CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 mai 1998
sur le recours interjeté par A.________, représenté par le Cabinet de conseils juridiques X.________, 1003 Lausanne
contre
la décision du 13 novembre 1997 du Service de prévoyance et d'aide sociales (refus d'octroi du revenu minimum de réinsertion)
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; Mme Marianne Bornicchia et Mme Dominique Thalmann assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. A.________, ressortissant de la République démocratique du Congo (ex-Zaïre), bénéficie d'une autorisation annuelle de séjour (permis B), renouvelable, depuis le 15 décembre 1991. En date du 25 novembre 1995, A.________ et son épouse se sont absentés de Suisse pour séjourner dans leur pays; dans son pourvoi, A.________ indique qu'il s'est agi pour lui de se rendre au chevet de sa fille, gravement malade. Son épouse a regagné le domicile lausannois au bout de six mois et six jours, tandis que A.________ n'est revenu en Suisse que le 17 septembre 1996. Par décision du 13 juin 1997 - frappée de recours - l'Office fédéral des étrangers (ci-après: OFE) a constaté que l'autorisation de séjour qui lui avait été délivrée était caduque; une nouvelle autorisation a cependant été délivrée à A.________, la date d'entrée déterminante étant toutefois repoussée au 17 septembre 1996.
B. Le 25 février 1997, A.________ a déposé une demande de prestations de l'Assurance-invalidité (AI). Ayant également épuisé son droit à l'assurance-chômage, A.________ a saisi, en date du 24 juillet 1997, la Direction de la sécurité sociale et de l'environnement de la Ville de Lausanne d'une demande en vue de pouvoir bénéficier du revenu minimum de réinsertion (ci-après: RMR). Par décision du 6 août 1997, ce droit lui a été refusé. Sur recours de son conseil, X.________, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) a, par décision du 13 novembre 1997, confirmé dite décision.
C. A.________ s'est pourvu en temps utile contre la décision du SPAS, en concluant à son annulation. Postérieurement au dépôt de son recours, A.________ a retiré sa demande de prestations AI; dès lors, le SPAS a constaté que son droit à l'octroi du RMR avait pris naissance avec effet au 1er décembre 1997.
Le juge instructeur a interpellé le recourant au sujet de son domicile durant la période du 15 novembre 1995 au 17 septembre 1996 et l'a invité à produire toutes les recherches de travail effectuées depuis février 1997.
Le juge instructeur a en outre invité le SPAS à se déterminer au sujet de l'aptitude au placement, selon le régime du RMR, des personnes handicapées.
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur l'existence du droit du recourant au RMR durant la période du 30 juillet au 30 novembre 1997. Pour refuser ce droit, l'autorité intimée s'est en premier lieu fondée sur le fait que le recourant, certes au bénéfice d'un permis B susceptible de déboucher sur l'octroi d'un permis C, était entré en Suisse et n'était domicilié dans le canton, que depuis le 17 septembre 1996, nouvelle date d'entrée déterminante à teneur de la décision de l'OFE. L'autorité intimée a donc implicitement considéré que durant son séjour au Zaïre du 25 novembre 1995 au 17 septembre 1996, le recourant s'était constitué un nouveau domicile, ce qu'il conteste.
a) Le régime du RMR, destiné aux personnes sans emploi, en fin de droit ou sans droit aux prestations de l'assurance-chômage, est issu de l'art. 27 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (ci-après: LEAC); il a remplacé dès le 1er juillet 1997 l'ancien régime "Bouton d'Or", obsolète, qui n'avait pas atteint tous les objectifs souhaités et ne prévoyait notamment aucune mesure en vue de favoriser la réinsertion du requérant (v. sur ce point l'exposé des motifs, in BGC septembre 1996, p. 2439 et ss, not. 2461).
b) Le cercle des bénéficiaires du RMR est défini à l'art. 32 LEAC, à teneur duquel:
"Peuvent prétendre au RMR les personnes remplissant notamment les conditions cumulatives suivantes:
a) être soit de nationalité suisse, soit titulaire d'un permis d'établissement (C) ou de séjour (B) susceptible de déboucher sur l'octroi d'un permis d'établissement et avoir son domicile et sa résidence effective sur le territoire du Canton de Vaud depuis une année au moins au moment du dépôt de la demande;
b) être sans emploi et n'avoir pas droit ou avoir épuisé ses droits aux prestations fédérales d'assurance-chômage;
c) avoir entre 18 ans révolus et l'âge donnant droit à une rente de l'AVS."
aa) Sur la question du domicile en Suisse, le Tribunal administratif s'est, lorsqu'il a été confronté à l'application du chiffre 2.8 IBO, référé à la définition du domicile donnée par le Code civil à l'art. 23 CC, et ceci à plusieurs reprises (arrêts PS 95/348 du 25 juin 1996; 95/009 du 12 février 1996; 95/021 du 15 septembre 1995; 95/036 du 24 août 1995; 93/126 du 23 septembre 1993). Eu égard au contenu de la norme contenue à l'art. 32 lit. a LEAC, cette référence demeure pertinente. Selon l'art. 23 CC, le domicile de toute personne "est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir"; cette notion de domicile volontaire est composée de deux éléments: d'une part, la volonté de rester dans un endroit de façon durable et, d'autre part, la manifestation de cette volonté par une résidence effective dans ce lieu (cf. sur ce point, Tuor/Schnyder/Schmid, Das schweizerische Zivilgesetzbuch, 11. Auflage, Zürich 1995, p. 84). L'intéressé doit avoir l'intention de se fixer au lieu de sa résidence, ce pour une certaine durée (cf. Deschenaux/Steinauer, Personnes physiques et tutelles, 3ème édition, Berne 1995, no 375). L'art. 26 CCS institue une présomption selon laquelle le séjour dans une localité à des fins spéciales ne suffit pas à constituer un domicile. Pour savoir quel est le domicile d'une personne, la jurisprudence du Tribunal Fédéral a précisé qu'il faut tenir compte de l'ensemble de ses conditions de vie, notamment de l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts personnels, par exemple où vit sa famille qu'elle va retrouver aussi souvent que son activité professionnelle le lui permet (v. ATF 88 III 135); mais le lieu où les papiers d'identité ont été déposés n'est qu'un indice et n'entre pas en ligne de compte par rapport aux intérêts personnels (v. ATF 102 IV 162; 91 III 47). Pour savoir si une personne réside dans un lieu avec l'intention de s'y établir, ce qui importe n'est pas la volonté interne de cette personne, mais les circonstances, reconnaissables pour des tiers, qui permettent de déduire qu'elle a cette intention (cf. ATF 97 II 1).
bb) Dans les arrêts précités, le Tribunal administratif a, à chaque fois, considéré qu'un séjour temporaire à l'étranger ne mettait, par principe, pas fin au domicile en Suisse. Si l'on s'inspire des principes tirés de l'art. 4 de la Loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (ci-après: LAS), force est d'admettre que le domicile d'assistance ne prend pas fin lorsqu'une personne quitte passagèrement le territoire cantonal à des fins précises et garde son domicile antérieur, en particulier parce qu'elle y garde son logement; ce sera chaque fois le cas de celui qui part pour une durée plus ou moins longue séjourner à l'étranger, sans pour autant se constituer un nouveau domicile (cf. Thomet, Commentaire de la LAS, Zurich 1994, no 146, p. 100, référence citée).
c) A la lumière de ce qui précède, le tribunal fait, dans le cas d'espèce, les constatations suivantes.
aa) On relève que le recourant est domicilié depuis décembre 1991 dans le canton. On ne saurait en effet dire que, durant son séjour effectué neuf mois et vingt-deux jours durant au Zaïre, le recourant s'est véritablement constitué un nouveau domicile. A cet égard, le recourant a fourni, notamment au Département fédéral de justice et police (ci-après: DFJP), à l'appui de son recours contre la décision de l'OFE, des explications au demeurant plausibles; son épouse et lui-même se sont absentés du domicile conjugal lausannois, dont le bail n'a du reste pas été résilié, pour se rendre au chevet d'un des enfants de celui-ci, malade, resté au pays. Ces explications n'ont du reste pas été contestées par l'autorité intimée qui, pourtant, a pris connaissance du contenu du recours au DFJP. Il n'est, dans ces conditions, pas possible de déduire de ce séjour, certes long, le fait que le recourant ait eu, au moins au départ, l'intention de revenir définitivement dans son pays et de s'y établir. Force est, dans ces conditions, d'admettre que le domicile en Suisse n'a, depuis décembre 1991, pas connu d'interruption notable.
bb) Ainsi, le recourant remplit, quant à sa personne, les conditions d'octroi du RMR, ce à compter de la date de sa demande.
2. L'autorité intimée s'est en second lieu fondée sur le fait que le recourant avait, préalablement à sa requête en vue de bénéficier du RMR, demandé l'AI; ainsi, le recourant ne serait pas, selon son avis et de celui du SPAS également, apte au placement. Du reste, l'autorité intimée a attendu que le recourant retire formellement sa demande de prestations AI pour lui reconnaître le droit au RMR; aussi ce droit a-t-il été constaté depuis le 1er décembre 1997 seulement.
a) On rappelle tout d'abord le texte de l'art. 33 LEAC:
"Les personnes qui reçoivent des prestations d'aide sociale à titre de complément de revenu d'une activité lucrative ou d'avances sur des prestations d'assurance sociale ne peuvent prétendre au RMR."
Cette disposition vise, notamment, les personnes qui bénéficient de l'aide sociale en attendant une décision suite à une demande de rente de l'assurance-invalidité ou de l'assurance-accident (cf. BGC septembre 1996, pp. 2494-2495). Ces personnes ne font, par définition, pas partie du cercle des bénéficiaires de la LEAC auquel appartiennent notamment les demandeurs d'emploi et les chômeurs résidant dans le canton (art. 2 lit. a LEAC). Il faut en effet garder à l'esprit que l'objectif de la nouvelle loi est, d'une part, de favoriser la réinsertion professionnelle des bénéficiaires par des mesures visant le retour au marché de l'emploi (ibid., p. 2467), d'autre part, de permettre leur réinsertion sous la forme d'une contre-prestation d'utilité sociale (ibid., p. 2468); l'art. premier lit c de la loi l'exprime d'ailleurs en soulignant qu'elle vise à instaurer des mesures complémentaires à celles de la LACI. C'est la raison pour laquelle l'art. 32 lit. b LEAC exige des prétendants au RMR qu'ils soient, on l'a vu plus haut, sans emploi; or, l'art. 7 al. 3 REAC exclut expressis verbis du cercle des demandeurs d'emploi, notamment, les personnes au bénéfice d'une rente entière d'invalidité (v. à ce sujet, s'agissant du régime "Bouton d'Or", arrêt PS 96/194 du 7 mai 1997). Cela étant, on observe que l'art. 33 LEAC, selon sa lettre, n'exclut du cercle des bénéficiaires du RMR que les requérants qui reçoivent effectivement des prestations d'aide sociale, que ce soit à titre de complément de revenu ou à titre d'avance sur des prestations d'assurance sociale. Le requérant qui, quelles qu'en soient les raisons, ne touche pas l'aide sociale n'est en revanche pas visé par cette disposition. La loi prévoit du reste, à l'art. 34 LEAC, que le bénéficiaire auquel des prestations d'assurance sociale seraient octroyées rétroactivement est tenu à restitution des montants reçus au titre du RMR; cela implique à première vue la possibilité pour la personne qui requiert des prestations AI de bénéficier des prestations RMR.
b) On ne saurait dès lors autant partager l'avis du SPAS selon lequel l'art. 33 LEAC pourrait avoir pour conséquence d'exclure par principe ou de rendre plus difficile l'accès au RMR à des requérants qui y auraient droit mais qui prétendent également à des prestations de l'assurance-invalidité; tel n'est assurément pas le sens de cette disposition. On retire en effet des travaux du législateur que les bénéficiaires de l'aide sociale qui ne sont pas candidats à une réinsertion sociale ou professionnelle sont exclus des conditions d'accès au RMR (BGC, septembre 1996, p. 2463). Ainsi, de donner à l'art. 33 LEAC une portée aussi restrictive tendrait à exclure du cercle des bénéficiaires des requérants qui, tout en étant prêts à participer à cette réinsertion, souffrent d'un handicap la rendant plus difficile. Du reste, par comparaison, la législation en matière d'assurance-chômage prévoit une solution au demeurant plus nuancée; à teneur de l'art. 15 al. 3 OACI: "Lorsque, dans l'hypothèse d'une situation équilibrée sur le marché du travail, un handicapé n'est pas manifestement inapte au placement et qu'il s'est annoncé à l'assurance-invalidité, il est réputé apte au placement jusqu'à la décision de l'autre assurance". Cette disposition consacre au demeurant la présomption que la personne handicapée est apte au placement; dans plusieurs arrêts (v., notamment, PS 95/393 du 9 août 1996; 94/395 du 2 juin 1995; 92/368 du 14 mai 1993; 92/031 du 24 juillet 1992), le Tribunal administratif a à chaque fois admis que des assurés présentant un handicap non négligeable, voire même sérieux, soient, en dépit d'une prise en charge par l'assurance-invalidité, reconnus aptes, au sens de l'assurance-chômage, à exercer une activité lucrative compatible avec leur état. L'hypothèse d'une atteinte grave à la santé faisant clairement obstacle à l'aptitude au placement doit cependant être réservée.
c) Dans le cas d'espèce, on pourrait donc se borner à relever que le recourant, qui n'a pas requis de recevoir des prestations de l'aide sociale à titre d'avance sur l'octroi d'une future rente AI, ne saurait être exclu du cercle des bénéficiaires du RMR. Pour ce seul motif, la décision attaquée ne peut en effet être maintenue.
Mais par surabondance de moyens, on retient également que le recourant indique qu'il souffre d'une affection du dos qui le rend inapte à occuper certains emplois; on ne saurait toutefois présumer de son incapacité à exercer ceux qui, au contraire, épargneraient cette région. On constate par ailleurs que le recourant a, certes, retiré la demande de prestations de l'AI dont il avait initialement saisi la caisse cantonale vaudoise de compensation, suite à une affection lombaire; il n'en demeure pas moins que depuis le 24 juillet 1997, le recourant n'a cessé, simultanément, de remplir les conditions d'accès au RMR. Le dossier produit recèle la preuve des recherches d'emploi que le recourant a effectué avec régularité depuis février 1997 dans des secteurs d'activité au demeurant variés, même si certains d'entre eux (pilote d'avion, courant juillet 1997) ne paraissent au demeurant guère compatibles avec son état de santé. Ainsi, le recourant a démontré, durant cette période, qu'il était disposé à participer à sa réinsertion sociale. A cet égard, force est d'admettre que le recourant paraît avoir même privilégié cette réinsertion en recherchant avec constance un emploi qu'il ait été capable d'exercer; ce faisant, il réalise sans nul doute toutes les conditions permettant l'accès au RMR.
3. a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre le recours; la décision attaquée est réformée en tant que le droit du recourant au RMR doit être constaté depuis le 24 juillet 1997.
b) Le présent arrêt est rendu sans frais. Au surplus, le recourant, qui obtient gain de cause, a droit à l'allocation de dépens, arrêtés à 800 francs; cela rend sans objet la demande d'assistance judiciaire dont il a saisi le tribunal (art. 17 al. 2, LAJ par analogie).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 13 novembre 1997 du Service de prévoyance et d'aide sociales est réformée, le droit de A.________ au RMR prenant naissance le 24 juillet 1997.
III. Il n'est prélevé aucun émolument.
IV. L'Etat de Vaud, soit pour lui le Département de la prévoyance sociale et des assurances, doit à A.________, à titre de dépens, la somme de 800 (huit cents) francs.
Lausanne, le 4 mai 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint