CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 mai 2003
sur le recours interjeté par X.________, ressortissante éthiopienne née le 25 décembre 1973, représentée pour les besoins de la présente procédure par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s, à Lausanne (SAJE),
contre
"la décision" du Service de la population (ci-après SPOP) du 3 décembre 2002.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
En fait :
A. X.________ est entrée en Suisse le 24 octobre 1994 et a déposé une demande d'asile le 5 décembre 1994. Le 8 décembre 1994, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a attribué la recourante au canton de Vaud. Par décision du 2 février 1996, l'ODR a rejeté la demande d'asile de l'intéressée et lui a imparti un délai au 30 juin 1996 pour quitter la Suisse. Le 27 septembre 1996, la Commission suisse de recours en matière d'asile a rejeté le recours interjeté contre la décision de l'ODR. Le 28 octobre 1996, l'ODR a imparti à X.________ un délai définitif pour quitter la Suisse échéant le 15 janvier 1997. X.________ n'a pas quitté notre pays dans le délai imparti. Selon le dossier produit par l'autorité intimée, la recourante était toutefois au bénéfice d'un livret pour requérant d'asile (livret N) valable au plus jusqu'au 10 janvier 2003.
B. A la requête du SPOP, division asile, la Police municipale de la commune de Prilly a établi un rapport de renseignements généraux concernant l'intéressée en date du 3 juillet 2002. Le contenu de ce rapport est le suivant :
"(...)
Mme X.________ ne montre aucun signe concret d'intégration. De plus, elle éprouve passablement de difficultés à s'exprimer dans notre langue. L'intéressée déclare avoir de bons contacts avec son voisinage, mais n'est que très peu connue dans l'immeuble où elle vit.
De 1998 à 1999, la personne qui nous occupe a travaillé en qualité d'aide de cuisine pour le compte du restaurant "1.********" à Lausanne. De 2000 à 2001, Mme X.________ a accompli diverses missions temporaires en qualité d'ouvrière. Toutefois, dès le mois de janvier 2002, elle travaille partiellement, à raison de 10 heures par semaine, en qualité de nettoyeuse, pour le compte de l'entreprise "2.********" à Lausanne. Parallèlement, elle suit un programme d'instruction linguistique, offert par le chômage.
Chaque mois, Mme X.________ réalise un salaire net de Fr. 500.- et perçoit une allocation de Fr. 1'400.- de la caisse-chômage. Elle se dit financièrement indépendante.
La personne qui nous occupe est inconnue à l'Office des Poursuites de Lausanne-Ouest.
Mme X.________ est inconnue des services de la police de Prilly. De ce fait, et sous réserve d'éventuels éléments contenus dans son casier judiciaire ou les dossiers de la police cantonale, aucune remarque particulière n'est à formuler de notre part.
(...)".
De son côté, la FAREAS a attesté, en date du 6 mai 2002, que la recourante était autonome depuis le 1er janvier 1998, qu'elle avait toutefois été partiellement assistée en juin et juillet 2001 et que, à sa connaissance, elle n'avait jamais commis d'escroquerie ni de délit en Suisse.
C. Par courrier du 3 décembre 2002, le SPOP a informé X.________ de ce qui suit :
"(...)
Nous nous référons à notre courrier du 29 avril 2002 vous informant de notre volonté d'étudier votre dossier, en vue de l'éventuel octroi d'une admission provisoire.
Comme vous le savez, les autorités cantonales sont habilitées, en vertu de la circulaire OFE/ODR du 21 décembre 2001, à présenter aux autorités fédérales les cas de rigueur remplissant les conditions d'une situation de détresse personnelle grave.
Après avoir attentivement étudié votre dossier, le chef du département des Institutions et des Relations extérieures nous charge de vous répondre en son nom.
Dans le cas d'espèce et sur la base des renseignements recueillis par notre service quant à votre situation, M. Chiffelle a conclu que celle-ci ne réunissait pas les exigences requises par les autorités fédérale et cantonale.
Si le canton de Vaud entend mener une politique humaine et réaliste en matière d'asile et de police des étrangers, son gouvernement se doit néanmoins de rester crédible vis-à-vis des autorités fédérales en leur soumettant uniquement des cas remplissant cumulativement les critères énoncés dans la circulaire précitée.
Dès lors, nous nous trouvons dans l'obligation de procéder aux démarches en vue de l'exécution du renvoi.
(...)".
D. Par acte du 23 décembre 2002, le SAJE a déposé au nom de la recourante un recours contre cette "décision" concluant à ce que le tribunal constate que les critères de la circulaire de l'Office fédéral des étrangers et de l'Office fédéral des réfugiés du 21 décembre 2001 étaient remplis et invitant l'autorité intimée à transmettre le dossier à l'ODR pour l'octroi d'une admission provisoire.
E. Par décision incidente du 14 janvier 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif au recours et autorisé l'intéressée à poursuivre son séjour et son activité dans le canton de Vaud jusqu'à ce que la procédure de recours cantonale soit terminée. Le SPOP a interjeté un recours incident contre cette décision le 23 janvier 2003, procédure encore pendante actuellement.
F. Le 29 janvier 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a dispensé X.________ de procéder à un dépôt destiné à garantir le paiement de l'émolument et des frais (art. 39 al. 1 et 2 LJPA).
G. Dans un arrêt du 26 mars 2003 (PE 2002/0529), le Tribunal administratif a rejeté le recours déposé par quatre ressortissants de Bosnie-Herzégovine, également représentés par le SAJE, contre une "décision" du SPOP du 3 décembre 2002 parfaitement identique à la "décision" objet du présent jugement. Les considérants du jugement du 26 mars 2003 précisent qu'il a été rendu après avoir fait l'objet d'une discussion de coordination entre les juges de la Chambre de la police des étrangers du Tribunal administratif en application de l'art. 21 du règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997, qui prévoit que la solution adoptée par la majorité des juges s'impose aux sections du tribunal.
H. Invitée à indiquer au tribunal si, compte tenu de l'arrêt précité, elle entendait retirer ou maintenir son recours, X.________ s'est déterminée le 3 avril 2003 en indiquant vouloir le maintenir. Elle conteste le contenu du jugement du 26 mars 2003 (PE 2002/0529), lequel a notamment décidé de laisser ouverte la question de savoir si la circulaire OFE/ODR du 21 décembre 2001 était contraire aux règles légales et a refusé de mettre la recourante au bénéfice de la protection de l'art. 8 CEDH. Par ailleurs, la recourante se réfère à quatre autres dossiers identiques au sien dans lesquels le SPOP aurait implicitement reconnu que son refus de transmettre les dossiers des intéressés aux autorités fédérales constituait bien une décision susceptible de recours. Elle a joint à son envoi copie de deux correspondances, dont l'une est la copie d'une lettre adressée par M. Pierre Chiffelle au SAJE le 18 mars 2003, dans laquelle il indique que c'est dans le cadre de la procédure de recours au Tribunal administratif que "des déterminations détaillées pourront être présentées pour motiver la prise de position du DIRE".
Ce mémoire a été transmis au SPOP, pour information, le 29 avril 2003.
I. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
J. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
En droit :
1. Le recours a été déposé dans le délai selon les formes légales prévues par l'art. 31 LJPA. Se pose en revanche la question du caractère décisionnel de l'acte attaqué (soit le courrier du 3 décembre 2002 du SPOP). La recourante considère que l'on a bel et bien affaire à une décision invoquant la circulaire du 21 décembre 2001 de l'OFE et de l'ODR et en se référant au surplus à la procédure habituelle applicable en matière de permis de séjour hors contingent au sens de l'art. 13 litt. f OLE. L'autorité intimée n'a pas pris position en procédure, mais il résulte clairement du recours incident qu'elle a déposé le 23 janvier 2003 qu'elle conteste le caractère décisionnel du courrier litigieux.
2. En procédure administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision, conformément à l'art. 29 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de personne, par exemple renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la situation juridique de la recourante, de créer un rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend-elle pas une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87).
3. La législation suisse sur l'asile connaît le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile (art. 14 LAsi). Introduit en 1990 (Arrêté fédéral urgent sur la procédure d'asile du 22 juin 1990, ROLF 1990 938), ce principe répond à la nécessité de ne pas favoriser les requérants d'asile par rapport aux étrangers cherchant à obtenir une autorisation de séjour et d'éviter d'autre part que les requérants ne fassent traîner la procédure d'asile (voir message du Conseil fédéral, FF 1990 II 584 et 585). Il interdit d'une part aux requérants d'engager une procédure visant l'octroi d'une autorisation de police des étrangers pendant toute la durée de la procédure d'asile, et annule d'autre part toute procédure tendant à la délivrance d'une autorisation de séjour qui serait pendante au moment du dépôt de la demande. La période de barrage va du dépôt de la demande d'asile jusqu'à la décision sur cette demande et, en cas de rejet de celle-ci, jusqu'au départ de Suisse de l'intéressé ou alors au prononcé d'une mesure de substitution (soit d'une admission provisoire). Des exceptions limitées sont prévues, lorsque l'étranger a droit à une autorisation de séjour, soit pratiquement dans les hypothèses visées par les art. 7 al. 1 et 17 al. 2 LSEE, ou encore celle d'un traité international.
4. Dans la présente espèce, la recourante, qui ne peut invoquer un droit à la délivrance d'une autorisation de séjour, est exclue de par l'effet de l'art. 14 LAsi de toute procédure lui permettant d'obtenir une autorisation de séjour en Suisse, et cette situation durera aussi longtemps qu'elle n'aura pas quitté le pays. L'hypothèse d'une éventuelle admission provisoire en lieu et place du renvoi a été examinée par les autorités fédérales compétentes (ODR, puis Commission fédérale de recours) et la question a été résolue, de manière définitive, par la négative. A cela s'ajoute qu'une admission provisoire pour détresse personnelle grave (art. 44 al. 3 LAsi) n'entre pas davantage en ligne de compte, la décision définitive de la Commission de recours en matière d'asile du 27 septembre 1996 étant intervenue moins de quatre ans après la demande d'asile déposée par la recourante le 5 décembre 1994.
On ne voit dans ces conditions pas où, dans une telle situation, il y aurait place pour une compétence décisionnelle de l'autorité cantonale. Il est vrai que, par voie de circulaire, les autorités fédérales compétentes (OFE et ODR) ont aménagé une voie particulière de réexamen permettant de remettre en question sur demande de l'autorité cantonale un refus d'admission provisoire dans les cas où les étrangers en cause peuvent se prévaloir d'une situation de détresse personnelle grave. Mais cette procédure particulière reste de la compétence exclusive de l'autorité fédérale même si dans le système ainsi mis en place, cette dernière n'entre en matière que si le canton est favorable à une telle issue. La demande présentée par l'autorité cantonale implique bien évidemment un avis favorable de cette dernière. Or pour nécessaire qu'il soit, cet avis n'est qu'un élément d'appréciation à l'intention de l'autorité de décision, dans le processus de réexamen. Il ne fait naître, ni ne définit, ni encore ne modifie aucun droit ou obligation et ne change rien au statut des étrangers concernés. Il ne s'agit dès lors pas d'une décision au sens du droit vaudois ou du droit fédéral (voir par exemple ATF 116 Ib 260, consid. 1d). On est très loin d'une situation comparable à celle du permis dit "humanitaire". L'art. 13 litt. f OLE ne règle que la question (tranchée par l'autorité fédérale) de l'exemption des mesures de limitation. Sans une décision cantonale d'autorisation de séjour, l'application de cette disposition n'a aucun effet, raison pour laquelle l'OFE n'entre en matière qu'après s'être assuré de la volonté du canton de délivrer une autorisation.
A ces considérations, il convient encore d'ajouter que l'exercice d'une compétence décisionnelle est soumis au principe général de la légalité. Cela signifie qu'en dehors des cas où un pouvoir décisionnel résulte de la simple compétence d'exécution d'une autorité, ou encore du pouvoir général de police (voir par exemple ATF 121 I 22 consid. 4), la compétence d'accomplir un acte de puissance publique doit faire l'objet de normes juridiques, et non pas de simples règles internes (voir P. Moor, Droit administratif, Vol. III, 1.2.2.4). Or, comme on l'a vu, l'intervention de l'autorité vaudoise dans la procédure particulière de réexamen décrite ci-dessus résulte d'une circulaire, soit d'une ordonnance administrative qui n'est pas assimilée à une règle de droit. Il s'agit d'un acte qui contient au premier chef des règles visant le comportement interne de l'administration, s'adresse aux fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés et poursuit des buts qui peuvent être très divers (voir un ATF récent du 7 mai 2002, SJ 2002 I 457). En l'espèce, la circulaire commune OFE/ODR a pour but d'organiser pratiquement la procédure de réexamen, mais elle ne peut en aucun cas constituer une base légale octroyant un pouvoir décisionnel au Chef du Département des institutions et des relations extérieures, sans même parler du point de savoir si elle n'est pas contraire aux règles légales (question que le tribunal laissera en l'espèce ouverte).
Enfin, on n'est pas dans une situation où selon la jurisprudence il peut y avoir à la rigueur une voie de recours même en l'absence de décision formelle, lorsque le besoin de protection juridique l'exige. Tel est le cas si une autorité refuse à tort de prendre une décision ou tarde à le faire (déni de justice formel). La question peut aussi se poser en cas d'actes matériels (Realakte) positifs, par lesquels l'Etat violerait les droits fondamentaux sans prendre de décision au sens strict. Mais il doit dans tous les cas s'agir d'actes qui fondent un besoin spécial de protection juridique en raison de leur contenu ou des droits fondamentaux touchés (voir un arrêt du Tribunal fédéral 2P.96/2000 du 8 juin 2001, qui cite ATF 126 I 250 consid. 2d), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
La théorie du "Realakte" a d'ailleurs été développée en relation avec les garanties de procédure découlant de l'art. 13 CEDH (voir ATF 127 I 87 déjà cité). Or, la question ne se pose pas dans le cas de la recourante qui ne peut se prévaloir ni de l'art. 6 CEDH (JAAC 61 (1997) N° 121) ni de l'art. 8 CEDH (ATF 126 II 335) et n'a aucun droit à une autorisation de séjour.
5. S'agissant enfin des autres critiques formulées par la recourante dans ses écritures du 3 avril 2003, elles sont sans incidence. Si X.________ n'approuve pas le raisonnement juridique auquel s'est livré le tribunal de céans dans son arrêt du 26 mars 2003 (PE 2002/0529), elle doit faire valoir ses griefs dans le cadre d'un éventuel recours au Tribunal fédéral. Ledit jugement ayant préalablement fait l'objet d'une coordination entre les juges de la chambre de la police des étrangers (art. 21 règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997), sa solution s'impose aux sections du tribunal et il n'appartient donc pas à la présente section - au demeurant la même que celle ayant tranché la cause PE 2002/0529 - de s'écarter en l'espèce de sa motivation et/ou de son dispositif.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que, dans la mesure où la lettre adressée le 3 décembre 2002 à X.________ par le SPOP n'a pas la portée d'une décision, un recours au Tribunal administratif est exclu. Le pourvoi doit dans ces conditions être déclaré irrecevable. Compte tenu de la situation économique de la recourante, l'arrêt sera rendu sans frais, l'intéressée n'ayant pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 et 3 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
mad/Lausanne, le 14 mai 2003
La présidente:
Le présent arrêt est notifié :
- à la recourante, par l'intermédiaire du SAJE, à Lausanne, sous lettre-signature;
- au SPOP; - au SPOP, division asile;
- à la section des recours du Tribunal administratif.
Annexe pour le SPOP, division asile : son dossier en retour