 100% du 19 au 30 septembre 1997 et à 50% dès le 1er octobre 1997.
E. L'assurée n'ayant pas recouru contre ce prononcé, la caisse lui a réclamé, par décision du 19 janvier 1999, la restitution de fr. 8'114.35, somme correspondant aux indemnités perçues à tort d'octobre 1997 à juillet 1998.
F. L'assurée n'a pas recouru contre ce prononcé, mais a requis, par acte de sa mandataire du 17 février 1999, la remise de l'obligation de restituer ce montant.
Par décision du 19 juin 2001, le Service de l'emploi n'a admis que partiellement cette demande, à concurrence du montant de fr. 2'455.55 correspondant aux indemnités indûment perçues pour les mois d'octobre à décembre 1997.
G. C'est contre cette décision que A.________ a recouru devant le Tribunal de céans, par acte de sa mandataire du 19 juillet 2001. Dans sa réponse au recours du 17 août 2001, le Service de l'emploi a conclu au rejet du pourvoi.
Les moyens invoqués par les parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après: LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
b) La décision du Service de l'emploi du 24 novembre 1998 réduisant l'aptitude au placement de l'assurée à 50% à compter du 1er octobre 1997 et celle de la caisse du 19 janvier 1999 lui réclamant en conséquence le remboursement des prestations indûment perçues sont entrées en force. Est dès lors seule litigieux le refus d'octroyer à l'assurée la remise globale de son obligation de restituer l'indu.
2. a) Consacrant à son alinéa 1er l'obligation faite aux caisses de chômage d'exiger de l'assuré la restitution des prestations de l'assurance auxquelles celui-ci n'avait pas droit, l'art. 95 al. 2 LACI prévoit que l'autorité cantonale compétente y renoncera, sur demande et en tout ou partie, à condition que le bénéficiaire ait été de bonne foi en acceptant ces prestations et que leur restitution entraîne pour lui des rigueurs particulières. Ces deux conditions sont cumulatives (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, N 40 ad art. 95 LACI).
b) S'agissant de la notion de bonne foi, la jurisprudence développée à propos de l'art. 47 al. 1 LAVS trouve application, par analogie, en matière d'assurance-chômage (DTA 1992 no 7 p. 103 consid. 2b). Ainsi, le fait qu'un assuré ait ignoré qu'il n'avait pas droit aux prestations versées ne suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable d'aucun comportement dolosif, d'aucune intention malicieuse ni d'aucune négligence grave. Il peut en revanche invoquer sa bonne foi - qui doit être examinée relativement à la période durant laquelle les prestations de chômage à restituer ont été reçues - lorsque l'acte ou l'omission fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner, telle qu'énoncée à l'art. 96 al. 2 LACI (ATF 112 V 103 consid. 2c; 110 V 180 consid. 3c).
Lorsqu'un assuré ne déclare pas une prise d'emploi, la bonne foi est exclue si le versement de la prestation indue a pour origine le comportement intentionnel ou la négligence grave de la personne tenue à restitution, c'est à dire si, lors de l'avis ou de la clarification des circonstances, des faits ont été tus ou des indications inexactes ont été données, intentionnellement ou à la suite d'une négligence grave. Commet également une telle négligence celui qui, lors de l'avis, de la clarification des circonstances, de l'obligation d'aviser ou lors de l'acceptation de prestations injustifiées, n'a pas voué le minimum de soins que l'on est en droit d'attendre de lui, compte tenu de ses aptitudes et de sa formation (OFIAMT, Circulaire concernant la restitution de prestations indûment versées, la compensation et le traitement des demandes de remise, 07.86 p. 9 ch. 46; Gerhards, op. cit., ch. 41 p. 781). La jurisprudence est à cet égard restrictive. Ainsi le Tribunal fédéral des assurances a-t-il estimé que l'assuré qui indique l'existence d'un emploi à mi-temps sur sa première carte de contrôle et omet ensuite de le rappeler sur les cartes afférentes aux mois ultérieurs ne voue déjà pas le minimum de soin que l'on est en droit d'attendre de lui dans de telles circonstances, commettant de ce fait une négligence grave excluant sa bonne foi (DTA 1996/97 p. 145). Tel est également le cas d'un assuré qui omet d'annoncer durant plusieurs mois une incapacité de travail (Tribunal administratif, arrêt PS 96/174 du 21.11.1996), un travail à plein temps effectué à titre gratuit (DTA 1998 n° 14 p. 70 ss.) ou une modification de son aptitude au placement (Tribunal administratif, arrêt PS 00/123 du 25.9.2000, s'agissant de cours suivis par l'assuré). Il a encore été jugé que la bonne foi devait de toute manière être exclue lorsque l'assuré tait intentionnellement une prise d'emploi, même par crainte de représailles d'un employeur qui lui aurait suggéré d'agir ainsi (Tribunal administratif, arrêt PS 98/286 du 16 avril 1999).
3. a) La recourante se prévaut de sa bonne foi. Elle soutient en substance que le versement des prestations litigieuses est imputable aux seuls organes de l'assurance-chômage dans la mesure où elle a immédiatement et régulièrement avisé l'ORP des problèmes de disponibilité rencontrés à la suite de l'apparition de la maladie de sa fille; en particulier, elle relève avoir spontanément annoncé, fin avril 1998, qu'elle n'était plus apte au placement qu'à raison de quatre heures par jour.
Le Service de l'emploi admet que les deux conditions d'octroi de la remise sont réalisées pour la période d'octobre à fin décembre 1997, mais reproche à l'assurée d'avoir, de janvier à juillet 1998, manqué à son obligation de renseigner la caisse de chômage - devoir consacré à l'art. 96 al. 2 LACI - en ne l'informant pas spontanément et directement, au moyen des formulaires "Indications de la personne assurée" (ci-après : IPA) pourtant dûment remplis, du fait qu'elle ne pouvait alors plus accepter un emploi à plein temps, comme l'attestait le certificat médical du 12 janvier 1998. L'autorité intimée en déduit une négligence grave, propre à exclure la bonne foi de l'intéressée.
b) Il ressort clairement du dossier constitué, en particulier des procès-verbaux d'entretien dressés par l'ORP, qu'avant le versement rétroactif litigieux intervenu au mois d'août 1998, l'assurée a avisé sa conseillère ORP, sans délai et sans discontinuer, de l'évolution de sa situation personnelle et des conséquences possibles de celle-ci sur son aptitude au placement. L'autorité intimée n'en disconvient au demeurant pas, mais reproche en somme à l'intéressée de ne pas en avoir directement avisé la caisse en remplissant correctement les formulaires IPA.
Cette argumentation ne peut être suivie. L'on ne saurait tout d'abord faire abstraction de la méconnaissance qu'avait l'assurée de la langue française, ce dont les procès-verbaux d'entretien ORP rendent compte, tout comme le fait que la demande initiale d'indemnité semble avoir été remplie par la caisse elle-même. Ceci étant, il n'y a pas à reprocher à l'assurée d'avoir pensé qu'elle renseignait les organes de l'assurance-chômage en gardant son conseiller ORP comme seul interlocuteur, ce dernier ayant été dûment et ponctuellement avisé de l'évolution de la situation personnelle de l'intéressée sans qu'il ressorte du dossier que celle-ci ait été rendue attentive à d'autres devoirs. De toute manière, force est de constater qu'à défaut d'avoir été indemnisée par la caisse durant la période litigieuse, l'assurée n'entretenait pas avec celle-ci les relations visées à l'art. 96 al. 2 LACI, seul invoqué par l'autorité intimée à l'appui de son argumentation. La lettre de cette disposition ne fonde en effet l'obligation d'aviser la caisse que dès que l'assuré "touche des prestations", ce qui n'était à l'évidence pas le cas. En outre, contrairement à ce qui est retenu dans la décision litigieuse, les formulaires IPA tels que transmis à la caisse ne mentionnent pas le pourcentage d'activité recherché par l'intéressée. A ceci s'ajoute le fait que l'assurée a spontanément adressé le certificat médical à l'ORP, sans que celui-ci se soit soucié d'en aviser l'autorité à l'attention de laquelle il avait pourtant été rédigé. Enfin, à teneur du procès-verbal de l'entretien du 30 avril 1998, ce n'est qu'à compter de cette date que l'ORP a décidé de modifier le fichier de données "Plasta" pour tenir compte d'une aptitude réduite à 50%.
Au regard de ces éléments, l'on ne saurait reprocher à l'assurée de s'être rendue coupable de dissimulation ou de négligence grave au sens de la jurisprudence précitée.
b) L'on ne saurait non plus suivre l'autorité intimée lorsqu'elle reproche à l'assurée de ne pas avoir réagi à réception du paiement rétroactif d'août 1998 dans la mesure où l'erreur de la caisse n'apparaissait pas de façon manifeste. D'une part, lorsqu'elle a eu connaissance de la décision du Service de l'emploi du 28 juillet 1998 lui ouvrant le droit à l'indemnité, l'assurée pouvait s'attendre à recevoir un montant important, correspondant aux prestations auxquelles elle avait prétendu depuis le mois de septembre 1997. D'autre part, le versement de ce montant global n'était accompagné d'aucune explication quant à son calcul, les décomptes établis par la caisse n'ayant rendu compte, ni du caractère forfaitaire des indemnités, accordées pour tenir compte d'une période éducative, ni du fait que l'indemnisation correspondait à un plein temps. De toute manière, il ne revenait pas à l'assurée de trancher la question délicate de son aptitude au placement, celle-ci n'ayant été fixée par le Service de l'emploi que par décision du 24 novembre 1998, précisément au terme d'une procédure pour cas douteux (art. 81 al. 2 LACI) engagée par la caisse le 26 août 1998.
c) Au vu de ce qui précède, on retiendra que l'assurée était de bonne foi en acceptant les prestations litigieuses, au sens de l'art. 95 al. 2 LACI.
4. a) Dans sa réponse au recours, le Service de l'emploi fait également valoir que même si l'assurée avait été de bonne foi, la condition des rigueurs particulières ne serait pas réalisée du fait que l'intéressée aurait dû s'apercevoir qu'elle avait été pleinement indemnisée pour des périodes de contrôle durant lesquelles elle s'était elle-même déclarée dans l'impossibilité d'assumer un taux d'occupation de 100%. A l'appui de cet argument, l'autorité intimée fait référence à un arrêt non publié rendu le 29 avril 1997 par le Tribunal fédéral des assurances (C 303/95 Kt).
Cette jurisprudence n'est cependant pas transposable au cas d'espèce. En l'occurrence, il s'agissait en effet d'une assurée qui avait déjà reçu, avant le versement rétroactif d'une rente d'invalidité pour une période donnée, la décision de la caisse lui réclamant la restitution des indemnités de chômage perçues durant la même période. En outre, il n'y a pas non plus lieu d'appliquer la jurisprudence selon laquelle l'existence d'une situation difficile doit être niée si le capital obtenu grâce au paiement d'une rente arriérée est encore disponible au moment où la restitution devrait avoir lieu (ATF 122 V 221, 134; DTA 2000 n°24); comme l'admet implicitement le Service de l'emploi en page 3 de la décision entreprise, la recourante ne disposait en effet déjà plus de l'indu lorsqu'elle a reçu la décision lui en réclamant la restitution.
b) Ceci étant, les rigueurs particulières doivent en principe s'examiner au regard de la situation économique du débiteur au moment où il devrait s'acquitter de sa dette, mais sans que le juge soit tenu d'examiner si et dans quelle mesure la situation économique de l'intéressé s'est modifiée depuis la décision de remise litigieuse (ATF 116 V 293 consid. 2c).
Ainsi, le Tribunal de céans considère qu'il n'y a pas lieu de se départir des conclusions qui figurent au considérant 4 de la décision entreprise, qui retient que la restitution d'une partie seulement de l'indu était déjà propre à entraîner des rigueurs particulières pour l'assurée. L'autorité intimée n'ayant par ailleurs fait valoir aucun fait ou moyen de preuve propre à justifier une révision ou une reconsidération de la décision attaquée, il y a lieu de considérer que la question des rigueurs particulières, telle que déjà instruite et tranchée par cette autorité, n'a pas à être réexaminée.
5. a) Des considérants qui précèdent, il résulte que les conditions d'octroi d'une remise globale de l'obligation de restituer sont en l'espèce remplies. Fondé, le recours doit être admis et la décision entreprise réformée en conséquence, en ce sens que la demande de remise formée par la recourante est octroyée pour la totalité de la somme de fr. 8'114.35 réclamée par la caisse le 19 janvier 1999.
b) Obtenant gain de cause, la recourante a droit à des dépens dans la mesure où elle a agi par l'intermédiaire d'une assurance de protection juridique, assimilée à un mandataire professionnel au sens de l'art. 55 LJPA, applicable par renvoi de l'art. 103 al. 6 LACI (ATF 126 V 11, 122 V 278, 117 Ia 295).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 19 juin 2001 par le Service de l'emploi est réformée en ce sens que A.________ est dispensée de restituer la somme de fr. 8'114.35 à la Caisse de chômage SIB.
III. Le Service de l'emploi versera à A.________ la somme de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 31 mai 2002
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.