TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 août 2014
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Jacques Haymoz et Raymond Durussel, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
X.________________, c/o M. et Mme Y.________________, à 1.***************,
Autorité intimée
Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs, à Lausanne,
Objet
Refus de délivrer
Recours X.________________ c/ décision du Service de l'emploi du 18 décembre 2013 - Infraction la loi sur les travailleurs détachés (LDét)
Vu les faits suivants
A. X.___________________, ressortissant français, est inscrit au Registre du Commerce et des Sociétés (ci-après : RCS) en France en tant que personne physique exploitant à 2.*****************, en France, une entreprise de conception et réalisation d'objets d'art et accessoires de mode sous le nom professionnel "3.*****************".
B. Le 3 décembre 2013, les inspecteurs du Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs (ci-après : SDE) ont procédé au contrôle du Marché de Noël, à Montreux. Ils ont alors constaté que X.___________________ y vendait ses créations depuis le 22 novembre jusqu'au 24 décembre 2013 sans avoir annoncé son arrivée ni sa prise d'activité. Le procès-verbal établi à cette occasion retient que l'intéressé oeuvrait sur le marché en qualité d'indépendant.
C. Le 5 décembre 2013, X.___________________ a procédé à l'annonce en ligne de son activité d'indépendant et a remis au SDE un certificat de la sécurité sociale française (formulaire A1), ainsi que le contrat de location du stand qu'il occupait pendant le Marché de Noël.
D. Par lettre du 9 décembre 2013, le SDE a reproché à X.___________________ de ne pas avoir effectué d'annonce conformément aux prescriptions de la loi fédérale sur les mesures d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (loi sur les travailleurs détachés; LDét; RS 823.20). La lettre mentionne en outre : "En effet, l'employeur doit communiquer à l'autorité cantonale les indications nécessaires avant le début de l'activité (art. 6 al. 1 LDét). Votre annonce nous est parvenue le 06.12.2013, et doit donc être considérée comme tardive". Un délai au 20 décembre 2013 était imparti à X.___________________ pour se déterminer sur les faits qui lui étaient reprochés.
Dans un courriel du 11 décembre 2013, X.___________________, invoquant l'indulgence de l'autorité, a exposé qu'il n'avait eu connaissance des formalités d'annonce à accomplir qu'après le passage des inspecteurs sur son stand, qu'il exerçait son activité en son nom propre, sous le nom d'artiste "3.*****************", de sorte qu'il ne pouvait être considéré ni comme employé ni comme employeur et qu'il devait faire face à des difficultés financières suite à son divorce, de sorte qu'il ne pourrait pas supporter une quelconque condamnation financière.
E. Le 18 décembre 2013, le SDE a rendu la décision suivante :
"Infraction à la loi sur les travailleurs détachés (LDét)
En fait
Le 03.12.2013, le Service de l'emploi a procédé à un contrôle au marché de Noël à Montreux.
Il est apparu que vous aviez fourni des prestations en Suisse depuis le 22.11.2013 sans que les autorités compétentes aient été informées conformément aux prescriptions légales.
Vous avez eu l'occasion de vous déterminer par rapport à la situation et avez exercé votre droit d'être entendu par courriel du 11.12.2013. Vous n'avez pas contesté les faits reprochés.
En droit
Selon l'article 6 alinéa 1 de la Loi fédérale sur les mesures d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (Loi sur les travailleurs détachés, LDét), un employeur ayant son domicile ou son siège à l'étranger ne peut détacher du personnel sans une annonce préalable, qui doit être effectuée avant le début de la mission. Le travail ne peut débuter que huit jours après l'annonce de la mission (art. 6 al. 3 LDét).
Le Service de l'emploi est l'autorité compétente pour contrôler le respect des dispositions précitées et, le cas échéant, prononcer des sanctions en cas d'infractions commises sur le territoire cantonal (art. 7 al. 1 let. d LDét; art. 5 et 71 al. 1 de la loi sur l'emploi, LEmp).
En cas d'infraction à l'obligation d'annonce, l'autorité peut prononcer une sanction administrative de CHF 5'000.- au plus (art. 9 al. 2 let. a LDét).
Au vu de ce qui précède, le Service de l'emploi prononce la
décision
suivante :
1. la société 3.*****************, M. X.___________________ doit s'acquitter d'une sanction administrative de CHF 2'000.- pour n'avoir pas respecté la procédure d'annonce applicable aux travailleurs détachés.
Voies de droit
(…)."
F. Par acte daté du 12 janvier 2014 et reçu au greffe le 16 janvier 2014, X.___________________ a recouru, en temps utile, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP), concluant, en substance, à l'annulation de la décision du 18 décembre 2013.
Le 12 mars 2014, l'autorité intimée s'est déterminée. Se référant à la décision attaquée, elle a proposé le rejet du recours.
G. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Le litige porte sur une sanction administrative prononcée à l'encontre du recourant pour avoir enfreint la loi sur les travailleurs détachés lors de l'édition 2013 du Marché de Noël de Montreux.
a) L’Accord entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes conclu le 21 juin 1999 et entré en vigueur le 1er juin 2002 (ALCP, RS 0.142.112.681) accorde aux ressortissants des Etats contractants un droit d’entrée, de séjour, d’accès à une activité économique salariée, d’établissement en tant qu’indépendant ainsi que le droit de demeurer sur le territoire des parties contractantes (art. 1 let. a, 3 et 4 ALCP); il accorde également aux prestataires de services le droit de fournir un service pour une prestation sur le territoire de l’autre partie contractante qui ne dépasse pas 90 jours de travail effectif par année civile (art. 1 let. b et 5 ALCP).
Conformément à l'art. 2 § 4 annexe I ALCP, les Etats contractants peuvent imposer aux ressortissants des autres parties contractantes de signaler leur présence sur leur territoire.
b) La loi sur les travailleurs détachés règle, selon son art. 1er al. 1, les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation (let. a) et travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l’employeur (let. b). La notion de travailleur est régie par le droit suisse (al. 3). Les prestataires de services étrangers qui déclarent exercer une activité lucrative indépendante doivent, sur demande, le prouver à l'organe de contrôle. La notion d'activité indépendant est régie par le droit suisse (art. 1a al. 1 LDét).
L'amende litigieuse a été prise au titre des sanctions qui sont prévues à l'art. 9 al. 2 let. a LDét qui dispose que l'autorité cantonale peut, en cas d'infraction à l'art. 6, prononcer une amende administrative de 5'000 fr. au plus.
Il est reproché au recourant d'avoir violé les alinéas 1 et 3 de l'art. 6 LDét qui prévoient, d'une part, qu'avant le début de la mission, l'employeur annonce à l'autorité désignée par le canton, par écrit et dans la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle, notamment : l'identité et le salaire des personnes détachées en Suisse (al. 1 let. a), l'activité déployée en Suisse (al. 1 let. b) et le lieu où les travaux sont exécutés (al. 1 let. c) et, d'autre part, que le travail ne peut débuter que huit jours après l'annonce de la mission (al. 3).
Il résulte de l'art. 6 LDét que le recourant ne peut, en vertu de l'art. 9 LDét, être sanctionné pour violation de l'obligation d'annoncer, que s'il revêt la qualité d'employeur (v. l'arrêt 2C_714/2010 du 14 décembre 2010, consid. 3.2), ce qu'en l'espèce le recourant conteste.
c) En l'occurrence, le recourant a toujours soutenu être indépendant, ce qui est corroboré par différents éléments. Tout d'abord, selon l'extrait du Registre du commerce et des Sociétés (RCS) figurant au dossier, X.___________________ est enregistré en tant que personne physique exerçant sous le nom professionnel "3.*****************". Le procès-verbal établi par les inspecteurs du SDE au moment du contrôle retient ensuite que l'intéressé oeuvrait en qualité d'indépendant sur le marché. Les inspecteurs n'ont du reste pas relevé d'autre présence sur le stand que celle du recourant. Enfin, dans le délai de l'art. 1a al. 3 LDét, le recourant a présenté à l'autorité une copie de l'annonce pour prestataires de services indépendant – tardive – prévue par l'art. 6 LDét, un certificat d'assurance (formulaire A1) et la copie de la location de son stand, soit autant de documents servant à prouver l'existence d'une activité lucrative indépendante (v. art. 1a al. 1 et 2 LDét). Dans ces conditions, le recourant a démontré de manière tout à fait convaincante que "3.*****************" était le nom d'artiste sous lequel il vendait ses propres créations, qu'il n'était "ni employé", "ni employeur". Partant, le statut d'indépendant devait lui être reconnu. Condamnant le recourant au paiement d'une amende en raison de sa qualité d'employeur, la décision attaquée est erronée et doit être annulée.
Dans ses déterminations, l'autorité intimée relève que les prestataires de services indépendants doivent présenter aux autorités de contrôle une copie de l'annonce visée à l'art. 6 LDét. Il est exact qu'en cas de prise d'emploi sur le territoire suisse ne dépassant pas trois mois par année civile ou de services fournis par un prestataire indépendant pendant 90 jours ouvrables au plus par année civile, la procédure de déclaration d'arrivée (obligation d'annonce, procédure, éléments, délais) au sens de l'art. 6 LDét et de l'art. 6 de l'ordonnance du 21 mai 2003 sur les travailleurs détachés en Suisse (ODét; RS 823.201) s'applique par analogie (art. 9 al. 1 bis 1ère phrase de l'ordonnance fédérale fédérale du 22 mai 2002 sur l’introduction progressive de la libre circulation des personnes entre, d’une part, la Confédération suisse et, d’autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres, ainsi qu’entre les Etats membres de l’Association européenne de libre-échange [ordonnance sur l'introduction de la libre circulation des personnes, OLCP, RS 142.203]). En cas de prise d'emploi sur le territoire suisse ne dépassant pas trois mois par année civile, l'annonce doit toutefois s'effectuer au plus tard la veille du jour marquant le début de l'activité (art. 9 al. 1bis 2ème phrase OLCP). Les sanctions sont alors prévues à l'art. 32a OLCP, qui prévoit une amende de 5'000 fr. au plus pour celui qui contrevient, intentionnellement ou par négligence, aux obligations d'annonce prévues à l'art. 9 al. 1bis.
Si l'autorité intimée entendait en réalité sanctionner le recourant en sa qualité de prestataire de services indépendant plutôt qu'en sa qualité d'employeur, il lui appartenait de le formuler clairement. L'art. 42 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), qui a trait au contenu de la décision, prévoit en effet que cette dernière doit contenir les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie, ainsi qu'un dispositif, qui est précisément la partie de la décision qui statue sur les droits et obligations au sens de l'art. 3 LPA-VD. La jurisprudence en la matière exige des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissable les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées (v. p. ex. GE.2009.0250 du 8 août 2011; AC.2009.0167 du 22 mars 2010; AC.2009.0143 du 24 novembre 2009). Il n'appartient pas au tribunal, dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité, ainsi que de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD), de donner à une décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue et de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (v. p. ex. arrêts AC.2012.0316 du 13 mai 2013; AC.2011.0167 du 17 décembre 2012; GE.2012.0039 du 25 mai 2012; AC.2011.0216 du 26 mars 2012; AC.2011.0009 du 19 octobre 2011).
En l'espèce, la décision attaquée ne mentionne ni les éléments de fait ni les règles de droit qui démontrent la compétence de l'autorité intimée de condamner le recourant en sa qualité d'indépendant. Elle ne saurait être maintenue. Il n'appartient en effet pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'autorité intimée, l'état de fait et la motivation qu'aurait dû comporter la décision querellée.
2. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Il n'y a pas lieu de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision, étant précisé que si cette dernière entend persister dans son intervention à l'encontre du recourant, il lui appartiendra de rendre une nouvelle décision. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens, le recourant n'ayant pas recouru aux services d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l'emploi du 18 décembre 2013 est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 28 août 2014
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.