CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 octobre 2003
sur le recours interjeté par A. A.________, ********, à Z.________,
contre
la décision du Centre social intercommunal de Vevey du 3 novembre 2000 refusant de prendre en charge les frais d'enterrement de feu B. A.________.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Dina Charif Feller et Mme Isabelle Perrin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. B. A.________, né le 25 juin 1939, originaire de Lenk (BE), quand vivait domicilié à X.________, a bénéficié de l'aide sociale à partir du 1er juillet 1999. Il est décédé à son domicile le 11 septembre 2000. Les dispositions pour ses obsèques ont été prises par sa fille, A. A.________, et son fils, C. A.________, qui ont fait appel à l'entreprise Pompes Funèbres Y.________ SA, à X.________.
B. Selon A. A.________, lors d'un entretien dans les bureaux de cette entreprise, un responsable aurait pris contact avec les services sociaux de Vevey pour convenir des modalités de facturation des frais d'obsèques; il lui aurait été confirmé téléphoniquement qu'un montant forfaitaire de 1'300 fr. était pris en charge dans le cadre de l'aide sociale.
C. Le 20 septembre 2000, Pompes Funèbres Y.________ SA a adressé aux "Services sociaux" de Vevey une facture de 1'312 fr.25 pour la fourniture d'un cercueil, le transfert du corps de B. A.________ de son domicile au centre funéraire de Vevey, la mise en bière et le transfert au centre funéraire de Montoie à Lausanne, ainsi que les "formalités complètes de décès" soit "entretien avec la famille au bureau de X.________, organisation, démarches administratives, rédaction et transmission d'annonces mortuaires, divers déplacements et téléphones".
Le 6 octobre 2000, faisant suite à un entretien téléphonique avec A. A.________, le Centre social intercommunal (CSI) de Vevey a écrit à cette dernière pour lui confirmer qu'il devait s'assurer que les enfants du défunt n'étaient pas en mesure de prendre en charge les frais d'obsèques et leur demander, à elle et à son frère, "de bien vouloir fournir les documents justifiant leur situation financière". A. A.________ s'est refusée à fournir ces renseignements, se bornant à répondre, en substance, que la succession de son père avait été répudiée, que les frais funéraires, hormis la facture adressée au CSI, avaient été entièrement réglés par son frère et elle et que, selon les informations en sa possession, cette facture incombait entièrement à l'aide sociale; elle réclamait en conséquence une décision formelle, si le CSI ne se rendait pas à ses arguments.
Par décision du 3 novembre 2000, le CSI a expressément confirmé son refus de prendre en charge les frais d'enterrement de B. A.________, au motif que ses enfants avaient refusé de renseigner sur leur situation financière et n'avaient ainsi pas établi qu'ils n'étaient pas en mesure de prendre en charge tout ou partie de cette dépense.
D. A. A.________ a recouru contre cette décision le 15 novembre 2000, concluant à ce que le CSI soit invité à régler la facture que lui avait adressée Pompes Funèbres Y.________ SA le 20 septembre 2000.
Le CSI a confirmé sa décision, concluant implicitement au rejet du recours. La recourante a complété son argumentation le 22 janvier 2001. Celle-ci sera reprise plus loin, dans la mesure utile.
Le Service de la santé publique et le Service de prévoyance et d'aide sociales se sont encore exprimés, à la demande du juge instructeur, sur les règles applicables en l'espèce.
Egalement invitées à se déterminer sur le recours, la Municipalité de Vevey et Pompes Funèbres Y.________ SA n'ont pas formulé d'observations.
Considérant en droit:
1. Sous la note marginale "Frais de sépulture", l'art. 31 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS) dispose ce qui suit :
Art. 31.- "Les communes assument les frais de sépulture des Vaudois indigents décédés sur leur territoire, sous réserve des conventions que l'Etat peut passer avec les communes où se trouve un hôpital ou un établissement médico-social.
Les frais de sépulture des Confédérés et des étrangers indigents, qui ne sont pas obligatoirement à la charge des communes en vertu d'une autre disposition légale, sont assumés par l'Etat".
Les directives éditées par le Département de la santé et de l'action sociale (Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise) précisent :
II-6.14 Frais d'obsèques
a) Les frais de sépultures des indigents sont pris en charge :
- Pour les Vaudois, par la commune du domicile légal.
- Pour les Confédérés et les étrangers ils sont facturés au Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) par bordereau.
- Le Département a convenu, avec les compagnies de pompes funèbres, d'un forfait pour indigent fixé à fr.1'300.-- TVA comprise.
Le montant des taxes que la compagnie de pompes funèbres peut parfois être amené à assumer peut être facturé en sus, sur présentation de justificatifs :
- taxes de police, - taxes d'incinération sous déduction des participations communales, - le cas échéant, taxe pour dépôt de cendres.
L'organe compétent s'assure :
- que les parents, en ligne directe, ne sont pas en mesure de prendre en charge tout ou partie de la dépense,
- que la succession ne dispose d'aucun actif (héritiers, commission d'impôt, justice de Paix),
- que la dépense est produite dans la succession (justice de Paix, office de poursuites) également en cas de répudiation.
b) Le SPAS n'intervient pas pour les décès en EMS; il appartient à la direction du home ou à la Compagnie de pompes funèbres mandatée de s'adresser au Service des assurances sociales et de l'hébergement (SASH)".
Selon le Service de la santé publique (SSP) et le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), il y aurait lieu de distinguer les frais d'enterrement, soit ceux qui découlent d'un enterrement décent dans un lieu officiel de sépulture, des autres frais funéraires (ou frais d'obsèques). Ils se réfèrent sur ce point à l'interprétation que donne Werner Thommet de l'art. 3 al. 2 let. g de la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin, qui écarte les frais d'enterrement des prestations d'assistance au sens de ladite loi (W. Thommet, Commentaire concernant la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin, Zurich 1994, ch. 88, p. 60). Cette exclusion tient au fait qu'il incombe à l'autorité civile du lieu de domicile ou du lieu de décès de pourvoir à ce que toute personne décédée soit enterrée décemment, même lorsqu'il est manifeste que les frais d'enterrement ne seront pas pris en charge par la succession ou une tierce personne (naguère expressément consacré par l'art. 53 al. 2 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, ce droit à une sépulture décente fait désormais partie du droit à la dignité humaine garantit par l'art. 7 C. féd. FF. 1997 I 143). En revanche, toujours selon le même auteur, la prise en charge des frais d'impression et d'expédition des avis mortuaires, le transport de la dépouille du lieu de décès au dernier domicile, ou à un autre lieu de sépulture, l'achat de vêtements de deuil pour les survivants qui seraient dans le besoin, la collation qui suit l'enterrement, etc., n'incombent pas à la collectivité responsable de l'enterrement, mais peuvent, dans certains cas, constituer la tâche de l'autorité d'assistance compétente pour les survivants dans le besoin (loc. cit. ).
Pour le SSP et le SPAS, l'art. 31 LPAS et ses dispositions d'application ne concerneraient pas les frais de sépulture (ou d'enterrement), contrairement à ce qu'indique leur texte clair, mais les autres frais funéraires, qui incombent d'ordinaire à la succession. Il paraît plus conforme à la lettre de la loi de considérer que l'art. 31 LPAS contient une simple règle de répartition entre Etat et communes des frais d'enterrement des personnes indigentes. La LPAS ne contient ainsi pas de règle explicite sur les autres frais funéraires que les survivants dans le besoin ne seraient pas en mesure d'assumer. Ces frais font simplement partie des "prestations circonstancielles" (selon la terminologie de la Conférence suisse des institutions d'action sociale) que les organes d'assistance sont tenus de verser en raison de problèmes particuliers en rapport avec l'état de santé ou la situation économique et familiale du bénéficiaire de l'aide sociale. C'est d'ailleurs dans cette catégorie que les range le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise".
2. La question des frais d'enterrement est également abordée à l'art. 26 du règlement du 5 décembre 1986 sur les inhumations, les incinérations et les interventions médicales pratiquées sur les cadavres (RINH) dont la teneur est la suivante :
"Prestations communales Art. 26. – Les prestations relatives aux convois funèbres et aux inhumations sont à la charge de la commune si le décès a eu lieu sur son territoire ou si le corps d'une personne qui y est domiciliée a été ramené dans la commune.
Ces prestations comprennent au minimum:
1. le convoi funèbre (art. 23) ou, le cas échéant, le transfert sans suite du corps du défunt du domicile mortuaire ou du lieu de la cérémonie funèbre au cimetière communal ou intercommunal (art. 44) ou au crématoire si ce dernier est situé dans la commune;
2. la fourniture d'une tombe à la ligne;
3. le creusage et le comblement de la fosse;
4. la fourniture et la pose d'un piquet de tombe (art. 46);
5. tout ce qui est nécessaire à un ensevelissement décent lorsque le défunt est dans l'indigence ou lorsqu'il n'a laissé en Suisse ou à l'étranger ni parents, ni connaissances qui se chargent des formalités et frais consécutifs au décès.
Les frais des prestations visées à l'alinéa précédent peuvent être réclamés par la commune du lieu du décès à celle de domicile du défunt, pour autant qu'il s'agisse d'une commune du canton. Si tel n'est pas le cas, ces frais peuvent être réclamés au département.
Les contestations entre communes sont tranchées par le département, le cas échéant sur préavis du Service de justice et législation.
Si le défunt était domicilié dans un autre canton, ces frais sont pris en charge par le département; en tant que la législation fédérale et les conventions intercantonales le permettent, le département en réclame le remboursement, selon les cas, soit directement aux héritiers intéressés, soit à l'autorité compétente du canton de domicile ou d'origine.
Les décisions du département ont force exécutoire au sens de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite".
Reposant sur une délégation de compétence prévue à l'art. 73 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique, l'art. 26 RINH désigne d'une part les prestations minimums que la collectivité publique doit prendre en charge conformément au mandat constitutionnel (al. 2); il contient d'autre part des règles de répartition intra-cantonale des frais (al. 1 et al. 3 à 6). Sur ce point, contrairement à ce qu'affirment le SSP et le SPAS, il est en contradiction, au moins pour partie, avec l'art. 31 LPAS, puisqu'il met à la charge des communes les frais d'enterrement de toutes les personnes indigentes décédées dans le canton de Vaud, quelle que soit leur origine, pour autant qu'elles y étaient également domiciliées, alors que selon l'art. 31 al. 2 LPAS les frais de sépulture des confédérés et des étrangers indigents sont assumés par l'Etat. Le SSP et le SPAS expliquent en outre que les prestations visées à l'art. 26 al. 1 ch. 5 RINH sont, dans la pratique, prises en charge par les autorités d'application de l'aide sociale, ce qui ne correspond ni aux prescriptions des alinéas 2 et 4 de l'art. 26 RINH, ni à celles de l'art. 31 LPAS. On ne peut que s'étonner de ces incohérences, si l'on considère que les alinéas 1 à 3 RINH ont été repris pratiquement sans modification depuis 1964 dans les différentes versions de ce règlement, que l'art. 31 LPAS reproduit à peu de chose près l'art. 22 de la loi du 12 mai 1947 sur la prévoyance sociale et l'assistance publique et qu'il n'est pas prévu d'en modifier la teneur dans la très prochaine révision de la LPAS.
3. Quoi qu'il en soit, la recourante ne peut asseoir sa prétention sur aucune des dispositions susmentionnées :
a) On a vu que l'art. 31 LPAS ne contenait qu'une règle de répartition, entre les collectivités publiques concernées, des frais d'enterrement stricto sensu, c'est à dire des frais d'enterrement à charge de la collectivité publique suivant les règles constitutionnelles. Or, si l'on excepte le transport du corps (art. 23 et 26 al. 2 ch. 1 RINH), les frais dont la recourante demande la prise en charge ne sont pas des frais d'enterrement, mais des frais funéraires au sens large.
b) Les prestations facturées vont au-delà de ce qui incombe à la commune du lieu de décès ou du domicile selon l'art. 26 al. 1 et 2 RINH et, surtout, on ne se trouve pas dans la situation où le défunt "n'a laissé en Suisse ou à l'étranger ni parents ni connaissances qui se chargent des formalités et frais consécutifs au décès". Feu B. A.________ a laissé deux enfants, qui ont pris les dispositions nécessaires à ses obsèques en s'adressant à l'entreprise Pompes Funèbres Y.________ SA.
4. Comme on l'a vu ci-dessus, une prise en charge de la facture de Pompes Funèbres Y.________ SA par l'aide sociale supposerait que la recourante et son frère soient eux-mêmes indigents et ne puissent faire face à cette dépense sans mettre en péril la satisfaction de leurs besoins vitaux et personnels indispensables (cf. art. 17 LPAS). Or rien n'indique que tel soit le cas : la recourante admet qu'à part la facture susmentionnée, son frère et elle ont réglé les autres frais funéraires; elle ne prétend pas bénéficier elle‑même de l'aide sociale ou en avoir besoin; enfin, dûment invitée par le CSI à fournir des informations sur sa situation financière et celle de son frère, elle s'y est refusée. Dans ces conditions le CSI était parfaitement fondé, en application de l'art. 23 LPAS, à refuser toute prestation.
5. La recourante cherche en vain à tirer argument du fait que le CSI se serait engagé envers un collaborateur de Pompes Funèbres Y.________ SA à prendre en charge un montant forfaitaire de 1'300 fr. Tout d'abord on ignore quelle a été la teneur exacte de l'entretien téléphonique en question, mais, surtout, s'il est vrai que le Département de la prévoyance sociale et des assurances a convenu avec les compagnies de pompes funèbres d'un forfait de 1'300 fr. pour les obsèques des personnes indigentes, cette prise en charge suppose, comme le précisent les directives du DSAS (Recueil, ch. II-6.14), qu'il n'y ait pas de parents en ligne directe qui soient en mesure de prendre en charge tout ou partie de la dépense, que la succession ne dispose d'aucun actif et que ces frais aient été produits dans la succession. Il paraît douteux, dans ces conditions, que le CSI se soit engagé sans réserve à régler la facture de Pompes Funèbres Y.________ SA, ainsi que le prétend la recourante.
Enfin, l'argument que cette dernière voudrait tirer du fait qu'elle n'a jamais été sollicitée de participer à l'entretien de son père, pendant les années où celui-ci dépendait de l'aide sociale, est quelque peu paradoxal : qu'à tort ou à raison elle n'ait pas eu à assumer d'obligation d'entretien (art. 328 CC) ne constitue certainement pas une bonne raison pour qu'elle soit en plus libérée des frais funéraires.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
jc/Lausanne, le 22 octobre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint