CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 septembre 2003
sur le recours interjeté par A. A.________, représenté par la Fiduciaire X.________ SA à à Z.________,
contre
la décision du Service de l'emploi du 7 mai 2001 écartant une demande de remise de l'obligation de restituer la somme de 12'423 fr. 50 à la caisse publique cantonale vaudoise de chômage.
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Composition de la section: M. Eric Brandt président; M. Marc-Henri Stoeckli et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
En faits :
A. A. A.________ exploite une entreprise de chiffonnerie et de récupération, à Z.________. Ses deux fils, B. A.________ et C. A.________, travaillent comme employés au service de cette entreprise.
A. A.________ a déposé le 10 mars 1994 un préavis de réduction de l'horaire de travail pour ses deux employés à un taux probable de 70% pour une durée indéterminée à partir du 20 mars 1994. Les motifs de la demande sont formulés comme suit :
"Vu le marasme dans les secteurs de la construction et de la branche automobile, insuffisance de récupération et vente de matériaux (vieux fers etc) et prix très très bas."
Par une première décision du 24 mars 1994, l'Office cantonal de l'assurance-chômage (ci-après: l'office cantonal) a fait opposition au préavis car le caractère temporaire de la perte de travail n'était pas établi. L'office cantonal a cependant réexaminé sa décision sur la base de renseignements nouveaux qui lui ont été communiqués lors d'un entretien téléphonique et il a admis la réduction de travail pour la période allant du 20 mars au 20 juin 1994 par décision du 8 avril 1994.
A. A.________ a déposé le 20 juin 1994 un nouveau préavis de réduction de l'horaire de travail pour ses deux employés à un taux probable de 50% pour une nouvelle durée indéterminée à partir du 20 juin 1994. L'office cantonal a admis la demande pour la période allant du 27 juin au 30 septembre 1994. A. A.________ a déposé à nouveau un préavis de réduction de l'horaire de travail le 20 septembre 1994 pour ses deux employés à un taux probable de 50% pour une durée indéterminée à partir du 30 septembre 1994. L'office cantonal a requis le 23 septembre 1994 des renseignements complémentaires sur l'évolution de chiffre d'affaires depuis 1991, les mesures prises pour palier à la baisse de chiffre d'affaires et le taux de chômage effectif de ses employés. A la suite des renseignements donnés par téléphone, l'office cantonal a partiellement admis le préavis pour la période allant du 26 octobre au 15 décembre 1994.
B. La Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après: la caisse) a effectué les paiements suivants sur la base des décomptes de l'employeur:
Période de décompte
Montant de l'indemnité
Date du paiement
20 mars au 30 avril 1994
1'708.90
9 mai 1994
1er mai au 31 mai 1994
1'356.10
9 juin 1994
1er juin au 30 juin 1994
929.50
7 juillet 1994
27 juin au 31 juillet 1994
1'711.70
4 août 1994
1er août au 31 août 1994
1'498.35
29 sept. 1994
1er sept. au 30 sept. 1994
1'427.25
20 oct. 1994
1er oct. au 30 oct. 1994
1'427.25
10 nov. 1994
1er nov. au 30 nov. 1994
1'498.35
8 déc. 1994
1er déc. au 15 déc. 1994
716.10
5 janv. 1995
Le 18 octobre 1995, A. A.________ a déposé un nouveau préavis de réduction de l'horaire de travail pour ses deux employés à un taux probable de 50% pour une nouvelle durée indéterminée à partir du 1er novembre 1995. L'office cantonal a admis le préavis par décision du 26 octobre 1995 pour la période allant du 1er novembre au 31 décembre 1995, tout en émettant des réserves sur un éventuel renouvellement de la mesure.
L'entreprise A.________ a adressé à la caisse de chômage les décomptes de réduction de l'horaire de travail pour les périodes de contrôle des mois de novembre et décembre 1995, en indiquant pour chacun des deux employés une perte de quatre heures par jour ouvrable.
C. Le 18 décembre 1995, la caisse a demandé à l'employeur de lui communiquer les relevés des heures travaillées, ainsi que des congés payés et non payés accordés aux deux salariés intéressés. Le 9 janvier 1996, A. A.________ a répondu qu'il ne tenait aucun registre ou relevé des heures travaillées et des heures chômées. Il a précisé que le travail prenait fin le matin déjà, vers 11h00 ou 11h30, en raison de la diminution constante du volume de travail dans le secteur d'activité de l'entreprise.
D. Par décision du 17 janvier 1996, la caisse a réclamé à A. A.________ la restitution de la somme de 12'423 fr. 50 représentant les indemnités versées de mars à décembre 1994 au motif qu'il n'était pas en mesure d'établir un décompte exact des heures travaillées ou chômées durant cette période. Le recours formé par A. A.________ contre cette décision auprès de l'office cantonal a été rejeté le 29 novembre 1996.
A. A.________ a recouru contre la décision de l'office cantonal auprès du Tribunal administratif. Il a invoqué les différentes décisions de l'office cantonal admettant le principe de la réduction de l'horaire de travail pour les périodes en cause; il a estimé en outre qu'aucune faute majeure ne pouvait lui être imputée. L'office cantonal s'est déterminé sur le recours en concluant à son rejet.
A la demande du tribunal, le recourant a produit les fiches de salaires des deux employés pour 1994, une récapitulation des salaires et un décompte AVS pour la même période. Le recourant a donné en outre les précisions suivantes par la lettre de la Fiduciaire X.________ SA du 4 juillet 1997:
"En effet, Monsieur A.________, patron, ne tient pas de fiches d'heures pour ses employés, mais ils sont payés chaque fin de mois avec un salaire fixe. Nous aimerions ici préciser qu'il s'agit d'une entreprise familiale et que le coté administratif est quelque peu délaissé.
De plus il n'est pas possible de mettre un des employés au chômage, car lorsqu'il y a du travail, les deux sont nécessaires car les pièces de récupération à transporter sont souvent très lourdes.
(...) Nous devons insister à nouveau sur le fait, que le remboursement des indemnités de chômage touchées par l'entreprise A.A.________ mettrait cette dernière dans une situation financière catastrophique.
Nous plaidons la bonne foi de notre client et espérons que vous voudrez bien en tenir compte et reconsidérer ce cas."
E. Le Tribunal administratif a admis le recours par arrêt du 28 août 1997 et il a annulé la décision attaquée; il a considéré que le droit de la caisse de demander la restitution des indemnités en cause était périmé.
La caisse a recouru contre cet arrêt auprès du Tribunal fédéral des assurances en concluant à l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif et à la confirmation de sa décision de restitution du 17 janvier 1996.
F. Par arrêt du 12 octobre 1998, le Tribunal fédéral des assurances a considéré que le délai d'une année avait commencé à courir à réception de la lettre du 9 janvier 1996 par laquelle l'employeur avait informé la caisse qu'il ne tenait aucun décompte de la perte de travail pour laquelle il avait demandé des indemnités; il a en effet estimé qu'auparavant, la caisse ne disposait d'aucun indice ou élément lui permettant d'admettre que l'employeur n'était pas à même de fournir le relevé des heures de travail prétendument chômées. Il a ainsi admis le recours, annulé l'arrêt du Tribunal administratif du 28 août 1997 et renvoyé la cause à ce dernier pour nouvel arrêt.
G. Par arrêt du 21 juillet 1999, le Tribunal administratif a rejeté le recours et a maintenu la décision de l'office cantonal de l'assurance-chômage du 29 novembre 1996. Cette décision a été confirmée par le Tribunal fédéral des assurances le 29 octobre 1999.
H. En date du 8 décembre 1999, A. A.________ s'est adressé à la caisse publique cantonale vaudoise de chômage pour demander la remise de l'obligation de restituer les montants réclamés. Il estimait être de bonne foi lorsqu'il a demandé de pouvoir bénéficier de l'assurance-chômage pour ses deux fils pendant la période allant du 20 mars au 15 décembre 1994.
Par décision du 7 mai 2001, le Service de l'emploi a rejeté la demande de remise en estimant que les conditions permettant d'admettre la bonne foi de l'entreprise requérante n'étaient pas réunies.
A. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 juin 2001. Il précise qu'il n'avait nullement l'intention de commettre un abus ou une fraude; il conteste avoir eu un comportement dolosif dans les démarches qui lui ont permis d'obtenir le paiement des indemnités pour réduction de l'horaire de travail.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 95 al. 2 LACI, (dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002), si le bénéficiaire était de bonne foi en acceptant les prestations indues et si la restitution devait entraîner des rigueurs particulières, on y renoncera, sur demande, en tout ou partie. La possibilité d'une telle remise est également ouverte aux personnes morales (ATF 122 V 274 consid. 4 in fine).
En ce qui concerne la notion de bonne foi, la jurisprudence développée à propos de l'art. 47 al. 1 LAVS est applicable par analogie en matière d'assurance-chômage (DTA 2001 no 18 p. 162 consid. 3). C'est ainsi que l'ignorance, par le bénéficiaire, du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations ne suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut encore que le bénéficiaire des prestations ne se soit pas rendu coupable non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'en suit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer (violation du devoir d'annoncer ou de renseigner) sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, l'intéressé peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautif ne constitue qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner (ATF 112 V 503 consid. 2c; 110 V 580 consid, 3c; DTA 2001 no 18 consid. 3a).
b) En matière d'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, c'est à l'employeur qu'il incombe de communiquer à l'autorité cantonale, à la demande de celle-ci, tous les documents et informations nécessaires à un examen approfondi du droit d'indemnité (ATF 124 V 385 consid. 2c). Le Tribunal fédéral des assurances a jugé qu'un dirigeant d'une société à responsabilité limitée manque gravement à son devoir de diligence lorsqu'il conserve les documents nécessaires à un contrôle avec d'autres papiers destinés à être éliminés; si par mégarde, ceux-ci viennent à disparaître, l'employeur ne peut plus se prévaloir de sa bonne foi dans le cadre d'une demande de remise de l'obligation de restituer (DTA 2001 no 18 p. 160). De même le Tribunal fédéral des assurances a jugé qu'une entreprise ne pouvait pas non plus se prévaloir de sa bonne foi quand elle ne dispose d'aucune pièce attestant les heures effectivement travaillées et celles qui étaient chômées. Lorsque la secrétaire de l'entreprise reporte simplement sur les formules de l'assurance chômage l'horaire de présence manuscrit que le personnel concerné lui communique, sans conserver ce document interne, une telle omission ne peut être qualifiée de négligence légère; selon la jurisprudence, l'entreprise peut et doit se rendre compte que le simple report sur les formules de l'assurance-chômage d'un horaire de présence manuscrit - qui est ensuite détruit - n'est pas propre à établir la perte de travail indemnisable (ATF non publié du 23 janvier 2002 rendu dans la cause C 110/01).
c) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le recourant a simplement reporté sur les formulaires de l'assurance-chômage l'horaire effectué par ses deux fils sans établir un décompte détaillé ni même relever les heures effectivement travaillées et celles chômées par les deux employés de l'entreprise. Dans ces conditions, l'employeur n'était pas en mesure de prouver la perte de travail et le chômage effectif de ses deux employés car le simple report de l'horaire sur le formulaire n'est pas suffisant. Il est vrai que le formulaire de demande d'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail utilisé en 1994, à l'époque du dépôt de la demande, ne mentionne pas ce point, mais la publication info-service de l'OFIAMT de 1993 sur l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail précise expressément en page 5 que l'employeur doit instaurer un système de contrôle des temps de présence par le moyen de cartes de timbrage ou de rapports d'heures d'activité. Le formulaire de la demande rappelle aussi l'exigence selon laquelle les travailleurs dont la réduction de l'horaire de travail ne peut être déterminée ou dont l'horaire de travail n'est pas suffisamment contrôlé n'ont pas droit à l'indemnité. Dans ces conditions, le tribunal ne peut s'écarter de la jurisprudence fédérale et doit retenir que l'absence de tout moyen de contrôle de l'horaire de travail des deux employés de l'entreprise recourante ne peut être assimilée à une négligence légère, indépendamment de la taille et du caractère familial de l'entreprise. Ainsi, la condition de la bonne foi ne peut être remplie.
2. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue, sans frais ni dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi du 7 mai 2001 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
jc/mad/Lausanne, le 9 septembre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.