CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 avril 2002
sur le recours interjeté par X.________, né le 18 février 1962, et par Y.________, née le 25 février 1962, agissant également pour le compte de leurs enfants, A.________, née le 28 février 1986, B.________, née le 11 septembre 1987, C.________, née le 30 décembre 1990 et D.________, né le 22 mai 1992, tous ressortissants de l'ex-Yougoslavie, domiciliés avenue du 1.******** et représentés par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE), Rue Enning 4, case postale 3864, 1002 Lausanne,
contre
la décision du Service de la population (ci-après SPOP), division asile, du 30 octobre 2001 refusant de leur délivrer une autorisation de séjour.
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Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz.
En fait :
A. Shpejtim et Y.________ sont entrés en Suisse le 17 décembre 1990 accompagnés de leurs deux filles déjà nées à cette époque et y ont déposé une demande d'asile qui a été rejetée par décision de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) du 18 août 1992. Les intéressés ont interjeté recours contre cette décision auprès de la Commission suisse de recours en matière d'asile.
Cette procédure a toutefois été suspendue du fait que les autorités cantonales avaient proposé l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 litt. f de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE).
Par décision du 3 avril 1995, l'Office fédéral des étrangers (OFE) a refusé de mettre les intéressés au bénéfice d'une exception aux mesures de limitation fondée sur l'art. 13 litt. f OLE. Cette décision a été confirmée le 13 juin 1996 par le Département fédéral de justice et police (DFJP), le recours de la famille X.________ étant en conséquence rejeté. Le Tribunal fédéral, par arrêt du 11 novembre 1996, a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours interjeté par les intéressés contre la décision du DFJP du 13 juin 1996.
B. La Commission suisse de recours en matière d'asile a rejeté le 17 mars 1999 le recours de la famille X.________ en tant qu'il portait sur le refus d'asile et l'a admis en ce qui concerne l'exécution du renvoi, l'ODR étant invité à régler les conditions de résidence des intéressés conformément aux dispositions régissant l'admission provisoire. Cet office les a ainsi mis, le 8 août 1999, au bénéfice de l'admission provisoire collective, conformément à l'Arrêté du Conseil fédéral du 7 avril 1999. Par une nouvelle décision du 26 mai 2000, l'ODR a annulé les chiffres 4 et 5 de sa décision du 18 août 1992, chiffres concernant le renvoi des intéressés et l'exécution de cette mesure, et a mis la famille X.________ au bénéfice d'une nouvelle admission provisoire conformément à la décision du Conseil fédéral du 1er mars 2000 concernant l'Action Humanitaire 2000.
C. Shpejtim et Y.________, agissant également pour le compte de leurs enfants, ont sollicité le 15 août 2001 la transmission de leur dossier à l'OFE dans le cadre d'une demande d'exception aux mesures de limitation fondée sur l'art. 13 litt. f OLE.
Le SPOP leur a répondu le 30 août suivant qu'il avait donné suite à la requête précitée et que l'OFE leur adresserait directement sa réponse.
Le SPOP a sollicité, le 30 août 2001, de la part de la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS) un rapport sur la situation de la famille X.________. Cette requête a débouché sur un rapport de situation du 4 septembre 2001 qui indiquait qu'en fonction du salaire de Y.________, la famille bénéficiait un complément d'assistance de 850 francs par mois environ. La police de Montreux a également établi le 16 octobre 2001 un rapport de renseignements généraux sur la famille X.________ duquel il ressortait qu'elle était bien installée, qu'elle ne posait aucun problème dans son voisinage, que X.________ avait exercé divers emplois dans le domaine du bâtiment et de l'hôtellerie, qu'il avait été pris en charge par l'AI à la suite d'une maladie, que son épouse exerçait plusieurs activités à temps partiel en qualité de femme de ménage à l'entière satisfaction de ses employeurs et que la famille ne faisait l'objet d'aucune poursuite ni acte de défaut de biens. Ce rapport indiquait également que la famille n'était pas connue des services de police et que les quatre enfants étaient bien intégrés dans notre système scolaire.
D. Par décision du 30 octobre 2001, le SPOP a refusé de délivrer une quelconque autorisation de séjour aux intéressés pour des motifs préventifs d'assistance publique. Il était en bref relevé dans cette décision que la famille avait été totalement assistée par la FAREAS durant plusieurs années, qu'elle bénéficiait encore d'une aide partielle de cette Fondation, que X.________ n'exerçait plus aucune activité lucrative depuis fin octobre 1996, à l'exception d'un programme d'occupation pour chômeurs, et que son épouse travaillait seulement depuis 2001 à un taux d'activité réduit.
Le représentant des intéressés a manifesté son étonnement par rapport à cette décision, par téléfax du 6 novembre 2001, puisque le SPOP avait indiqué le 30 août précédent que le dossier de la famille X.________ était transmis à l'OFE pour décision. Le SPOP a répondu le même jour que son courrier précité était une erreur et que le dossier des intéressés n'avait pas été transmis à l'OFE puisqu'ils ne remplissaient pas les conditions pour l'obtention d'un permis B. Il a donc confirmé sa décision du 30 octobre 2001.
E. C'est contre cette décision du 30 octobre 2001 que les intéressés ont recouru auprès du tribunal de céans par acte du 26 novembre 2001. Ils y font notamment valoir que Y.________ travaillait à un taux d'activité compris entre 75 et 80 % par le biais de plusieurs emplois de femme de ménage, que X.________, qui avait longtemps travaillé, était à la recherche d'un emploi, que ses problèmes de santé rendaient ses recherches difficiles, que les recourants faisaient dès lors leur possible pour viser l'indépendance financière, que l'obtention d'une autorisation de séjour annuelle faciliterait la possibilité de trouver un emploi mieux rémunéré et qu'il y avait lieu de tenir compte de la durée de leur séjour en Suisse et de l'intégration scolaire de leurs enfants. Ils concluent ainsi, avec suite de frais et dépens, à ce qu'il soit ordonné au SPOP de proposer à l'autorité fédérale l'octroi d'une autorisation de séjour en leur faveur.
F. Par décision incidente du 16 janvier 2002, le juge instructeur du tribunal a dispensé les recourants de procéder au paiement d'une avance de frais dans le cadre de la présente procédure, mais a refusé de leur désigner un avocat d'office en l'absence de difficultés particulières de l'affaire.
G. Le SPOP a déposé ses déterminations le 24 janvier 2002. Il y rappelle qu'au moment de la décision litigieuse la famille était aidée par la FAREAS à concurrence de 850 francs par mois pour les dépenses courantes et de 1'975.60 francs pour le loyer et les primes d'assurance maladie, que cette situation ne s'était pas notablement modifiée et que le taux d'activité de la recourante Y.________ représentait un 50 % environ. Il conclut donc au rejet du recours.
Les recourants ont présenté des observations complémentaires le 18 février 2002 et y ont précisé que X.________ travaillait depuis le 29 novembre 2001 dans le cadre d'une mission temporaire et qu'un procédure de naturalisation était en cours pour B.________, sa soeur aînée A.________ allant bientôt entreprendre la même démarche.
H. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit :
1. Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du Service de la population et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.
2. Selon l'art. 31 LJPA, le recours s'exerce dans les 20 jours à compter de la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait par ailleurs aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3. En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). La loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (ci-après LSEE) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans.
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 cons. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 cons. 4a). Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas (par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle). On peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment arrêt TA PE 97/0615 du 10 février 1998).
4. Selon l'art. 1 LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Pour les autorisations, les autorités doivent tenir compte des intérêts moraux et économiques du pays, ainsi que du degré de surpopulation étrangère (art. 16 LSEE). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail.
5. Les recourants sollicitent en l'espèce l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 litt. f OLE, sous réserve de l'approbation de l'autorité fédérale, en raison de la durée de leur séjour en Suisse, de leur intégration dans notre pays et du fait que les enfants de la famille sont scolarisés dans le canton de Vaud.
a) L'art. 13 litt. f OLE prévoit que les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale ne sont pas comptés dans les nombres maximums. L'art. 52 litt. a OLE indique que l'application de la disposition précitée est du ressort exclusif de l'Office fédéral des étrangers (OFE). Ainsi, les circonstances qui doivent être examinées lors de l'application de l'art. 13 litt. f OLE, comme la durée du séjour en Suisse, l'intégration de l'étranger dans notre pays ou encore les facteurs rendant un départ de Suisse particulièrement difficile sont de la compétence exclusive de l'OFE et échappent à la cognition du tribunal de céans et ce quand bien même le SPOP se livre généralement à un examen préalable des conditions d'application de cette disposition. Il est dès lors exclu d'examiner dans le cadre de la présente procédure si les recourants peuvent être mis au bénéfice de l'art. 13 litt. f OLE (ATF 119 Ib 33, JT 1995 I 226).
Comme le Tribunal administratif l'a relevé dans sa jurisprudence constante (voir par exemple arrêts TA PE 01/0409 du 26 février 2002 et PE 01/0405 du 28 décembre 2001 et les références citées), pour qu'un dossier soit transmis à l'OFE, il faut en premier lieu que les autorités cantonales compétentes acceptent d'accorder une autorisation de séjour à l'étranger. Ce n'est qu'à cette condition que ce dernier pourra, le cas échéant, être soustrait au nombre maximum d'autorisations délivrées aux étrangers exerçant une activité lucrative. Si les autorités cantonales envisagent en revanche de refuser l'autorisation pour d'autres motifs, soit des motifs de police des étrangers (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91).
b) Dans le cas présent, le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour annuelle, sous quelque forme que ce soit, donc notamment de transmettre le dossier des recourants à l'OFE du fait que, durant plusieurs années, ils avaient été totalement assistés par la FAREAS et qu'ils bénéficiaient encore d'une aide partielle de cette Fondation. Le SPOP fonde ainsi sa décision sur l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE, selon lequel un étranger peut être expulsé de Suisse ou d'un canton si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique.
A propos de l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE, le Tribunal fédéral a précisé que pour apprécier si une personne se trouve d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il fallait tenir compte des prestations déjà versées à ce titre comme aussi de l'évolution probable de la situation financière dans le futur (ATF 122 II 1; JT 1998 I 91).
6. Il ressort en l'espèce d'un rapport de situation de la FAREAS, reçu par l'autorité intimée le 10 septembre 2001, que la famille recourante bénéficiait d'un complément d'assistance d'environ 850 francs par mois en fonction du salaire de Y.________. On trouve également au dossier une note selon laquelle, conformément à un entretien téléphonique du 24 janvier 2002 entre un représentant du SPOP et un membre de la FAREAS, les recourants bénéficiaient, en plus de cette assistance partielle, d'une prise en charge de leur loyer et assurance maladie par 1'975.60 francs par mois. Y.________ exerce plusieurs activités à temps partiel en qualité de nettoyeuse et de femme de ménage. Conformément aux fiches de salaire concernant le mois de juin 2001, fiches produites à l'appui de la requête des recourants du 15 août 2001, ces différentes activités lui ont permis de réaliser un salaire net total de 1'470.60 francs pour le mois concerné. Le recourant X.________ a exposé le 18 février 2002 qu'il exerçait une activité lucrative d'aide‑monteur par le biais d'un placement temporaire, son salaire horaire brut étant dans ce cadre de 24 francs.
Les gains réalisés par Nergjivan et X.________ ne peuvent toutefois pas être considérés comme suffisants pour permettre à la famille des recourants de se passer de l'assistance, même partielle, de la FAREAS au regard notamment de la composition de cette famille (2 adultes et 4 enfants). Les recourants n'ont en effet pas indiqué, pièce à l'appui, qu'ils n'étaient plus assistés par la FAREAS.
Ainsi, même si les recourants semblent faire des efforts pour exercer une activité lucrative, force est de constater que les revenus du couple ne permettent pas de faire vivre une famille de six personnes. Les motifs préventifs d'assistance publique retenus par le SPOP dans la décision litigieuse sont donc réalisés.
7. L'argument de Nergjivan et X.________ selon lequel l'obtention d'une autorisation de séjour annuelle leur permettrait de trouver plus aisément un emploi, donc de ne plus dépendre d'une aide de la FAREAS, n'est pas non plus fondé. Les ressortissants étrangers dont les conditions de séjour sont réglées par le biais d'une admission provisoire ont en effet la possibilité d'exercer une activité lucrative. Les employeurs potentiels ont ainsi la faculté de les engager sans avoir à respecter les conditions restrictives posées notamment par l'art. 8 OLE. Dans les secteurs d'activité dans lesquels les recourants sont actifs, cela signifie donc une possibilité d'engager de la main-d'oeuvre qui n'est pas hautement qualifiée nonobstant les exigences sévères de la disposition précitée.
On relèvera encore que l'état de santé de X.________ ne l'empêche pas absolument d'exercer une activité lucrative (voir sur ce point certificat du 11 février 2000 produit à l'appui du recours).
8. Le représentant des recourants a manifesté son étonnement à réception de la décision litigieuse puisque le SPOP avait indiqué le 30 août 2001 que le dossier de la famille X.________ était transmis à l'OFE pour décision. Il convient donc de rapidement préciser que ce courrier du 30 août 2001 ne peut pas être considéré comme une assurance du SPOP faite aux recourants selon laquelle leur dossier allait être transmis à l'OFE pour décision.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités; 124 II 265 consid. 4a p. 269/270). Selon la jurisprudence établie sur la base de l'art. 4a Cst., applicable au regard de l'art. 9 Cst., un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées; 121 II 473 consid. 2c p. 479).
b) Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion d'appliquer ces principes et il a rappelé que si les conditions précitées étaient réunies et qu'au surplus il n'existait aucun intérêt public primant l'application du principe de la bonne foi, l'administration était alors pleinement liée par les renseignements fournis (arrêt TA PE 01/0267 du 31 janvier 2002 et les références citées).
Outre le fait que l'on peut sérieusement se demander si le courrier du SPOP du 30 août 2001 pourrait constituer un renseignement ou une décision erronée, il faut de toute manière constater que les recourants n'ont pris aucune disposition particulière sur la base de cette correspondance. Ils ne peuvent donc en tirer aucun droit. En outre, cette lettre du 30 août 2001 n'a de toute manière pas eu pour conséquence la transmission de leur dossier à l'OFE pour décision.
9. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Les frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat pour tenir compte de la situation financière des recourants (art. 55 LJPA) qui ne se verront pas allouer de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du SPOP, division asile, du 30 octobre 2001, est maintenue.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 25 avril 2002
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
- aux recourants, par l'intermédiaire de le SAJE, case postale 3894, à Lausanne, sous pli recommandé;
- au SPOP, division asile;
- au SPOP.
Annexe pour le SPOP, division asile :
- dossier en retour