CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 juillet 2003
sur le recours interjeté le 8 avril 2003 par X.________, ressortissante de la Côte d'Ivoire née le 31 juillet 1961, représentée dans la présente procédure par l'avocat Jean-Pierre Bloch, à Lausanne,
contre
la décision du Service de la population (ci-après SPOP) du 31 mars 2003 refusant de lui délivrer une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit.
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs. Greffière: Mme Florence Rouiller.
Vu les faits suivants :
A. X.________ (ci-après X.________) est entrée en Suisse le 14 avril 1996 pour un séjour touristique; elle était au bénéfice d'un visa valable du 4 avril 1996 au 4 mai 1996. Le 31 janvier 2002, la recourante a rempli un rapport d'arrivée auprès du Bureau des étrangers de la commune de Lausanne. Le 5 août 2002, Y.________, à Villette, ont déposé une demande de main-d'oeuvre étrangère en faveur de l'intéressée pour un emploi d'aide ménagère à raison de 15 heures par semaines pour un salaire mensuel brut de Frs. 1'000.-.
B. Le 27 mars 2003, la recourante a transmis les informations suivantes à l'autorité intimée :
"(...)
• Justificatifs de ma durée de séjour
Mise à part la date de la durée en Suisse stipulée dans mon passeport (soit le 14 avril 1996), je n'ai aucune preuve à ma disposition susceptible de justifier de ma durée de séjour : sans permis d'établissement, il m'est impossible de signer un contrat de bail à mon nom; je n'ai aucun décompte de salaire ni récépissé puisque mes employeurs m'ont toujours remis mon argent de main à main; ma situation irrégulière ne me permet pas d'établir quelque contrat légal ou officiel que ce soit. Je n'ai donc malheureusement aucune trace écrite à vous procurer pour satisfaire à votre demande.
• Description de ma situation familiale
Comme je l'ai précédemment expliqué, j'ai trois enfants :
- D'un premier mariage coutumier, un fils aîné, du nom d'Z.________. Son père est décédé. Majeur, il a un permis de séjour en France et y travaille.
- D'un second mariage coutumier, un fils nommé A.________. Il réside en Côte d'Ivoire et fréquente l'école du village. Une fille nommée B.________. Elle fréquente actuellement l'école à Abidjan et vivait avec son père. A l'heure où j'écris ces lignes, un changement important est survenu dans notre situation familiale : leur père vient de décéder au CHU de Cocody, Abidjan, ce dimanche 23 mars 2003 des suites d'un cancer.
(...)
• Raisons de mon séjour en Suisse
Deux de mes enfants vivant avec ma belle-soeur en France, mon désir était de venir en Europe, d'une part pour me rapprocher d'eux et garder un lien plus facile, d'autre part par nécessité de subvenir aux besoins de la famille. Mon objectif était de trouver du travail pour pouvoir contribuer au budget familial, à la fois pour ceux restés en Côte d'Ivoire et pour aider un peu ma belle-soeur dans la prise en charge des deux enfants.
Les récents événements, d'une part le décès du père de mes enfants, le désengagement de ma belle-soeur, et d'autre part la situation de troubles politiques survenus dernièrement, cause d'une grave crise économique en Côte d'Ivoire, rendraient mon retour au pays des plus difficiles, surtout pour mes enfants. Le peu que je gagne ici m'est d'un grand secours pour les assister et prend encore plus d'importance au vu les circonstances.
• Moyens de subvenir à mes besoins
Dès mon arrivée en Suisse, j'ai trouvé comme travail des heures de ménage à faire chez des particuliers.
(...)
• Attestations d'aide sociale
Au cours des sept dernières années passées en Suisse, je n'ai bénéficié qu'une seule fois d'une aide sociale : en 1998, n'ayant pas de moyens suffisants pour interrompre une grossesse à haut risque, l'assistance sociale m'a aidée à payer une partie du montant.
(...)
Mise à part cette aide ponctuelle, je n'ai jamais eu à faire recours aux Services sociaux et ai toujours été autonome pour subvenir à mes besoins.
(...)".
C. Par décision du 31 mars 2003, notifiée à une date ne ressortant pas du dossier de la cause, le Service de la population a refusé de délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, en faveur de X.________. Il a notamment relevé que l'intéressée n'était pas en mesure d'établir la durée et la régularité de son séjour en Suisse, qu'elle résidait et travaillait illégalement dans notre pays, qu'il ressortait du dossier que sa famille proche se trouvait en France et en Côte d'Ivoire, qu'elle n'avait par conséquent pas d'attaches dans notre pays et qu'elle ne s'était prévalue d'aucune situation de détresse personnelle particulièrement grave. Cette décision a été prise en application notamment des art. 13 let. f et 36 OLE. Un délai d'un mois dès notification a été imparti à l'intéressée pour quitter la Suisse, en application de l'art. 12 al. 1 LSEE.
D. X.________ a recouru contre cette décision le 8 avril 2003 en concluant à l'admission du recours et à la délivrance d'une autorisation de séjour. A l'appui de son pourvoi, elle a exposé en substance ce qui suit :
"(...)
que sa démarche est à rechercher dans le fait que, comme bon nombre d'autres Africains, elle a cru pouvoir trouver dans notre région un "pays de Cocagne"....,
qu'en l'occurrence, l'intéressée vit depuis des années d'heures de ménage,
qu'au demeurant, la recourante est venue en Suisse pour se rapprocher de ses trois enfants, lesquels vivaient à l'époque chez l'une de ses soeurs, en France,
(...)
qu'en résumé donc, la recourante a cherché à obtenir une régularisation de ses conditions de séjour en se prévalant de la circulaire du 21 décembre 2001 de l'OFE,
(...)
qu'au demeurant, la recourante n'ayant jamais eu maille à partir avec nos autorités et ayant toujours un comportement correct, on soutient qu'elle est fondée à se prévaloir de ladite ordonnance, laquelle prévoit une exception très large du critère du "cas d'extrême gravité" au motif que cette ordonnance a justement été dictée pour régulariser le plus grand nombre de cas,
(...)".
Elle a joint à son recours une photocopie de son passeport attestant de son arrivée à l'aéroport de Genève le 14 avril 1996.
E. Par décision incidente du 16 avril 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a suspendu l'exécution de la décision attaquée et autorisé la recourante à poursuivre son séjour et son activité lucrative dans le canton de Vaud jusqu'à ce que la procédure de recours cantonale soit terminée. Il a encore dispensé l'intéressée de procéder à un dépôt de garantie.
F. L'autorité intimée s'est déterminée le 24 avril 2003 en concluant au rejet du recours.
G. X.________ a déposé un mémoire complémentaire le 12 mai 2003 alléguant notamment ce qui suit :
"(...)
Comme déjà dit, la recourante, ainsi que des centaines d'autres personnes se trouvant dans son cas d'ailleurs, a travaillé depuis lors pour le compte d'employeurs privés en qualité de femme de ménage, lesdits employeurs rechignant naturellement à fournir d'éventuelles attestations au motif que, ce faisant, ils risqueraient de se faire "taper sur les doigts", soit d'avoir des ennuis administratifs (obligation de payer des arriérés d'AVS d'une part, et dénonciation éventuelle au Préfet pour violation de la LSEE, d'autre part).
(...)
En revanche, étant donné, que le dossier montre à l'envi, qu'elle n'a, sauf durant quelques jours, pas émargé à l'aide sociale, on doit admettre que, ce faisant, elle gagnait certes modestement - sa vie.
(...)".
H. Le 15 mai 2003, le SPOP a renoncé à déposer des déterminations complémentaires.
I. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
J. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit :
1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.
2. Conformément à l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, la recourante, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3. Faute pour la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a et c LJPA; cf. parmi d'autres arrêt TA PE 98/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
4. Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161, cons. 1a et 60, cons. 1a; 126 II 377, cons. 2 et 335, cons. 1a; 124 II 361, cons. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
5. a) D'après l'art. 13 let. f de l'Ordonnance limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE), ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (ci-après IMES) est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 let. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 let. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonné à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240; cf. également arrêts TA PE 2000/0087 du 13 novembre 2000, PE 1999/0182 du 10 janvier 2000, PE 1998/0550 du 7 octobre 1999 et PE 1998/0657 du 18 mai 1999). En d'autres termes, l'autorité cantonale ne peut refuser de soumettre la requête de l'étranger à l'autorité fédérale compétente en vue de l'octroi d'une éventuelle exception aux mesures de limitation que s'il existe des motifs valables tirés de la LSEE (arrêt TA PE 99/0182 précité). Pour le reste, l'art. 13 let. f OLE ne peut s'appliquer qu'aux étrangers exerçant une activité lucrative (cf. titre du chapitre 2 OLE et art. 12 OLE) et implique par conséquent que l'étranger qui souhaite en bénéficier dispose d'un employeur prêt à l'engager (arrêt TA PE 2001/0353 du 28 décembre 2001).
Conformément à la Circulaire du 21 décembre 2001 établie conjointement par l'Office fédéral des réfugiés et l'Office fédéral des étrangers (actuellement l'IMES) relative à la pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s'agissant de cas personnels d'extrême gravité (ci-après : circulaire Metzler), les personnes dont le séjour en Suisse n'est pas régulier - soit les clandestins comme en l'espèce - peuvent en principe engager en tout temps une procédure de police des étrangers. Le gouvernement vaudois a chargé un groupe de travail de définir des critères de régularisation objectifs et clairs reflétant, sur la plan cantonal, les exigences posées par la pratique de l'IMES; il a encore décidé de maintenir un moratoire de fait permettant aux clandestins d'attendre le résultat de leur demande de régularisation sans risque de renvoi (communiqué de presse du Conseil d'Etat du 18 juin 2003, "Mesures cantonales concernant les clandestins").
b) En l'espèce, l'autorité intimée a statué sur la prétention de la recourante à obtenir une autorisation de séjour hors contingent fondée sur l'art. 13 let. f OLE. Le présent arrêt ne tend dès lors qu'à trancher le point de savoir si les motifs invoqués par l'autorité intimée pour refuser de transmettre le dossier de la recourante à l'IMES pour qu'il statue en application de cette disposition sont fondés.
6. a) On relève en premier lieu que l'intéressée a un employeur prêt à l'engager (cf. formule 1350 du 5 août 2002), de sorte que son dossier doit être examiné sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE exclusivement et non pas au regard des exigences de l'art. 36 OLE qui n'est envisageable que pour des étrangers sans activité lucrative (cf. chapitre 3 OLE, art. 31 à 37 OLE, intitulé "Etrangers sans activité lucrative").
b) Le SPOP reproche à X.________ de n'avoir pu prouver la régularité de son séjour en Suisse et d'avoir résidé et travaillé illégalement dans notre pays. La recourante ne dément pas ces faits. On relève toutefois qu'elle s'est spontanément annoncée au Bureau des étrangers de la commune de Lausanne le 31 janvier 2002 et qu'elle a d'emblée avoué être en situation irrégulière. Or cette circonstance - à savoir le séjour et la travail sans autorisation - ne saurait, à elle seule, exclure de facto la délivrance d'une autorisation de séjour (cf. circulaire Metzler). Si tel était le cas, cela reviendrait en effet à dénier toute possibilité de régularisation aux travailleurs clandestins, ce qui est en contradiction avec la pratique des autorités de police des étrangers tant fédérales que cantonales (voir notamment arrêt TA 2002/0249 du 12 décembre 2002) et la circulaire Metzler. On constate en outre que l'arrivée de la recourante dans notre pays le 14 avril 1996 a été validée à l'aéroport de Genève et que, depuis lors, l'intéressée n'a jamais été inquiétée par la police des étrangers. Force est dès lors d'admettre que le motif du séjour et du travail illégal ne doit, à lui seul, pas conduire au refus de transmettre à l'IMES une demande d'autorisation de séjour pour motifs importants au sens de l'art. 13 let. f OLE et de la circulaire Metzler.
c) S'agissant des autres motifs tirés de la LSEE que les autorités cantonales peuvent valablement invoquer pour fonder un refus de transmission à l'IMES, ils sont énoncés à l'art. 10 al. 1er LSEE dont la teneur est la suivante :
"1 L'étranger ne peut être expulsé de Suisse ou d'un canton que pour les motifs suivants :
a. S'il a été condamné par une autorité judiciaire pour crime ou délit;
b. Si sa conduite, dans son ensemble, et ses actes permettent de conclure qu'il ne veut pas s'adapter à l'ordre établi dans le pays qui lui offre l'hospitalité ou qu'il n'en est pas capable;
c. Si, par suite d'une maladie mentale, il compromet l'ordre public;
d. Si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique.".
A juste titre, l'autorité intimée ne reproche aucun des griefs précités à la recourante. Ainsi, le tribunal constate qu'aucun motif tiré de la LSEE - à l'exception de celui cité sous lettre b ci-dessus et qui est irrelevant en l'occurrence - ne peut valablement être retenu contre l'intéressée. Le SPOP aurait donc dû transmettre le dossier de l'intéressée à l'IMES, seule autorité qui, on le rappelle, est compétente pour statuer sur une exception aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE.
7. En conclusion, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et le dossier de X.________ retourné au SPOP pour qu'il le transmette à l'IMES en vue de l'octroi d'une éventuelle autorisation de séjour au sens de l'art. 13 let. f OLE.
Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat. Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la recourante a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du SPOP du 31 mars 2003 est annulée.
III. Le dossier de X.________, ressortissante de La Côte d'Ivoire née le 31 juillet 1961, sera retourné à l'autorité intimée pour qu'il y soit donné suite dans le sens des considérants.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
V. L'Etat de Vaud, par le SPOP, versera à la recourante un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
ip/Lausanne, le 22 juillet 2003
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est notifié :
- à la recourante, par l'intermédiaire de son conseil, Me Jean-Pierre Bloch, à Lausanne;
- au SPOP;
- à l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud, Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour
Annexe pour le conseil de la recourante : bordereau de pièces en retour