CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 septembre 2000
sur le recours interjeté par A.________, domiciliée1********, à Z.________
contre
la décision du Service social et du travail de la ville de Lausanne du 15 juillet 1998 (aide sociale).
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Marianne Bornicchia et Mme Dominique Thalmann, assesseurs. Greffière: Mme F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. A.________, née en 1967, mariée, est au bénéfice d'une autorisation de séjour (permis B). Elle travaille auprès de l'entreprise de nettoyage X.________ SA à Romanel-sur-Lausanne pour un salaire horaire brut de 12,50 francs, le nombre d'heures mensuel effectué pouvant varier de 100 à 182 heures.
A la suite de l'incarcération, puis du séjour au Centre du Levant de son mari, qui était au bénéfice de l'aide sociale vaudoise, A.________ a elle-même déposé le 8 mai 1998 une demande d'aide sociale en complément de son revenu auprès du Service social et du travail de la ville de Lausanne (ci-après: le service social).
B. Par décision du 15 juillet 1998, le service social a déterminé le montant de l'aide sociale auquel la requérante avait droit en fonction du montant total de son salaire, y compris la part correspondant à l'impôt à la source.
C. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 5 août 1998. Elle estime que le montant de l'aide sociale auquel elle a droit doit être calculé sur la base de son salaire après déduction de la part correspondant à l'impôt à la source. Elle invoque une jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de minimum vital dans le cadre de l'application de la loi fédérale sur la poursuite pour dette et la faillite. Elle a en outre requis l'effet suspensif. Le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours le 25 août 1998.
Le service social et du travail s'est déterminé sur le recours le 8 septembre 1998; il a conclu au maintien de sa décision en se référant aux Instructions du Service de prévoyance et d'aide sociales du 20 mai 1998.
A la demande de tribunal, l'Administration cantonale des impôts a précisé ce qui suit respectivement le 26 octobre 1999 et le 13 décembre 1999:
"(...) selon l'art. 22, lit. a de la Loi du 26 novembre 1956 sur les impôts cantonaux (LI), les prestations provenant de l'assistance publique et privée ne sont pas imposées comme revenus. Il en est de même pour l'impôt fédéral direct (art. 24, lit. d de la Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD).
Cette exonération concerne notamment l'aide sociale en tant que telle (versée en vertu de la Loi sur la prévoyance et l'aide sociales) et RMR (...)."
"(...) selon l'art. 119 de la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux (LI), le Département des finances peut accorder une remise totale ou partielle des impôts, intérêts compensatoires et intérêts de retard, majorations, rappels d'impôts et amendes, lorsque leur paiement intégral frapperait trop lourdement le contribuable en raison de pertes importantes ou de tous autres motifs graves.
La décision d'accorder une remise ou non dépend principalement des conditions financières du contribuable. S'agissant d'une personne bénéficiant de l'aide sociale, il est dès lors fort probable qu'une remise pourra lui être accordée. Une réponse globale ne peut cependant pas être donnée, la décision dépendant des conditions personnelles de chaque contribuable.
Il faut également préciser que de telles personnes n'auront le plus souvent pas besoin d'une remise, leur imposition étant la plupart du temps égale à zéro.
S'agissant des impôts perçus à la source, une demande de remise sera en principe sans objet. En effet, l'impôt est dans ce cas retenu du salaire directement par l'employeur, qui versera un salaire net. (...)".
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (ci-après LPAS). Le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. a) Selon l'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), l'aide sociale a pour objet de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), actuellement Département de la santé et de l'action sociale (DSAS), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). L'organe communal fixe le montant de l'aide sur la base des normes établies par le DSAS; s'il juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du DSAS (art. 12 du règlement d'application du 18 novembre 1977 de la LPAS, ci-après: RPAS).
b) Le chiffre II-13.1 let. a du recueil d'application de l'aide sociale vaudoise du mois de décembre 1997, applicable pour l'année 1998, définit les éléments à prendre en considération pour déterminer les ressources du requérant. Il s'agit du salaire réel brut du requérant et le salaire net du conjoint ou de la personne faisant ménage commun avec lui, y compris les prestations sociales (allocations familiales, allocations de maternité, allocation complémentaire pour perte de gain, de ménage, de résidence, etc.) et après déduction des charges sociales (AVS, caisse chômage, caisse de pension), des frais d'obtention du revenu (frais de transport, repas, garderie). Le recueil d'application ne prévoit cependant pas de disposition particulière concernant le prélèvement de l'impôt à la source.
c) La Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) a publié des recommandations à l'attention des autorités d'aide sociale des cantons, des communes et des institutions sociales et privées, désignées "Aide sociale : concept et normes de calcul". Selon ces recommandations, ni les impôts courants, ni les impôts arriérés ne doivent être payés par l'aide sociale (CSIAS, C.6). Le commentaire relatif à cette recommandation précise que
"Pour les bénéficiaires de longue durée, on s'efforcera d'obtenir une exonération fiscale. Pour les personnes aidées temporairement, il convient de solliciter au moins un ajournement combiné à une remise partielle d'impôt"
Le Service social et du travail de la ville de Lausanne a transmis ses recommandations internes au Service de prévoyance et d'aide sociales qui s'est déterminé de la manière suivante sur la question de l'impôt à la source :
"A des fins d'égalité de traitement envers l'ensemble de la population au bénéfice d'un revenu et imposé, le montant de l'impôt pris à la source doit être ajouté au revenu pris en considération dans le calcul de l'ASV, à l'exemple de ce qui est pratiqué pour le RMR; la solution inverse équivaudrait à payer les impôts par l'ASV, ce qui n'est pas non plus concevable."(lettre du SPAS du 20 mai 1998).
Les recommandations internes édictées par le Service social et du travail ne sont toutefois pas des règles de droit et elles ne lient pas le tribunal, même si elles peuvent acquérir une certaine valeur juridique en tant qu'expression d'une pratique constante de l'administration (André Grisel, Traité de droit administratif, I, p. 73).
3. Il s'agit donc de déterminer si la déduction de l'impôt prélevé à la source du montant de l'aide sociale accordée au recourant se justifie; en particulier si elle est conforme au principe de l'égalité de traitement, à l'art. 17 LPAS et au droit fondamental à des conditions d'existence minimales.
a) L'art. 4 al. 1 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) posait le principe suivant: "Tous les Suisses sont égaux devant la loi. Il n'y a en Suisse ni sujets, ni privilèges de lieu de naissance de personnes ou de famille". Le droit à l'égalité au sens de cette disposition est le droit d'exiger que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit semblables, et les situations de fait dissemblables à des règles de droit dissemblables. Il implique donc, selon les cas, la prétention à un traitement identique ou distinct (André Grisel, op. cit., I, p. 359). Conformément à la jurisprudence, une norme générale et abstraite viole le principe de l'égalité devant la loi résultant de l'art. 4 aCst. lorsqu'elle n'est pas fondée sur des motifs objectifs et sérieux, qu'elle est dépourvue de sens et d'utilité et qu'elle opère des distinctions juridiques que ne justifient pas les faits à réglementer ou qu'elle omet, au contraire, des distinctions juridiques indispensables. Dans ces limites, le législateur jouit d'un large pouvoir d'appréciation; le juge constitutionnel n'intervient qu'en cas d'abus ou d'excès de ce pouvoir et il ne substitue pas sa propre appréciation à celle du législateur (ATF 117 V 316 consid. 4b et les références; ATF 113 Ia 144 consid. 10; ATF 110 Ia 13 consid. 2b; ATF 109 Ia 124 consid. 5a). Le 1er janvier 2000, la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (nCst) est entrée en vigueur et elle pose le principe de l'égalité de traitement à son art. 8. dans ces termes: "Tous les êtres humains sont égaux devant la loi (al. 1); Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique (al. 2)." Cette formulation correspond au principe de l'égalité de traitement de l'art. 4 al. 1 aCst; il convient donc de se référer aux mêmes règles que celles de la jurisprudence rendue en application de l'art. 4 al. 1 aCst pour ce qui concerne l'art. 8 al. 1 et al. 2 nCst.
b) Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale le 1er janvier 2000, la doctrine et la jurisprudence fédérale ont considéré qu'il existait un droit fondamental non écrit au maintien du minimum vital (Existenzminimum) découlant implicitement de la Constitution fédérale (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 I 101; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562; F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, p. 78ss); ce droit ne garantit pas un revenu minimal mais uniquement ce qui est indispensable au maintien d'une existence décente, prévenant de cette façon un état de mendicité qui serait indigne de la condition humaine; il appartient en outre à la collectivité compétente de déterminer, sur la base de sa législation, le mode et l'ampleur des prestations qui s'imposent dans le cas concret (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278, op. cit., consid. 2c). L'exigence d'une situation de besoin marque le caractère subsidiaire et individualisé de l'assistance; en effet, l'aide sociale a pour tâche fondamentale de garantir l'existence des personnes dans le besoin; cette notion englobe d'une part les prestations garantissant le minimum vital, et, d'autre part, un large éventail d'aides allant au-delà de la simple garantie élémentaire (voir Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, in FF 1997, I, ad. art. 10, p. 152, citant F. Wolffers, op. cit., p. 83-84).
c) La nouvelle Constitution fédérale contient un art. 12 intitulé "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse" et qui dispose ce qui suit: "Quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition équivaut au droit constitutionnel non écrit à des conditions minimales d'existence et elle en fait un droit fondamental désormais écrit; elle garantit à toute personne dans le besoin le droit de bénéficier d'une assistance sociale minimale, à la fois matérielle (moyens indispensables à une existence conforme à la dignité humaine) et personnelle (conseils et assistance). Sur le plan de la justiciabilité, le droit de mener une existence conforme à la dignité humaine a ainsi acquis le rang de droit fondamental, dans la mesure où toute personne peut s'en prévaloir devant un tribunal (voir Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997, I, ad. art. 10, p. 151-153). Par ailleurs, en droit vaudois, l'art. 17 LPAS concrétise le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse dans ces termes: "L'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et personnels indispensables". L'aide sociale doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). L'art. 17 LPAS ne couvre pas une aide supérieure à celle garantie par le droit constitutionnel à des conditions minimales d'existence (PS 99/0014 du 29 février 2000).
4. a) L'art. 83 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD) dispose que les travailleurs étrangers qui, sans être au bénéfice d'un permis d'établissement, sont, au regard du droit fiscal, domiciliés ou en séjour en Suisse, sont assujettis à un impôt perçu à la source sur le revenu de leur activité dépendante (al. 1). La loi vaudoise du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux (LI) traite de l'imposition à la source des personnes physiques et morales à ses art. 74a à 74o (voir également art. 32ss de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID). Les travailleurs étrangers qui, sans être au bénéfice d'un permis d'établissement, sont, au regard du droit fiscal, domiciliés ou en séjour dans le canton, sont assujettis à un impôt perçu à la source sur le revenu de leur activité lucrative (art. 74a al. 1 LI). L'impôt à la source se substitue aux impôts cantonal et communal perçus selon la procédure ordinaire sur le produit du travail, l'art. 74e étant réservé (art. 74d LI).
b) Il ressort des explications de l'Administration cantonale des impôts qu'une demande de remise d'impôts concernant des impôts à la source ne pourrait pas aboutir; ceux-ci sont de toute manière retenus directement du salaire. En revanche, le bénéficiaire de l'aide sociale qui est personnellement débiteur de ses impôts peut demander et obtenir une remise d'impôts (art. 119 de la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux, LI, et art. 5 al. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux, LIC); il peut ainsi éviter de s'acquitter du paiement de ses impôts afin de disposer de l'entier de son revenu pour ses besoins minimum en demandant soit une remise, soit une exonération. Les recommandations émises par la CSIAS précisent que les impôts arriérés et les impôts courants ne peuvent être prises en charge par l'aide sociale en raison des possibilités d'obtenir soit une exonération fiscale, soit une remise des impôts arriérés; or ces possibilités n'existent pas pour l'étranger dont l'impôt est prélevé à la source.
c) En outre, les prestations de l'aide sociale assurent le minimum vital au sens de l'art. 17 LPAS; ainsi, lorsque le montant de l'aide sociale est diminué de la somme correspondant à l'impôt perçu à la source, l'assisté ne dispose plus du minimum vital, ce qui serait contraire à l'art. 17 LPAS et au droit constitutionnel au droit à des conditions d'existence minimales (art. 12 nCst). Cette solution créée aussi une inégalité de traitement contraire à la garantie constitutionnelle de l'art. 8 nCst. avec le bénéficiaire de l'aide sociale qui n'est pas assujetti à l'impôt à la source en raison du fait que ce dernier peut requérir et vraisemblablement obtenir, selon les indications de l'Administration cantonale des impôts, une remise et une exonération concernant le paiement de ses impôts; elle crée aussi une inégalité de traitement par rapport au bénéficiaire de l'aide sociale qui ne dispose d'aucun revenu et dont la totalité des prestations sont d'emblée exonérées de l'impôt.
d) En l'espèce, la décision attaquée, qui repose sur la méthode de calcul préconisée par le chiffre 6.2 des recommandations internes du Service social et du travail, ne peut être maintenue et elle doit âtre annulée. Il y a lieu de renvoyer le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision qui tiendra compte d'un montant de l'aide sociale basé sur le revenu calculé sans la part de l'impôt prélevé à la source. Cette solution va en outre dans le même sens que le principe posé par le Tribunal fédéral dans l'arrêt invoqué par la recourante concernant la détermination de la quotité saisissable du salaire, auquel on peut se référer, même si les critères pour déterminer le minimum vital en matière de poursuite pour dette et faillite sont différents de ceux utilisés en matière d'aide sociale (voir Caroline Regamey et Helvetio Gropetti, Minimum pour vivre, Etude de diverses normes, p. 3-6). Selon cette jurisprudence (ATF 90 III 33, JT 1964 II 69), c'est la somme réellement payée qui constitue le salaire, la quotité saisissable devant donc être évaluée en fonction du salaire brut sous déduction de l'impôt à la source. Il convient encore de préciser que le présent arrêt constitue un revirement de jurisprudence par rapport à l'arrêt rendu par le tribunal en date du 23 décembre 1998 (PS 98/0171).
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants du présent arrêt. Conformément à l'art. 15 RPAS, les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service social et du travail de la ville de Lausanne du 15 juillet 1998 est annulée, le dossier de la cause étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 27 septembre 2000/fc
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint