CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 17 février 2003
sur le recours interjeté par A.________, domicilié ********, à B.________,
contre
la décision du Service de l'emploi du 2 février 2001 rejetant une demande de remise de l'obligation de restituer les indemnités de l'assurance-chômage.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Marc-Henri Stoeckli et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Christiane Schaffer.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le 12 septembre 1946, marié, a travaillé en qualité de chef d'équipe du 2 avril 1991 au 31 décembre 1995 au sein de l'entreprise ********. Son contrat de travail a été résilié pour des motifs économiques. A.________ a déposé le 9 janvier 1996 une demande d'indemnité auprès de la Caisse de chômage SIB, à B.________ (ci-après : caisse de chômage); il a fait contrôler son chômage auprès de l'Office communal du travail de B.________ à partir du 1er janvier 1996. Son gain assuré a été fixé à 6619 fr.
B. A.________ a bénéficié d'un programme d'occupation auprès de la C.________ (ci-après : C.________), à ******** du 1er août 1996 au 31 janvier 1997 avec un revenu mensuel brut de 3'900 fr. Dès le 17 février 1997, C.________ a engagé A.________ en qualité d'employé responsable de l'entretien pour un salaire mensuel brut porté à 4'300 fr. Au mois de décembre 1997, C.________ a versé à l'assuré une gratification de 4'300 fr. qui s'ajoutait au salaire mensuel. Durant la période du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1997, l'assuré a touché des indemnités compensatoires calculées en fonction du gain intermédiaire annoncé par C.________.
C. Par décision du 30 avril 1998, la caisse de chômage a réclamé à A.________ le remboursement d'une somme de 12'977,40 fr. La gratification versée pour le mois de décembre 1997 devait être répartie sur les revenus en gain intermédiaire obtenus auprès de C.________ depuis le mois de mars 1997, ce qui entraînait une réduction du montant des indemnités compensatoires dont la différence devait être remboursée.
D. A.________ a demandé à la caisse de chômage le 8 mai 1998 de renoncer au remboursement. Il était de bonne foi lorsqu'il a touché les indemnités de chômage, car il ignorait qu'une gratification lui serait versée à la fin de l'année. En outre, sa situation financière ne lui permettait pas de restituer ce montant. Il n'avait pas de fortune et devait déjà rembourser un prêt contracté pour régler des arriérés d'impôts. Il a produit une copie d'un bulletin de versement de 1'170 fr. 35 représentant les acomptes versés périodiquement à la banque ********, à B.________. Il ne touchait plus les indemnités compensatoires et devait vivre avec un salaire de 4'400 fr. brut par mois.
E. La caisse de chômage a transmis la demande de l'assuré au Service de l'emploi le 12 mai 1998. L'autorité cantonale a adressé à l'assuré le 10 août 2000 un questionnaire en lui demandant de le remplir et de le retourner avec les justificatifs nécessaires permettant d'établir sa situation financière, Une délai de trente jours lui a été imparti à cet effet mais l'assuré n'a pas donné suite à cette demande. Le Service de l'emploi a imparti à l'assuré le 12 décembre 2000 un ultime délai de dix jours pour répondre, à défaut de quoi la demande de remise serait déclarée irrecevable. A.________ n'a pas répondu non plus à cette requête.
F. Par décision du 2 février 2001, le Service de l'emploi a déclaré la demande de remise irrecevable en précisant qu'il était loisible à l'assuré de s'entendre avec la caisse de chômage sur les modalités de remboursement.
G. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 23 février 2001. Lors de son passage dans les bureaux du Service de l'emploi en 1998, il avait compris qu'il n'aurait pas à effectuer le remboursement réclamé en raison de sa situation personnelle. Il n'avait pas répondu à la demande de renseignements, car il se trouvait dans une période difficile sur le plan social, économique, familial et personnel. De plus, sa mauvaise compréhension de la langue française l'aurait empêché de comprendre "la réalité" de son dossier. Il demande que sa requête soit prise en considération afin de pouvoir présenter son dossier.
Le Service de l'emploi s'est déterminé sur le recours le 28 mars 2001; il conclut au maintien de sa décision, en estimant que le recourant n'a apporté aucun élément nouveau qui aurait permis de la modifier.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'article 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage (ci-après : la loi ou LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions de forme requises par l'art. 31 la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant ne met pas en cause le principe de l'obligation de restituer le montant qui lui est réclamé par la caisse de chômage. Il demande uniquement la remise de l'obligation de restituer les indemnités en cause et souhaite avoir à nouveau la possibilité de présenter son dossier.
a) Selon l'art. 95 al. 2 LACI, la caisse de chômage renonce à exiger la restitution de prestations à l'assuré qui était de bonne foi en les acceptant et lorsque la restitution entraîne des rigueurs particulières. Ces deux conditions (bonne foi et rigueurs particulières), sont cumulatives (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungs-gesetz, II, ch. 40, p. 781). La jurisprudence fédérale relative à l'art. 47 al. 1 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants [LAVS] est applicable par analogie en matière d'assurance-chômage pour interpréter la notion de bonne foi [DTA 1998 no 14 p. 73; DTA 1992 no 7 p. 103, consid. 2b]. L'ignorance par l'assuré du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations versées ne suffit pas pour admettre sa bonne foi. La jurisprudence exige encore l'absence d'une intention malicieuse ou d'une négligence grave. La condition de la bonne foi n'est ainsi pas remplie lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer (violation du devoir d'annoncer ou de renseigner) sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave de l'assuré (arrêt TFA du 25 août 1999 dans la cause M. c/ Tribunal administratif du canton de Vaud, consid. 3a et les références citées; DTA 1992 no 7 p. 100, consid. 2b). Tel est le cas de celui qui, lors de l'obligation d'aviser ou lors de l'acceptation de prestations injustifiées, n'a pas voué le minimum de soins qu'on est en droit d'attendre de lui, compte tenu de ses aptitudes et de sa formation (Circulaire concernant la restitution de prestations indûment versées, la compensation et le traitement des demandes de remise, 07. 86, p. 9, ch. 46; Gerhards, op. cit., ch. 41, p. 781). Il en va de même pour l'assuré qui n'annonce pas un changement de disponibilité au placement alors qu'il suit un cours de cafetier-restaurateur (arrêt TFA du 3 juillet 1998 dans la cause Service de l'emploi Vaud c/ Q. Y.). En revanche, l'assuré peut invoquer sa bonne foi lorsque le comportement qui lui est reproché ne constitue qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner (ATF 112 V 103, consid. 2c; ATF 110 V 108, consid. 3c).
b) En l'espèce, l'autorité intimée ne conteste pas avec raison la bonne foi de l'assuré. Elle estime en revanche que la demande serait irrecevable en raison du fait que l'assuré n'avait pas donné les renseignements qui devaient lui permettre d'apprécier sa situation financière et de déterminer si le remboursement le plaçait dans une situation de rigueur particulière. L'autorité intimée s'est fondée notamment sur l'art 49 du code de procédure et de juridiction administrative du canton de Fribourg du 23 mai 1991 (CPJA-FR). L'art 47 CPJA-FR prévoit que les parties sont tenues de collaborer à l'établissement des faits lorsqu'elles s'en prévalent et en particulier de produire les documents et de fournir les renseignements qu'elles détiennent (art. 48 CPJA-FR). L'art. 49 CPJA-FR définit dans les termes suivants les conséquences d'un refus :
1 Lorsqu’une partie ne prête pas le concours qu’on peut exiger d’elle, l’autorité peut déclarer ses conclusions irrecevables ou statuer sur la base du dossier.
2 Les parties sont informées des conséquences possibles de leur attitude.
Toutefois , le code de procédure et de juridiction administrative du canton de Fribourg n'est pas applicable sur le territoire du canton de Vaud où la procédure devant l'autorité de recours est régie par la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA-VD). En ce qui concerne l'administration des preuves, l'art. 48 let. a LJPA-VD prévoit bien que le magistrat instructeur peut requérir la production de pièces, mais ne précise pas les conséquences qui en résultent pour le recourant lorsque ce dernier refuse de collaborer à l'établissement des faits. La loi fédérale sur l'assurance chômage, et loi vaudoise sur l'emploi et l'aide aux chômeurs du 25 septembre 1999 (RSV 8.1 D) sont également muettes sur ce point (arrêt TFA du 19 février 2002 dans la cause P. c/ Tribunal administratif du canton de Vaud, consid. 2b). Il est vrai que l'art. 13 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (RS 172.021 ci-après : PA) prévoit que les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits notamment dans une procédure qu'elles introduisent elles-même (al. 1 let. a) et que l'autorité peut déclarer irrecevables les conclusions prises dans une procédure lorsque les parties refusent de prêter le concours nécessaire qu'on peut attendre d'elles (al. 2). Toutefois seules les dispositions concernant la notification des décisions et le retrait de l'effet suspensif s'appliquent aux autorités cantonales de dernière instance qui ne statuent pas définitivement en vertu du droit fédéral (art. 1 al. 3 PA). Il n'existe donc pas de base légale, applicable dans le canton de Vaud, qui permet à l'autorité de déclarer une demande d'un administré irrecevable en raison du seul fait qu'il n'a pas collaboré à l'établissement des faits et n'a pas en particulier produit des pièces qui lui sont réclamées par l'autorité. Or, A défaut de base légale, l'autorité administrative ne peut pas déclarer une demande irrecevable, mais est tenue de statuer (P. Moor, Droit administratif, vol. II ch. 2264).
c) L'autorité intimée a aussi fondé sa décision sur la violation du devoir général de chaque assuré de collaborer à l'instruction de la cause, découlant des principes généraux du droit administratif. Dans le domaine des assurances sociales notamment, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 122 V 158 consid. 1a, 121 V 210 consid. 6c et les références citées). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves. Mais en principe, une telle violation ne conduit pas à déclarer irrecevable la requête de l'assuré, mais à faire supporter par ce dernier les conséquences de l'absence de preuve (ATF 117 V 264 consid. 3b et les références citées). En l'espèce, il incombait bien à l'assuré de collaborer avec l'autorité pour établir les faits propres à fonder une demande tendant à le mettre au bénéfice d'un avantage particulier; si l'insuffisance de preuves pouvait lui nuire, cette seule situation ne pouvait fonder un prononcé d'irrecevabilité dès lors que la loi de procédure applicable ne le prévoit pas (arrêts PS 01/017 du 25 juin 2001, 01/026 du 12 février 2002 et 01/031 du 25 juin 2001). Au surplus, les cas exceptionnels dans lesquels la jurisprudence fédérale admet un refus d'entrer en matière ne sont pas réalisé (ATF non publiés Service de l'emploi c/ B du 27 juin 2002 et Service de l'emploi c/ P du 19 février 2002). En effet, même si le recourant n'a pas produit les pièces demandées et n'a pas rempli le questionnaire permettant de déterminer son revenu et sa fortune, l'autorité intimée disposait de renseignement généraux sur son revenu est ses dettes et elle pouvait par conséquent statuer, tout en faisant, le cas échéant, supporter les conséquences de l'absence de preuves concernant la fortune de l'assuré.
d) Il convient encore de préciser que le Tribunal administratif ne saurait lui-même instruire les faits pouvant justifier le bien-fondé de la demande de remise sans priver le recourant du bénéfice de la double instance. En effet, contrairement à l'autorité de décision, le Tribunal administratif, à défaut de base légale, ne dispose d'un pouvoir d'examen en opportunité que lorsque le Tribunal fédéral en dispose, ce qui n'est le cas, à teneur de l'art. 132 de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJF), que lorsqu'il est question d'octroi ou de refus de prestations d'assurance. Tel n'étant pas le cas lorsqu'il s'agit de remise de l'obligation de restituer l'indu, le Tribunal administratif ne saurait s'arroger le pouvoir d'examen en opportunité de l'autorité de décision ni donc de suppléer au fait que le Service de l'emploi a renoncé à statuer au fond, sur la base du dossier constitué.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle statue à nouveau sur la demande après avoir procédé aux mesures d'instruction qui s'imposent pour statuer sur la question des rigueurs particulières, notamment en donnant la possibilité au recourant de produire le dossier dont il fait mention dans son recours.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 2 février 2001 par le Service de l'emploi est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni allocation de dépens.
Lausanne, le 17 février 2003.
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.