HRS REAL ESTATE SA, INSO Sistemi per le infrastrutture sociali SpA, Socièta italiana per condotte d'acqua SpA, LGV Bauunternehmung AG Impresa Construzioni SA, Cossi/Hôpital Riviera-Chablais, Vaud-Valais, STEINER SA | Adjudication en entreprise générale du projet d'Hôpital Riviera-Chablais. Les garanties bancaires que les soumissionnaires devaient joindre à leurs offres concernent des critères d'aptitude, dont le non-respect conduit à l'exclusion. En l'espèce, le dossier d'appel d'offres n'indiquait pas de manière suffisamment claire le nombre et la nature des garanties bancaires qui devaient être produits. Constatant qu'aucun des soumissionnaires n'avait fourni les garanties bancaires nécessaires et que cette situation lui était en partie imputable, l'autorité intimée devait préciser ses exigences et fixer un délai aux soumissionnaires pour produire ces documents. Pour un marché d'une telle importance, l'autorité intimée ne pouvait en aucun cas renoncer à ces garanties bancaires et "neutraliser" ce critère, en se contentant de déclarations plus ou moins vagues émanant d'établissements bancaires. Cette absence de garantie bancaire est à elle seule de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des irrégularités ayant entaché le contrôle arithmétique. Compte tenu de la diversité et de la gravité des irrégularités constatées, une annulation de la procédure ab ovo s'impose. Opinion minoritaire d'un juge sur ce dernier point.
Recours en matière de droit public et, à défaut, constitutionnel subsidiaire au TF interjeté par Inso Sistemi per le infrastrutture sociali SpA et consorts a été déclaré irrecevable le 4 septembre 2015 (arrêt TF 2C_886/2014).
Recours en matière de droit public et, à défaut, constitutionnel subsidiaire au TF interjeté par Steiner SA. Par arrêt du 4 septembre 2015, le TF a admis le recours en matière de droit public, annulé l'arrêt attaqué et confirmé la décision d'adjudication du 27 janvier 2014; il a déclaré irrecevable le recours constitutionnel subsidiaire (arrêt TF 2C_876/2014).
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 août 2014
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Robert Zimmermann et Eric Kaltenrieder, juges ; M. Raphaël Eggs, greffier.
Recourants
1.
HRS REAL ESTATE SA, à Frauenfeld, représentée par Daniel Guignard, avocat, à Lausanne,
2.
INSO Sistemi per le infrastrutture sociali SpA, à Montelupo Florentino, représentée par Philippe Vogel, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Hôpital Riviera-Chablais, Vaud-Valais, représenté par Benoît Bovay et Thibault Blanchard, avocats, à Lausanne,
Tiers intéressé
STEINER SA, à Tolochenaz, représentée par Olivier Rodondi, avocat, à Lausanne,
Objet
Recours HRS REAL ESTATE SA et Inso Sistemi per le infrastrutture sociali SpA et consorts c/ décision de l'Hôpital Riviera-Chablais, Vaud-Valais du 27 janvier 2014 adjugeant les travaux à Steiner SA, à Tolochenaz (Etablissement de soins aigus de Rennaz, procédure ouverte soumise aux accords internationaux et à l'A-IMP révisé du 15 mars 2001 - Décision d'adjudication - Offre non retenue) - dossier joint MPU.2014.0006
Vu les faits suivants
A. L'Hôpital Riviera-Chablais, Vaud-Valais, (ci-après: HRC) est un établissement autonome de droit public intercantonal, dont le siège est à Rennaz. Il est doté de la personnalité juridique et inscrit au Registre du commerce depuis le 22 avril 2010. Il a été constitué suite à la convention intercantonale du 17 décembre 2008 sur l'Hôpital Riviera-Chablais Vaud-Valais (C-HIRC; RSV 810.94). HRC a pour but de dispenser des prestations dans le domaine sanitaire, conformément au mandat donné par les Conseils d’Etat vaudois et valaisan (art. 14 C-HIRC). Ses organes sont le Conseil d'Etablissement, la direction générale ainsi que l'organe de révision (art. 8 C-HIRC).
Le Conseil d’Etablissement a institué une commission de construction, qui a en particulier pour compétence de superviser la construction, sur le bien-fonds n°157 de la Commune de Rennaz, d'un établissement de soins aigus.
B. Les 11, respectivement 14 juin 2013, HRC a fait publier, dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud et dans le Bulletin officiel du canton du Valais, ainsi que sur le site Internet www.simap.ch (ci-après: plate-forme SIMAP) le 11 juin 2013, un appel d’offres en procédure ouverte portant sur la construction en entreprise générale d'un hôpital de soins aigus à Rennaz. Cette construction avait préalablement fait l'objet d'un concours d'architecture. L'appel d'offres décrivait le projet comme suit:
" (…)
Le projet est dimensionné pour un bassin de population de 180'000 personnes. Il prévoit environ 300 lits et près de 1’500 employés sur le site de Rennaz. La surface brute utile de plancher est d'environ 67'000 m2.
Hôpital de 3 niveaux sur rez-de-chaussée un sous-sol et la toiture, selon le programme suivant:
En toiture: l'héliport (2 stationnements).
Au niveau 3: l'étage regroupe les installations techniques du bâtiment.
Au niveau 2: les chambres d’hospitalisation adultes, enfants et obstétrique sont organisées en huit branches est-ouest greffées sur un axe central. Chaque branche de la circulation nord-sud correspond à une unité de soins orientée sur les patios végétalisés.
Au niveau 1: le plateau technique inclut notamment les urgences accessibles par une rampe, les soins critiques, l’imagerie, les blocs opératoires, le pôle mère-enfant (pour sa partie ambulatoire), l'hôpital de jour et des bureaux relevant du pôle administratif.
Au niveau 0: les consultations ambulatoires, les laboratoires, les pharmacies, toute la logistique, le pôle énergie, les locaux de réunion, les locaux de formation relevant du pôle administratif, le hall d'entrée principal et le restaurant.
Au sous-sol: les distributions de fluides et les voies d'évacuation."
Les critères d’adjudication et leur pondération ont été définis de la manière suivante dans les conditions d'appel d'offres (document A.2, ch. 2.2.10.3):
Critères les sous critères sont pondérés à valeur égale
Poids
1
Prix
50.00
1.1
Offre déposée HT (note = méthode au cube selon annexe T3)
50.00
2
Organisation pour l’exécution du marché
20.00
2.1
Nombre, planification et disponibilité des moyens, des ressources pour l’exécution du marché (annexe R6) Répartition des tâches et responsabilités pour l'exécution du marché (annexe R8) Qualification des personnes-clés désignées pour l'exécution du marché (annexe R9)
6.00
2.2
Qualification des sous-traitants et des fournisseurs prévus pour l'exécution du marché (annexe R15)
10.00
2.3
Méthode de travail pour atteindre les objectifs fixés en matière d'exécution du marché (annexe R7) Mesures proposées en matière de santé et sécurité au travail pour l'exécution du marché (annexe R11)
4.00
3
Qualités techniques de l’offre
14.00
3.1
Solutions techniques proposées (annexe R13)
10.00
3.2
Degré de compréhension du cahier des charges et des prestations à exécuter (annexe R14)
2.00
3.3
Echéancier de paiements (annexe R17)
2.00
4
Organisation de base du candidat ou du soumissionnaire
6.00
4.1
Organisation qualité du soumissionnaire pour satisfaire les exigences du client (annexe Q1) Système de management et de gestion des risques (annexe Q7)
2.00
4.2
Organisation interne du soumissionnaire (annexe Q2) Capacité en personnel et formation de base du personnel (annexe Q4)
2.00
4.3
Contribution composante sociale du développement durable (annexe Q5)
2.00
5
Références du candidat ou du soumissionnaire
10.00
5.1
Quantité et qualité des références (annexe Q8)
10.00
Total 100.00
Les conditions d'appel d'offres indiquaient que l'objectif financier du maître de l'ouvrage était de 207'000'000 fr. TTC (document A.2, ch. 2.2.1).
Elles précisaient également que "la qualité économique de l'offre serait évaluée sur la base du montant déterminant de l'offre financière et notée selon la formule au cube du guide romand" (document A.2, ch. 2.2.11.1), soit le montant de l’offre la moins disante à la puissance 3, multiplié par la note maximale possible (note 5), le tout divisé par le montant de l’offre concernée à la puissance 3.
Sous le titre "Exclusion d'un soumissionnaire", les conditions d'appel d'offres prévoyaient ce qui suit (document A.2, ch. 2.2.13):
"Les offres qui tombent sous le coup d'une des conditions d'exclusion ci-dessous seront écartées de la procédure:
- Conditions de participation non remplies (A.2 / 2.2 / 2.2.3)
- Remise de l'offre en dehors du délai fixé
- Dossier d'offre incomplet, illisible ou incompréhensible dans ses parties essentielles
- Offres contenant de faux renseignements (documents fallacieux ou erronés, informations caduques ou mensongères, preuves falsifiées ou douteuses, signatures non valables, etc.)
- Attestations, justificatifs et engagements exigés non remis (A.3 / 3.2 et 3.3)
- Garanties exigées non remises (A.3 / 3.2)
- La remise de textes de soumissions modifiés ou tracés
- Les quantitatifs de séries de prix et prix unitaires non complétés (A.7 / C / 7.7.1)
Les autres motifs d'exclusion selon l'art. 32 du règlement d'application de la loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics (RLMP-VD) restent réservés."
C. L'appel d'offres contenait un document A.3, intitulé "Récapitulation de l'offre financière et engagements". Au ch. 3.2 de ce document (p. 4 et 5), intitulé "Attestations et justificatifs", se trouvait un premier tableau désignant, selon son en-tête, les "documents ou attestations requis". Ce tableau était précédé de la mention suivante: "Le présent dossier d'appel d'offres doit impérativement être accompagné des attestations suivantes:". Selon le tableau précité, ces documents concernaient les aspects suivants: "Profil du soumissionnaire correspondant à la nature du marché mis en concurrence" – "Intégrité sociale et fiscale du soumissionnaire" – "Respect des usages professionnels et des conditions de base relatives à la protection des travailleurs" – "Nombre de collaborateurs" – "Chiffre d'affaires" – "Attestations bancaires" – "Assurances RC" – "Garanties de mise en œuvre". La rubrique "Attestations bancaires" mentionnait ce qui suit:
"Attestation bancaire garantissant l'octroi des crédits nécessaires au soumissionnaire, en cas d'adjudication du marché et garantissant l'établissement de la garantie bancaire de bonne exécution des travaux (10% de la valeur du marché) cas échéant de la garantie d'acompte (100% de la valeur de l'acompte) exigées par le MO à la signature du marché."
Un second tableau désignait, selon son en-tête, les "documents ou attestations qui peuvent être requis"; il était précédé de la mention suivante: "De plus, l'adjudicateur se réserve le droit d'exiger, à tout moment et dans un délai de 10 jours, l'une ou l'autre attestation, voire la totalité des attestations, notamment auprès du soumissionnaire pressenti pour être l'adjudicataire du marché." Les documents mentionnés dans ce tableau concernaient l'annonce des sous-traitants ainsi que les certifications matériaux. A la suite de ce second tableau (p. 5), le soumissionnaire était invité à apposer sa signature.
Le ch. 3.3 du document A.3 (p. 6 et 9), intitulé "Engagement du candidat", était également destiné à être signé et retourné par les soumissionnaires. Il comportait le descriptif de trois garanties qui devaient être fournies, à savoir une "garantie de bonne exécution", une "garantie de restitution d'acomptes" et une "garantie contre les défauts (cautionnement solidaire)".
Le document A.9 de l'appel d'offres, intitulé "contrat d'entreprise générale", contenait trois annexes, désignées comme suit: "garantie de bonne exécution", "garantie de remboursement d'acompte" et "garantie pour les défauts"; il s'agissait de spécimens, contenant un texte type pour ces trois garanties.
D. Conformément aux conditions d'appel d'offres, les candidats disposaient d'un délai au 12 juillet 2013 pour formuler d'éventuelles questions, par le biais de la plate-forme SIMAP.
Les trois questions suivantes (n° 99, 100 et 114) ont en particulier été posées au sujet des garanties bancaires qui devaient être produites conformément au ch. 3.2 du document A.3 de l'appel d'offres (ci-dessus let. C):
[n. 99]: "Nous vous prions de bien vouloir nous confirmer que l'attestation bancaire garantissant l'octroi des crédits nécessaires au soumissionnaire doit être adressée au Conseil d'Etablissement Hôpital Riviera-Chablais, Vaud Valais, et doit mentionner les informations suivantes: – Description de l'appel d'offre – Engagement de la banque pour l'émission de la garantie de bonne exécution – Montant de la garantie de bonne exécution – Date d'expiration prévisionnelle de la garantie de bonne exécution."
[n. 100]: "Nous vous prions de bien vouloir nous confirmer que l'attestation bancaire garantissant l'octroi de la garantie d'acompte peut être une attestation différente de l'attestation qui garantisse l'octroi des crédits nécessaires au soumissionnaire, en cas d'adjudication du marché et garantissant l'établissement de la garantie bancaire de bonne exécution des travaux. C'est-à-dire qu'on pourra soumettre deux attestations bancaires différentes, une pour la garantie d'acompte et une pour la garantie de bonne exécution. (…)"
[n. 114]: "Pouvez-vous svp préciser la forme d'attestation bancaire que nous devons remettre au titre du point 3.2 du document A3. S'agit-il d'une lettre d'intention émanant d'un établissement bancaire ou d'une compagnie d'assurance?"
A ces trois questions, HRC a répondu en renvoyant aux spécimens remis dans le document A.9 (ci-dessus let. C).
E. Concernant le CFC 231.21 (classeur D) de l'appel d'offres, relatif aux tableaux électriques, la question suivante a été posée par l'un des soumissionnaires sur la plate-forme SIMAP:
[n. 158]: "Dans la soumission CFC 231.21 – Tableaux électriques, le tableau TP 301 décrit en soumission et sur le schéma de principe n'est pas repris dans la série de prix. Pouvez-vous svp nous confirmer qu'il est à ajouter dans la série de prix ou nous envoyer une mise à jour de la soumission."
HRC a répondu à cette question comme suit:
"Le TP 301 doit être comptabilisé dans la série de prix. Le détail de cette cellule est la suivante: (…) Voir document "COMPLEMENT_HRC_D1.3.4_CFC231.21Tableaux électriques"."
Suite à cette question, HRC a mis à disposition des candidats, sur la plate-forme SIMAP, le document complémentaire précité. Celui-ci contenait différents ajouts, marqués en rouge, concernant le poste "TP 301", dont une ligne supplémentaire dans la "série de prix" permettant d'indiquer le prix de ce poste.
F. Un délai au 13 septembre 2013 à 12.00 heures était initialement imparti aux soumissionnaires pour le dépôt de leurs offres (document A.2, ch. 2.2.4); ce délai a ensuite été prolongé au 30 septembre 2013, par publication sur la plate-forme SIMAP.
Ni l’appel d’offres, ni les documents l’accompagnant n’ont fait l’objet d’un recours.
Dans le délai précité, cinq offres sont parvenues en mains de HRC, émanant de HRS Real Estate SA (ci-après: HRS), X.______________ SA (ci-après: X.______________), Y.______________ SA (ci-après: Y.______________), Steiner SA (ci-après: Steiner) et d'un consortium du groupe Ferfina SpA, formé de Inso Sistemi per le infrastrutture sociali SpA, Cossi costruzioni SpA, Società italiana per condotte d'acqua SpA et LGV Bauunternehmung AG (ci-après: Inso). Les cinq offres ont été déposées pour les montants suivants:
Soumissionnaire
Offre déposée TTC
Inso
225'199'270.29 fr.
Steiner
237'492'000.00 fr.
HRS
238'364'640.00 fr.
Y.______________
253'000'000.00 fr.
X.______________
265'277'243.00 fr.
Les offres ont été ouvertes le 1er octobre 2013; le procès-verbal de cette séance a été communiqué aux cinq soumissionnaires.
S'agissant des attestations mentionnées au ch. 3.2 du document A.3 (ci-dessus let. C), tous les soumissionnaires, à l'exception de X.______________, ont retourné les pages correspondantes (p. 4 et 5 du document A.3), la page 5 étant datée et signée; ils ont également joint à leur offre les documents suivants comme attestations bancaires:
· Y.______________ a fourni un courrier de H.______________ daté du 24 septembre 2013 dans lequel cet établissement confirmait entretenir une relation de longue date avec cette société, laquelle s'était déroulée à son entière satisfaction; cette banque se disait par ailleurs disposée à étudier l'émission d'une garantie de remboursement d'acompte ainsi que d'une garantie de bonne exécution d'un montant équivalent à 10% du volume de construction d'environ 250'000'000 fr.; il était précisé que cette attestation ne constituait ni une garantie, ni un quelconque engagement de la part de H.______________.
· X.______________ a fourni une lettre de I.______________ datée du 25 septembre 2013; dans celle-ci, la banque précitée s'engageait à délivrer "la garantie convenue contractuellement d'un montant maximum de CHF 13'500'000 (…) couvrant la restitution d'acompte"; ce courrier précisait qu'il n'avait pas valeur de garantie bancaire ni de cautionnement.
· Inso a produit deux "lettres d'engagement" établies le 27 septembre 2013 par J.______________; dans la première, cette banque s'engageait à délivrer une garantie de bonne exécution pour un montant maximal de 25'500'000 fr., en se référant au modèle joint, soit le spécimen contenu dans le document A.9 de l'appel d'offres; la seconde constituait un engagement à délivrer une garantie de remboursement d'acompte pour un montant maximal de 25'500'000 fr., en se référant également au spécimen correspondant issu du document A.9 précité.
· HRS a produit une "lettre d'intention" établie par K.______________ le 19 septembre 2013; celle-ci constituait un engagement à fournir une garantie de bonne exécution de 25'000'000 fr. au maximum.
· Steiner a uniquement retourné les pages 4 et 5 du document A.3, après avoir daté et signé la page 5. Elle n'a produit aucune attestation bancaire, ni aucun des autres documents mentionnés au ch. 3.2 du document A.3; ces pièces ont été produites ultérieurement, suite à la demande formulée par HRC (ci-dessous let. H i.f.).
Tous les soumissionnaires ont encore accompagné leur offre des pages 6 à 9 du document A.3, comportant le ch. 3.3 "Engagement du candidat" (ci-dessus let. C), la page 9 étant datée et signée.
G. S’agissant du CFC 231.21 (classeur D), Inso, Y.______________ et X.______________ ont utilisé dans leur offre le document complémentaire, mis à disposition des soumissionnaires en cours de procédure et contenant plusieurs ajouts concernant le poste "TP 301" (ci-dessus let. E i.f.). Pour ce poste "TP 301", les offres s'élevaient respectivement à 35'074 fr. (Inso), 15'000 fr. (Y.______________) et 16'300 fr. (X.______________). HRS a également tenu compte de cet ajout, en joignant au document d'origine une page supplémentaire relative à la série de prix, sur laquelle le prix du poste "TP 301" était indiqué (72'525 fr.). Steiner n’a en revanche utilisé que le document d'origine, sur lequel le poste "TP 301" ne figurait pas.
H. Entre le 1er octobre et le 4 décembre 2013, HRC a procédé à l'analyse de ces offres et à leur contrôle arithmétique. Les corrections suivantes ont été opérées sur les différentes offres:
Soumissionnaire
Offre TTC après contrôle arithmétique par HRC
Différence par rapport à l'offre déposée TTC
Inso
225'201'707.15 fr.
+ 2'436.86 fr.
Steiner
238'737'497.60 fr.
+ 1'245'497.60 fr.
HRS
239'869'266.40 fr.
+ 1'504'626.40 fr.
Y.______________
253'081'863.10 fr.
+ 81'863.10 fr.
X.______________
263'867'729.25 fr.
- 1'409'513.75 fr.
Le 25 novembre 2013, les soumissionnaires ont été interpellés au sujet du contrôle arithmétique précité. Un tableau indiquant, pour chaque CFC, l'éventuelle erreur de calcul constatée a été transmis à chaque soumissionnaire et un délai au 9 décembre 2013 leur a été imparti soit pour retourner le tableau précité signé, de façon à signifier leur accord avec les corrections effectuées, soit pour indiquer les modifications qu'ils souhaitaient faire valoir à l’égard de ces corrections. Dans le même délai, les soumissionnaires ont été invités à répondre à une série de questions relatives à leurs offres.
Le 6 décembre 2013, X.______________ a retourné le tableau du contrôle arithmétique signé, sans modification, ainsi que le questionnaire complété. Inso et Steiner ont fait de même le 7, respectivement le 9 décembre 2013.
Y.______________ a retourné le questionnaire complété le 9 décembre 2013. Elle a requis la modification de deux points dans le contrôle arithmétique, soit celle de deux CFC pour lesquels les montants de l'offre devaient être conservés tels que déposés.
Le 9 décembre 2013, HRS s'est déterminée sur le contrôle arithmétique et le questionnaire qui lui avaient été soumis de la manière suivante:
- Elle a retourné le questionnaire rempli et y a joint le tableau du contrôle arithmétique, après y avoir apporté certaines modifications, indiquées à la main. Pour certains CFC, le montant de l'offre telle que déposée était conservé; pour d'autres, un nouveau montant ne correspondant ni à l'offre, ni à la correction de HRC était indiqué. Sur la base de ces modifications, le montant total de l'offre hors taxe était de 224'915'400 fr., au lieu des 225'212.200 fr. hors taxe de l'offre déposée et des 226'633'805.20 fr. hors taxe de l'offre corrigée par HRC.
- HRS a joint à son envoi un document intitulé "récapitulatif de l'offre au 09.12.2013". Reprenant le montant hors taxe de 224'915'400 fr. qu'elle avait modifié suite au contrôle arithmétique, elle retenait également dans ce document, sous une rubrique intitulée "liste des questions", différentes modifications. Il s'agissait d'une part d'une "moins-value" de 62'800 fr. hors taxe sur le CFC 130 (classeur B) "installation de chantier commune architecte", liée à un doublon relatif aux honoraires du responsable de sécurité; les modifications concernaient d'autre part des "plus-values" sur cinq CFC, pour un montant total de 354'050 fr. hors taxe.
Selon ce récapitulatif, le montant total hors taxe était de 225'206'650 fr. (224'915'400 – 62'800 + 354'050); compte tenu d'un rabais d’environ 2 %, soit de 4'506'650 fr., et de la TVA, soit 17'656'000 fr., le montant total TTC de l'offre s’élevait finalement à 238'356'000 francs.
Suite à la demande correspondante formulée par HRC dans la liste des questions, Steiner a en particulier transmis des documents relativement au ch. 3.2 du document A.3 de l'appel d'offres (ci-dessus let. C), qui n'avaient pas été produites au moment du dépôt de l'offre. Sous la rubrique "attestations bancaires", Steiner a produit deux courriers établis par H.______________ et datés du 30 septembre 2013. Dans chacun de ces courriers, la banque précitée confirmait entretenir avec Steiner une relation de longue date, qui s'était déroulée à son entière satisfaction. Elle se déclarait par ailleurs "disposé[e] à étudier l'émission" d'une garantie de remboursement d'acompte pour un montant maximal de 12'000'000 fr., respectivement d'une garantie de bonne exécution de 10% et d'une garantie pour défauts de 10% du montant total de 237'492'000 francs. Ces deux lettres précisaient qu’elles ne constituaient ni une garantie, ni un quelconque engagement de la banque; celle-ci se réservait également "le droit d'adapter le texte de la garantie".
I. Sur la base de ces nouveaux éléments, HRC a établi le tableau récapitulatif suivant, intitulé "Montant des offres après vérifications et questions posées aux EG" – "Correction des fautes évidentes de calculs et d'écritures":
A Offres à l'ouverture
B Offres corrigées
C Offres finales
Déposées CHF TTC
Ctrl arithm. CHF TTC
Différences B-A CHF TTC
Après questions CHF TTC
Différences C-B CHF TTC
Cons.Inso
225'199'270
225'201'707
+ 2'437
225'201'707
0
Steiner
237'492'000
238'737'498
+ 1'245'498
238'737'498
0
HRS
238'364'640
238'050'360
- 314'280
237'973'626
- 76'734
Y.______________
253'000'000
252'907'303
- 92'697
251'473'923
- 1'433'380
X.______________
265'277'243
263'867'729
- 1'409'514
263'513'565
- 354'164
Pour ce qui concerne les parties à la présente procédure, on constate qu'HRC est parvenue à ce tableau final en procédant de la façon suivante:
- Pour Inso et Steiner, l'offre finale correspond à l'offre corrigée par HRC lors du contrôle arithmétique; celui-ci a en effet été accepté comme tel par les soumissionnaires concernés et aucune modification n'a été apportée sur la base des réponses aux questions;
- Pour HRS, le montant retenu après contrôle arithmétique (let. B du tableau ci-dessus), soit 238'050'360 fr., correspond au montant de l'offre corrigée par le soumissionnaire, à savoir 224'915'400 fr., diminué d'un rabais de 2 % et augmenté de la TVA (soit 224'915'400 – 4'498'400 + 17'633'360 = 238'050'360). Pour ce qui est du montant de l'offre après questions (offre finale – let. C du tableau ci-dessus), le doublon invoqué par le soumissionnaire de 62'800 fr. a été porté en déduction; en revanche, les "plus-values" mentionnées dans le récapitulatif du 9 décembre 2013, soit 354'050 fr., n'ont pas été prises en compte. HRC a ensuite repris tel quel le rabais de 4'506'650 fr. calculé dans le récapitulatif précité et ajouté la TVA, pour parvenir au montant de 237'973'626 fr. (soit 224'915'400 – 62'800 [= 224'852'600] – 4'506'650 + 17'627'676 = 237'973'626).
J. Le comité d’évaluation s’est réuni le 13 décembre 2013 pour procéder à l'évaluation des offres. Le 8 janvier 2014, la commission de construction a siégé en commission plénière pour prendre connaissance des évaluations, attribuer les différentes notes et voter. A l'unanimité et sans abstention, la commission de construction a décidé d'adjuger les travaux à Steiner.
Les offres ont été notées de la façon suivante sur les cinq critères d’adjudication:
Critère n°1
Critère n°2
Critère n°3
candidat
prix
note
pond.
points
note
pond.
points
note
pond.
points
Steiner
238'737'497.60
4.20
50
209.84
4.30
20
86.00
4.00
14
56.00
Y.______________
251'473'922.75
3.59
50
179.55
4.80
20
96.00
3.86
14
54.00
HRS
237'973'626.00
4.24
50
211.87
3.20
20
64.00
3.86
14
54.00
C. Inso
225'201'707.15
5.00
50
250.00
2.40
20
48.00
1.86
14
26.00
X.______________
263'513'564.85
3.12
50
156.04
3.80
20
76.00
3.86
14
54.00
Critère n°4
Critère n° 5
total des points
classement
candidat
note
pond.
points
note
pond.
points
Steiner
4.67
6
28.00
5.00
10
50.00
429.84
1
Y.______________
4.83
6
29.00
5.00
10
50.00
408.55
2
HRS
3.67
6
22.30
5.00
10
50.00
401.87
3
C. Inso
4.50
6
27.00
5.00
10
50.00
401.00
4
X.______________
4.50
6
27.00
5.00
10
50.00
363.04
5
Le 9 janvier 2014, HRC a communiqué sa décision d'adjudication au Département vaudois de la santé et de l'action sociale ainsi qu'au Département valaisan de la santé, des affaires sociales et de la culture. Ces autorités ont approuvé l'adjudication par courriers des 21, respectivement 23 janvier 2014.
Le 27 janvier 2014, HRC a informé Steiner du fait que le marché lui avait été adjugé au prix de 238'737'497.60 francs. Le même jour, HRC a communiqué aux autres soumissionnaires l'adjudication en faveur de Steiner. Ce courrier n'étant pas parvenu à Inso, HRC lui en a transmis une copie par fax et courrier prioritaire le 4 février 2014.
K. Le 7 février 2014, HRS a recouru contre la décision du 27 janvier 2014. Elle a conclu principalement à ce que cette décision soit réformée et que le marché lui soit adjugé, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à HRC pour nouvelle décision. La cause a été enregistrée sous la référence MPU.2014.0004.
Le 13 février 2014, Inso a également recouru contre cette décision. Il a conclu à son annulation et, principalement, à ce que le marché lui soit adjugé, subsidiairement, à ce que le dossier soit renvoyé à HRC pour que celui-ci lui adjuge le marché. La cause a été enregistrée sous la référence MPU.2014.0006.
L. Par décision du 14 février 2014, la juge instructrice a joint les deux causes précitées (MPU.2014.0004 et MPU.2014.0006), l'instruction s'étant poursuivie sous la première rubrique. Le magistrat instructeur a provisoirement accordé l'effet suspensif aux recours, interdiction étant faite à l'autorité intimée de conclure tout contrat portant sur le marché litigieux.
M. HRC a produit sa réponse, accompagnée de son dossier, le 18 mars 2014. Il a conclu au rejet des recours. A sa réponse, l’autorité intimée a notamment joint un tableau intitulé "comparatif financier par CFC"; celui-ci comporte, pour les cinq soumissionnaires, le détail pour chaque CFC du montant des offres. Steiner a également conclu au rejet des recours dans ses déterminations déposées le 20 mars 2014.
Le 26 mars 2014, la juge instructrice a requis de HRC la production d’un tableau faisant apparaître, pour chaque soumissionnaire impliqué dans la procédure de recours, la liste des postes ayant fait l’objet d’une correction arithmétique, avec explication détaillée des erreurs corrigées. HRC a produit le 11 avril 2014 diverses pièces complémentaires, dont une copie des courriers adressés le 25 novembre 2013 aux soumissionnaires et un "tableau d’analyse des corrections par CFC" pour chacun des soumissionnaires. A cette occasion, HRC a précisé que les contrôles effectués lors de la mise au point des documents précités avaient mis en évidence plusieurs nouvelles erreurs, imputables à ses propres mandataires, dans les corrections apportées aux offres lors du contrôle arithmétique. Ces erreurs concernaient soit des reports erronés de prix offerts par HRS dans le tableau de synthèse de Steiner, soit des omissions de rabais offerts par celle-ci lors des corrections des offres. Au total, ces erreurs impliquaient que le prix adjugé à Steiner aurait dû être inférieur de 925'844.70 francs. Le Tribunal a également constaté dans le "tableau d'analyse des corrections par CFC" concernant l'offre d'Inso l’existence de plusieurs erreurs arithmétiques commises par les mandataires de HRC lors du contrôle de cette offre. Sans ces erreurs, l'offre d'Inso aurait dû être inférieure de 122'699.90 francs. Ce point n’a pas été relevé par HRC dans ses écritures du 11 avril 2014.
Dans le "tableau d'analyse des corrections par CFC" établi pour Steiner, la remarque suivante est formulée concernant la correction du CFC 231.21 (classeur D): "Manque TP 301 (80'000 fr.)".
Les recourants ont répliqué en date du 22 avril 2014 en maintenant leurs conclusions et en produisant différentes pièces complémentaires. HRS a par ailleurs maintenu, respectivement formulé différentes réquisitions de production de pièces, auxquelles la juge instructrice a en partie donné suite.
A sa détermination du 22 avril 2014, Inso a joint une lettre anonyme qu'elle avait reçue, rédigée en italien et datée du 2 février 2014, en précisant que celle-ci provenait manifestement d'une personne interne à HRC. Intitulée "appalto manipolato", cette lettre relevait en particulier que l'offre de Steiner avait été modifiée entre l'ouverture des offres et l'adjudication. Inso a également transmis au Tribunal, ainsi qu'à toutes les parties à la procédure, le tableau "comparatif financier par CFC" qu'elle avait reçu en annexe à cette lettre anonyme.
Le 5 mai 2014, HRC a produit des pièces complémentaires, dont une grille d'évaluation corrigée dans laquelle l'offre de Steiner était diminuée de 925'844.70 francs. Selon cette nouvelle grille, le classement des cinq soumissionnaires ne s'en trouvait pas modifié; le total des points obtenu par Steiner passait cependant de 429.84 (ci-dessus let. J) à 432.30.
Le 14 mai 2014, HRC et Steiner ont déposé des déterminations complémentaires. A cette occasion, Steiner a en particulier produit une nouvelle attestation de H.______________, établie le 9 mai 2014, dans laquelle celle-ci se déclarait disposée à émettre une garantie de bonne exécution d'un montant de 23'749'200 fr. en cas de conclusion du contrat avec HRC. L’intimée a par ailleurs produit un exemplaire vierge de l'appel d'offres et du cahier des charges.
N. Le Tribunal a tenu audience le 19 mai 2014, de 8 h 30 à 12 h 15 et de 13 h 40 à 15 h 45. Il a recueilli à cette occasion les explications complémentaires des parties. Un compte-rendu d’audience a été transmis aux parties le 22 mai 2014, dont on extrait ce qui suit:
"II. Questions générales relatives aux prix
Mes Bovay et Blanchard confirment que l'appel d'offres tel qu'il a été publié sur la plateforme SIMAP ne figure pas au dossier; le délai au 13 septembre 2013 indiqué dans ce document a été prolongé via la plateforme SIMAP, avant son échéance, au 30 septembre 2013; cette prolongation faisait suite aux demandes de certaines entreprises; la prolongation du délai a été publiée via la plateforme SIMAP uniquement.
HRC précise que dans la grille d'évaluation corrigée, seuls les chiffres de Steiner ont été modifiés; les chiffres concernant Inso auraient dû être corrigés, mais seulement de 122'000 fr. environ, en raison d'une erreur des mandataires; pour HRS, il n'y avait pas de correction à apporter. L.______________ [représentant de HRC] confirme que cette différence de 122'000 fr. n'a pas d'incidence sur le classement, les points obtenus par Inso passant de 401 à 401.50.
La cour et les parties examinent le tableau d'analyse des corrections de Steiner (pièce 24), plus précisément le classeur D, CFC 236. Il y est relevé que le chiffre de 4'409'561, qui ressort de la soumission de HRS, a été indiqué par erreur chez Steiner; or, dans le même tableau pour HRS, on trouve 4'007'200. L.______________ relève que dans son récapitulatif, HRS a arrêté le chiffre de 4'007'200, qui tient compte d'un rabais de 10% environ; le chiffre de 4'007'200 se trouve également dans le contrôle arithmétique et dans le récapitulatif de l'offre financière. M.______________ [représentant de HRS] confirme qu'il s'agit du prix avec rabais proposé par HRS.
Sur le vu de ces chiffres, Me Guignard demande pourquoi Steiner n'a pas réagi lorsqu'elle a reçu le contrôle arithmétique. N.______________ [représentant de Steiner] expose qu'il y avait environ 340 questions posées par HRC auxquelles des réponses devaient être apportées; Steiner s'est dès lors concentrée sur les réponses aux questions et a fait confiance au mandataire de HRC pour ce qui est du contrôle arithmétique.
O.______________ [représentant de HRC] précise que P.______________ a supervisé l'ensemble des vérifications; cela étant, les contrôles détaillés ont été effectués par différents mandataires, notamment des ingénieurs; la société Q.______________ a ensuite repris les chiffres des ingénieurs; l'organisation du contrôle était ainsi particulièrement complexe; c'est la raison pour laquelle les chiffres corrigés ont ensuite été transmis aux soumissionnaires; à aucun moment il n'y a eu une quelconque volonté de fausser les prix.
III. Corrections à l'offre d'HRS
La cour et les parties examinent le document de l'offre de Steiner [recte: HRS] intitulé "récapitulatif de l'offre au 09.12.2013". L.______________ relève que différents postes n'ont pas été retenus, car considérés non pas comme des plus-values, mais comme des complètements de l'offre; seule la correction du doublon pour 62'800 fr. a été acceptée. Me Rodondi relève qu'il s'agit de modifications proposées par HRS, qui avaient pour but de rendre l'offre conforme. Me Guignard expose que ce sont des points sur lesquels une correction était nécessaire; les prix n'ont cependant pas été modifiés.
Il est relevé que le rabais de 4'506'650 fr. a été reporté tel quel dans le tableau comparatif financier par CFC, bien que les "plus-values" indiquées sur le document du 9 décembre 2013 n'aient pas été retenues. L.______________ confirme que ce rabais aurait dû être corrigé.
L.______________ précise que HRS est la seule à avoir renvoyé un document modifiant les corrections arithmétiques; il n'y a pas eu de tels complètements du côté de Steiner et Inso. Steiner et Inso le confirment.
L.______________ ajoute que les questions ont été posées à partir de suspicions, par exemple parce qu'un prix était particulièrement bas par rapport à celui des autres ou parce que certaines positions des offres semblaient cumulées; en répondant aux questions, le soumissionnaire pouvait cependant ne rien modifier et indiquer que tout était inclus, même s'il avait commis une erreur.
Dans les questions posées à Steiner (p. 16, CFC 421.0, question 0.5.3.3), il est constaté que celle-ci indique une "position manquante: CHF 23'132.- HT". Me Guignard relève que la situation est ici la même que ce qui a été examiné pour HRS. Me Rodondi le conteste, précisant que contrairement à HRS, Steiner s'est contentée de répondre à la question et n'a pas proposé de compléter son offre sur ce point. N.______________ relève que les montants concernés par ce type de lacunes étaient faibles; Steiner a dès lors décidé de ne pas proposer de compléter son offre.
IV. Corrections à l'offre de Steiner
1. Erreurs qualifiées d'arithmétiques par HRC
La pièce suivante est présentée aux parties: classeur D, CFC 238: p. 7 et 10 à 14; il est constaté que 12 multiplications sont fausses; le total des erreurs est de -21'740.20 frs.
N.______________ expose que 25 personnes ont contribué à remplir les soumissions; de plus, les prix totaux indiqués sont basés sur des offres demandées à l'extérieur, en particulier des offres de sous-traitants, sur lesquelles un rabais était appliqué. Steiner a reporté les prix totaux et recalculé le prix unitaire en le divisant par le nombre d'unités. Le prix unitaire indiqué dans ces cas a ensuite été arrondi, ce qui explique que la multiplication est inexacte. Par exemple, dans le document précité, en p. 14, position 18, le prix total indiqué est de 2'470; ce chiffre a été divisé par 8, ce qui correspond à 308.75; le chiffre arrondi de 308 a été indiqué comme prix unitaire.
Steiner expose que la même explication vaut pour d'autres CFC, notamment le CFC 17, classeur B.
Concernant la modification des métrés dans certains CFC, notamment le CFC 17, classeur B, Steiner relève que selon l'appel d'offres, la responsabilité des quantités revenait à l'entreprise générale. HRC confirme que l'entrepreneur général était en droit de modifier les quantités s'il le considérait opportun et prenait la responsabilité de ces modifications; référence est faite au document A.7, conditions particulières, ch. 7.7.1. Steiner précise que les modifications de métrés correspondent à un affinement suite aux calculs de ses propres ingénieurs; ces corrections peuvent aller vers le haut ou vers le bas; par ailleurs, dans certains CFC, le soumissionnaire devait compléter lui-même les quantités.
La pièce suivante est présentée aux parties: classeur G1, CFC 272.2, p. 14: des chiffres y sont indiqués entre parenthèses; le tableau d'analyse des corrections mentionne des chiffres ayant dû être ajoutés, car annoncés mais non comptabilisés par Steiner. Celle-ci [expose] qu'il s'agit de montants inscrits à titre indicatif, pour des éléments déjà compris dans d'autres postes; ils ne devaient donc pas être pris en compte; il ne s'agit pas d'une erreur de la soumission. HRC les a donc pris en compte à tort.
L.______________ relève que pour chaque soumissionnaire, on trouve des éléments de ce type; en l'espèce, HRC a effectivement admis que ces montants étaient compris dans d'autres postes, sans pour autant savoir lesquels; il n'a pas été demandé à Steiner dans quel poste ces éléments étaient compris.
(…)
2. CFC 231.21 – tableaux électriques
La cour et les parties examinent la question n° 158 posée par l'un des soumissionnaires ainsi que les p. 8 et 19 du document intitulé "COMPLEMENT_HRC_D1.3.4_CFC 231.21 Tableaux électriques", qui contiennent des ajouts concernant le poste "TP 301". Il est constaté que le CFC 231.21, classeur D, de l'offre de Steiner ne comporte pas ces compléments.
HRC indique qu'il n'y a pas eu d'autre échange sur ce point que ceux intervenus par le biais de la plateforme SIMAP; il a été répondu à toutes les questions en une seule fois; les entreprises pouvaient télécharger sur SIMAP les réponses aux questions ainsi que les nouvelles versions des CFC modifiés.
Steiner précise qu'elle a téléchargé ces nouveaux documents, mais n'a effectivement pas intégré la page concernant le TP 301.
Il est relevé que dans le tableau d'analyse des corrections concernant Steiner, il est indiqué "Manque TP 301 (80'000 fr.)". HRC confirme qu'elle a ajouté ce poste dans le tableau des correctifs. Il est par ailleurs constaté que Inso a indiqué environ 35'000 fr. pour ce poste, HRS 72'000 fr., Y.______________ 15'000 fr. et X.______________ 26'000 frs.
Interpellé sur la provenance du chiffre de 80'000 fr., O.______________ indique qu'il n'y a eu aucun contact personnel avec Steiner; c'est un sous-mandataire qui a été chargé de cette question et HRC lui a demandé d'où provenait ce chiffre; il s'agit d'une erreur manifeste de ce sous-mandataire; il n'a pas été possible de déterminer si ce chiffre de 80'000 fr. avait été retenu en se basant sur l'offre de HRS; le sous-mandataire en question a d'ailleurs adressé un courriel à HRC pour s'excuser d'avoir indiqué ce chiffre; cela étant, les sous-mandataires n'ont jamais été informés de la soumission complète, ni du résultat final.
Me Blanchard précise que le pouvoir adjudicateur n'a découvert cet ajout que dans le contexte de l'échange d'écritures de la présente procédure.
3. Erreurs d'arrêtés
La pièce suivante est présentée aux parties: classeur G, CFC 281.0. Le montant brut HT déposé est de 2'260'026, arrêté à 2'137'000. HRC a corrigé ce CFC et retenu 2'260'908.95; dans le comparatif financier par CFC, le montant indiqué est de 2'137'840.55. HRC expose qu'il s'agit d'une règle de trois, pour tenir compte de l'arrêté appliqué par Steiner.
La pièce suivante est présentée aux parties: classeur G, CFC 282.6. HRC indique qu'il s'agit d'une erreur de report de pourcents, qui vient d'un mandataire; dans le tableau excel des mandataires, on a saisi la soumission suivante (283.1).
V. Autres questions relatives aux prix
Me Guignard relève que pour le classeur F, les prix d'Inso sont environ 51% moins chers que la moyenne; le pouvoir adjudicateur n'a-t-il pas été interpellé par ces prix anormalement bas? HRC indique que des questions ont été posées en lien avec ces prix bas et que Inso les a confirmés; le pouvoir adjudicateur ne pouvait dès lors, selon lui, rien faire d'autre que de les reprendre comme tels.
Répondant à la question de Me Guignard, L.______________ expose que HRC n'a pas considéré que ces prix ne pourraient jamais être tenus par Inso; c'est le prix global qui est déterminant pour l’adjudicateur; les entrepreneurs peuvent avoir des stratégies différentes sur certaines parties de l'offre; dans sa globalité, la différence de prix de l'offre d'Inso n'apparaissait pas anormale; HRC n'a pas posé de questions complémentaires ni investigué en lien avec ces prix bas, mais s'est contenté des réponses aux questions.
Me Vogel précise que ces différences de prix s'expliquent notamment par le fait qu'Inso n'a pas de sous-traitants.
VI. Garanties bancaires
La cour et les parties examinent les questions n° 99, 100 et 114, les trois spécimens de garanties joints au document A.9 "Contrat d'entreprise générale" ainsi que le document A.3 "Récapitulation de l'offre financière et engagements", en particulier son ch. 3.2 "Attestations et justificatifs".
HRC relève qu'en théorie, il y aurait 4 garanties demandées, soit les garanties de bonne exécution, de remboursement, pour les défauts et, enfin, d'octroi des crédits; aucun soumissionnaire n'a produit ces 4 garanties; l'adjudicateur s'attendait à ce que le document A3, ch. 3.2, soit retourné signé par les soumissionnaires, tout en se réservant la possibilité de demander à tout moment la production des garanties correspondantes; certains soumissionnaires ont produit spontanément des garanties; le ch. 3.2 du document A.3 mentionne, en p. 5, que "l'adjudicateur se réserve le droit d'exiger, à tout moment et dans un délai de 10 jours, l'une ou l'autre attestation, voire la totalité des attestations, notamment auprès du soumissionnaire pressenti pour être l'adjudicataire du marché"; pour HRC, cette phrase vise également les documents qui la précèdent, contenus dans le tableau de la p. 4; selon lui, il n'y a pas deux tableaux, comme on pourrait le penser, mais un seul; tous les soumissionnaires ont retourné le document A3, ch. 3.2 et 3.3, signé; l'engagement pris par cette signature a paru suffisant pour ne pas exclure les soumissionnaires.
Inso précise que c'est elle qui a posé les questions 99 et 100, car elle ne comprenait pas ce qui était demandé; la réponse à ces questions était claire: il y avait lieu de se référer aux spécimens du document A.9; il n'a jamais été question de 4 garanties, mais bien de 3.
HRC relève qu'il n'y a pas de spécimen pour la garantie de crédit, parce qu'elle n'est susceptible d'être délivrée qu'à la signature du contrat; de plus, les termes "soumissionnaire pressenti pour être l'adjudicataire du marché", signifient que la demande d'attestations interviendra après l'adjudication.
Steiner précise que les attestations de H.______________ datées du 30 septembre 2013 ont bien été établies à cette date, mais n'ont été produites que le 9 décembre. HRC relève qu'il ne disposait, pour Steiner, que du document A.3 signé et non des attestations énumérées dans le tableau dudit document; les attestations lui ont dès lors été demandées; sur la clé USB, on peut constater que le document A.3 et les attestations ont été produits à des moments différents, puisqu'ils sont classés d'une part dans l'offre, d'autre part dans les réponses aux questions.
Me Guignard relève que H.______________ ne prend aucun engagement dans les courriers du 30 septembre 2013. HRC indique que le contenu de ces courriers ne l'a pas choqué, sachant qu'il s'agit de lettres types; un autre candidat avait d'ailleurs produit le même courrier; l'essentiel était l'engagement que prenait le candidat en signant le document A.3.
Me Bovay relève que HRS n'a pas produit de garantie pour les défauts; aucun soumissionnaire n'a produit toutes les garanties nécessaires; dès lors, ils auraient dû être tous exclus ; il aurait cependant été préférable de répondre aux questions 99 et 100 en indiquant que les garanties seraient demandées ultérieurement.
Me Vogel relève que la garantie pour les défauts est déjà comprise dans celle de bonne exécution, si on lit le descriptif de son contenu; il n'est donc pas exact d'affirmer qu'il y aurait 3 garanties à fournir.
(…)
Interpellé à nouveau sur la question des garanties bancaires, HRC précise que si la production des attestations a été demandée en novembre 2013 à Steiner, c'est parce qu'aucun document n'avait été produit et non parce que Steiner était l'adjudicataire pressenti; cette demande visait à respecter l'égalité entre soumissionnaire, dans la mesure où les autres avaient produit ces attestations; ce que les autres soumissionnaires ont produit n'était cependant pas suffisant; 3 spécimens figurent en annexe au document A.9; concernant Inso, la garantie de restitution d'acompte est de 10% alors que l'exigence portait sur la totalité des acomptes; cette garantie était donc également insuffisante; c'est la raison pour laquelle HRC a décidé de neutraliser ce critère.
Me Vogel relève que la garantie pour défauts n'était pas mentionnée parmi les documents requis.
Me Blanchard précise que la garantie pour les défauts est distincte de la garantie de bonne exécution; l'expression "cas échéant de la garantie d'acompte" signifie que cette garantie devait être établie si des acomptes étaient demandés. Me Guignard relève que HRS n'a pas demandé d'acompte. Me Bovay le conteste, précisant que chaque soumissionnaire a demandé des paiements avant l'achèvement de l'ouvrage. Inso précise qu’il n’a pas non plus demandé d’acompte.
Il est relevé que les pièces 107 et 108 produites par Steiner ne semblent toujours pas correspondre à ce qui avait été demandé. Me Rodondi précise que Steiner n'a pas demandé d'acomptes et que dès lors, cette attestation ne la concernait pas.
R.______________ [représentant d'Inso] expose que seules deux garanties étaient demandées; le texte du document A3, ch. 3.2 est selon lui clair sur ce point; du côté d'Inso, 50 millions sont bloqués dans une banque pour cette garantie; il n'y a rien du côté de Steiner.
L.______________ relève qu'il s'agit sur ce point d'une appréciation globale; l'ensemble des pièces produites par les soumissionnaires permettait à l'adjudicateur d'être certain qu'ils étaient en mesure de produire ces garanties. Interpellé sur ce point, L.______________ ajoute que toutes les attestations qui ont trait à des critères d'aptitude (par ex. paiement des cotisations sociales, preuve de la signature d'une CCT, etc.) ont été produites par Steiner le 9 décembre 2013; la première phase d'examen des offres portait pour l'essentiel sur le prix; s'agissant des critères, l'évaluation avait déjà débuté, mais certaines pièces étaient effectivement encore nécessaires; si Steiner n'avait pas produit toutes les pièces, HRC était en possession de toutes les annexes R et Q ainsi que du document A.3 signé; le prix proposé n'a pas joué de rôle pour déterminer si les attestations devaient être demandées; lorsque cette demande a été formulée, le classement relatif au prix n'était pas encore établi.
Me Guignard relève que seulement trois jours se sont écoulés entre la réception des attestations de Steiner et l'établissement des grilles de notation.
VII. Sous-critère 2.2 - sous-traitants et fournisseurs – annexe R15
1. Inso
L.______________ expose que selon le document A.2, ch. 2.2.11.2, il n'était pas possible d'interpeller les soumissionnaires. Il est relevé qu'une audition des soumissionnaires est cependant mentionnée, notamment au ch. 2.2.14 du document A.2. L.______________ ajoute que les questions ont porté sur les prix exclusivement; aucun soumissionnaire n'a été interpellé sur les critères 2 à 5; cette décision a été prise sur la base des offres reçues, qui paraissaient suffisamment claires pour apprécier ces critères.
Il est relevé que selon le ch. 2.3.6 du document A.2, "la sous-traitance est admise à condition d'être clairement annoncée". L'annexe R15 indique que l'annonce des sous-traitants est obligatoire pour les CFC 17, 21, 22, 13 [recte: 23], 14 [recte: 24] et 25. L.______________ confirme que cette indication signifie que si le soumissionnaire a des sous-traitants pour les CFC précités, alors leur annonce est obligatoire. Il précise qu'il était très important pour HRC d'avoir des informations sur les sous-traitants principaux pour les CFC indiqués (17, 21, 22, 23, 24 et 25), qui correspondent aux postes-clés d'une construction hospitalière; aucune question n'a été posée à cet égard sur la plateforme SIMAP.
Me Vogel indique que pour Inso, il n'y a pas de sous-traitant en dehors de ceux annoncés sur l'annexe R15. HRC relève que les CFC 17, 21 et 22 sont partiellement remplis; en revanche, il manque les CFC techniques, soit 23, 24 et 25. Me Vogel relève que la question aurait pu être posée par HRC; du côté d'Inso, aucune question n'a été posée car il lui paraissait évident que si aucun sous-traitant n'était mentionné, c'est que tout serait réalisé à l'interne; Inso pensait bénéficier d'une évaluation supérieure du fait qu'elle réalise elle-même les travaux; les sociétés du consortium disposent de toutes les spécialisations requises.
Me Blanchard relève que cette affirmation pose un problème, par exemple pour les installations électriques, où une accréditation est nécessaire. Me Vogel relève qu'Inso dispose de toutes les certifications européennes pour réaliser ces travaux et que les personnes titulaires des autorisations nécessaires peuvent être engagées ultérieurement. Me Vogel produit une copie des autorisations européennes. Me Blanchard relève que c'est la certification OIBT qui devrait en l'espèce être produite.
L.______________ expose que parmi les 4 entreprises du consortium Inso, on ne sait toujours pas aujourd'hui laquelle exécutera le lot technique; HRC a cherché dans l'ensemble du dossier et également sur internet; 3 des 4 entreprises du consortium sont actives dans le génie civil. R.______________ précise qu'il s'agit d'un consortium, avec une organisation unique; au moins 2 des 4 entreprises ont toutes les qualifications pour réaliser l'ensemble des travaux.
Me Rodondi relève que le ch. 2.3.6 du document A.2 se réfère à l'art. 6 RLMP-VD, selon lequel le nom et le siège de tous les participants au marché doit être indiqué; Inso ne l'a pas fait.
Concernant l'obligation d'annoncer tous les participants à l'exécution du marché (art. 15 al. 1 let. abis RLMP-VD), HRC confirme avoir considéré qu'il n'y avait pas lieu de poser de question à Inso sur ce point; en revanche, le nombre de personnes à disposition ainsi que les personnes-clés devaient être indiqués dans l'offre. Interpellé sur ce point, L.______________ ajoute que HRC n'est pas disposé à mettre à disposition d'Inso des locaux ainsi que les moyens nécessaires pour accueillir du personnel italien.
Me Vogel relève que cet aspect posera effectivement un problème organisationnel; il y aura entre 100 et 400 ouvriers sur le chantier; il s'agira en partie de travailleurs détachés, au sens de la LDét; il n'est cependant pas possible de préciser en l'état quelle sera la proportion de travailleurs détachés. R.______________ ajoute qu'Inso a réalisé des hôpitaux dans plusieurs pays d'Europe; Inso a d'ailleurs obtenu la note 5 pour les références; le consortium a plusieurs milliers d'employés; il y a 120 personnes et sociétés qui ont l'autorisation relative aux installations électriques dans le canton de Vaud; il est tout à fait possible d'employer certaines de ces personnes;
Me Blanchard précise que les personnes suisses qui seront employées sur le chantier seront potentiellement des sous-traitants; selon l'analyse de HRC, il n'était pas possible pour Inso d'exécuter lui-même la totalité du marché; le fait d'affirmer que les personnes nécessaires seront engagées pose également le problème du moment où l'on se place pour évaluer la capacité du soumissionnaire.
2. HRS
HRC expose que HRS a été pénalisée sur ce critère parce qu'elle a fourni une liste non exhaustive, qui n'indiquait pas toutes les informations demandées.
Me Guignard relève qu'il a semblé préférable à HRS d'annoncer tous les sous-traitants potentiels, dès lors qu'il n'est pas possible de se lier avec un sous-traitant avant la conclusion du contrat; pour HRC, il était préférable de disposer du nom de tous les sous-traitants potentiels, plutôt que d'un seul sous-traitant, comme pour Steiner. HRC relève que dans l'annexe R15, Steiner a donné le nom de plusieurs sous-traitants pour chaque CFC; par ailleurs, d'autres informations devaient également être données, telles la part de sous-traitance et le nombre de personnes formation.
VIII. Sous-critère 2.1 – moyens et ressources, personnes-clés – annexes R6 et R9
L.______________ expose que les CV de trois personnes-clés devaient être détaillés dans l'annexe R9; l'annexe R6 reprenait les personnes-clés, mais il s'agissait surtout d'y indiquer le nombre moyen de personnes prévu pour le suivi du chantier; HRC s'est référé au poste J2.2 qui concerne les honoraires de l'entreprise générale pour vérifier si les soumissionnaires avaient compris ce qui était demandé.
R.______________ relève qu'Inso s'est contentée d'indiquer les personnes-clés sur le chantier, sans donner tout l'organigramme des personnes dirigeant le chantier.
L.______________ relève que dans le poste J2.2, les soumissionnaires devaient indiquer les honoraires de l'entreprise générale; pour Inso, si l'on prend le nombre de personnes et le nombre d'heures, cela donne environ 9.55 EPT; si Inso affirme qu'il y a encore d'autres personnes dirigeant le chantier, où est le coût de ces autres personnes?
Me Guignard relève que le chiffre de 20 EPT, qui a été déterminant dans la fixation du barème, aurait dû être annoncé à l'avance aux soumissionnaires. L.______________ le conteste; le chiffre de 20 a été défini lorsque ce critère a été élaboré; ce chiffre a semblé pertinent au vu du marché; 15 personnes était un minimum, mais 20 était le chiffre permettant d'obtenir la note maximale.
IX. Suite de la procédure
Interpellées sur ce point, les parties confirment qu'une résolution transactionnelle de ce litige n'est pas envisageable.
Me Bovay précise que la décision attaquée doit être modifiée partiellement, en ce sens que le marché adjugé à Steiner l'est au prix de 237'811'653.00 francs. Ce chiffre étant plus bas que celui d'origine, il peut être supposé que l'approbation des départements compétents demeure valable.
Mes Vogel et Guignard maintiennent leurs conclusions. Me Rodondi maintient ses conclusions en rejet du recours et confirme l'approbation de Steiner concernant la décision de modifier le montant de l'adjudication.
Concernant le tableau comparatif financier par CFC, Me Vogel expose qu'il était annexé à la lettre anonyme reçue par sa cliente; il a ensuite choisi de le transmettre aux autres parties après avoir pesé le pour et le contre. S.______________ [représentant de HRC] précise que la commission de construction n'a jamais disposé de ce document; seules les trois personnes de la direction de projet ont ce tableau; des mandataires ont par ailleurs pu en disposer; HRC se réserve la possibilité de donner une suite pénale à cette divulgation.
La Juge instructrice annonce que le compte-rendu de la présente séance sera communiqué aux parties d'ici la fin de la semaine. Un délai au mercredi 11 juin 2014 leur est accordé pour déposer une détermination finale.
(…)."
O. Les parties ont déposé une détermination finale le 11 juin 2014. Inso a produit à cette occasion un dossier contenant différentes certifications et attestations dont bénéficient les sociétés qui composent le consortium. Inso et HRC ont encore transmis une détermination spontanée les 17, respectivement 20 juin 2014. A l'appui de celle-ci, HRC a produit une nouvelle grille d'évaluation démontrant selon elle que si tous les soumissionnaires avaient bénéficié de la note 5 sur le sous-critère 2.2 relatif aux sous-traitants, Steiner aurait conservé la tête du classement, avec un total de 441.96 points, contre 441.00 points pour Inso.
Le 8 août 2014, le Tribunal a été informé d'une procédure pénale ouverte par le Ministère public vaudois, suite à une plainte pénale déposée par HRC.
P. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. a) Aux termes de l’art. 22 C-HIRC, la passation d'un marché public par HRC est soumise à la législation vaudoise sur les marchés publics. Il y a donc lieu d'appliquer en l'espèce l’accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les marchés publics (A-IMP; RSV 726.91), ainsi que la loi cantonale du 24 juin 1996 sur les marchés publics (LMP-VD; RSV 726.01) et le règlement y relatif du 7 juillet 2004 (RLMP-VD; RSV 726.01.1). L'art. 1 al. 1 LMP-VD régit les marchés publics, non seulement du canton, des communes et des associations intercommunales (let. a), mais également des autres collectivités assumant des tâches cantonales ou communales dans la mesure où elles n'ont pas de caractère commercial ou industriel (let. b). En l'espèce, la qualité de pouvoir adjudicateur de HRC, établissement autonome de droit public intercantonal, reconnu d'intérêt public et exploitant un hôpital au sens de la loi vaudoise du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt public (LPFES; RSV 810.01), n'est pas contestée.
b) La décision attaquée porte sur l’adjudication. Elle est attaquable comme telle (art. 15 al. 1bis let. e A-IMP et 10 al. 1 let. d LMP-VD).
2. En matière de marchés publics, le pouvoir d’examen du tribunal dépend de la nature des griefs invoqués. Celui-ci contrôle librement l’application des règles destinées à assurer la régularité de la procédure (ATF 125 II 86 consid. 6 ; arrêts MPU.2014.0010 du 19 juin 2014 consid. 3; MPU.2013.0027 du 4 février 2014 consid. 3a; MPU.2013.0021 du 19 décembre 2013 consid. 2 et les réf. citées), notamment celles relatives à l’exclusion de l’offre (arrêt MPU.2013.0019 du 20 novembre 2013 consid. 1d). Pour le surplus, l'adjudicateur dispose d'une grande liberté d'appréciation, à tous les stades de la procédure, notamment pour ce qui a trait à l’évaluation des offres (arrêts précités MPU.2014.0010 et MPU.2013.0019; MPU.2012.0039 du 15 juillet 2013 consid. 2 et les réf. citées). Ce pouvoir n'est limité que par l'interdiction de l'arbitraire; c'est seulement s'il est confronté à un abus ou à un excès du pouvoir d'appréciation réservé à l’adjudicateur, partant à une violation grossière du texte de loi et de sa réglementation d'application, que le tribunal intervient (ATF 125 II 86 consid. 6; arrêts précités MPU.2014.0010, MPU.2013.0019 et MPU.2012.0039). Il appartient en outre à l’adjudicateur de configurer le marché comme il l’entend. Le Tribunal n’a pas à se substituer à lui, car il s’impose une certaine retenue dans l’évaluation des prestations offertes sur la base des critères d’adjudication; il laisse à l’adjudicateur une latitude de jugement d'autant plus étendue que le domaine d'application de la norme exige des connaissances techniques (arrêts précités MPU.2013.0019 et MPU.2012.0039; MPU.2013.0002 du 14 mai 2013 consid. 2 et les réf. citées).
3. Les recourants invoquent une violation des principes de l'intangibilité des offres et de l'égalité de traitement entre soumissionnaires; ils soutiennent que les divergences entre le montant de l'offre telle que déposée par l'adjudicataire et celui finalement retenu ne sauraient être considérées comme la correction de simples erreurs de calcul. Cette modification de l'offre constituerait également une violation du principe de la transparence.
a) Les indications que fournit le soumissionnaire dans son offre doivent être correctes, complètes et conformes aux exigences de l’adjudicateur, telles qu’elles ressortent de l’appel d’offres et des documents annexés, de manière à ce que la décision d’adjudication puisse être prise en connaissance de cause, dans le respect des principes de transparence et d’égalité de traitement (arrêts MPU.2013.0013 du 2 juillet 2014 consid. 3a; MPU.2013.0027 du 4 février 2014 consid. 3b; MPU.2012.0027 du 28 novembre 2012 consid. 3a et les réf. citées). Selon l'art. 29 al. 3 RLMP-VD, l'offre ne peut plus être modifiée à l'échéance du délai. L’offre constitue en effet l’expression ferme, précise et définitive de la volonté du soumissionnaire qui ne nécessite plus que l’acceptation du pouvoir adjudicateur pour que le contrat soit formé; elle a donc force obligatoire (arrêts précités MPU.2013.0013 et MPU.2012.0027; MPU.2012.0002 du 15 mai 2012 consid. 6a).
Une offre peut être exclue notamment lorsqu’elle n’est pas conforme aux prescriptions et conditions fixées dans le concours, qu'elle est incomplètement remplie ou a subi des adjonctions ou modifications (art. 32 deuxième tiret let. a RLMP-VD). L’exclusion peut intervenir d’emblée, après la constatation du défaut rédhibitoire entachant l’offre, ou après l’évaluation, pour autant que l’application des critères d’adjudication reste "traçable", conformément au principe de la transparence (arrêt du TF 2P.225/2005 du 27 avril 2006, relaté in: DC 2006 p. 187, S112; arrêts précités MPU.2013.0013 consid. 3a et MPU.2012.0027 consid. 3a; arrêt MPU.2011.0001 du 27 juin 2011 consid. 12a).
Cela étant, l’exclusion de la procédure doit se faire dans le respect du principe de la proportionnalité; elle ne peut se fonder sur des éléments mineurs, ou du moins qui ne sont pas déterminants pour la décision d’adjudication (arrêts du TF 2D_34/2010 du 23 février 2011 consid. 2.3 et 2C_197/2010 du 30 avril 2010 consid. 6.1 et 6.3; ATAF 2007/13 consid. 3.2 et 3.3; arrêts MPU.2013.0013 du 2 juillet 2014 consid. 3a; MPU.2013.0027 du 4 février 2014 consid. 3b; MPU.2013.0021 du 19 décembre 2013 consid. 3b et les réf. citées). Il est ainsi excessivement formaliste d’exclure une offre de la procédure, en raison de la violation d’une règle formelle, sans inviter le soumissionnaire à corriger un défaut véniel (ATAF 2007/13 consid. 3.3; arrêts précités MPU.2013.0013 et MPU.2013.0027 et les réf. citées).
b) Il est également interdit à l'adjudicateur de modifier l'offre qui lui est soumise (arrêts MPU.2013.0013 du 2 juillet 2014 consid. 3a ; MPU.2013.0027 du 4 février 2014 consid. 3b; MPU.2013.0019 du 20 novembre 2013 consid. 2c/aa et les réf. citées), par exemple en retranchant certaines prestations sans objet ou en ajoutant des postes omis par le soumissionnaire (arrêt GE.2006.0084 du 6 septembre 2006 consid. 7a). Il s'agit du principe dit de l'intangibilité des offres, qui découle de l'interdiction des rounds de négociation (Galli/Moser/Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2013, p. 312 ss).
Il est toutefois admis que l’adjudicateur puisse corriger les effets d’une mauvaise compréhension de l’offre par un soumissionnaire, afin de rendre les offres comparables entre elles, par exemple en supprimant une plus-value sans objet (arrêts MPU.2013.0013 du 2 juillet 2014 consid. 3b; MPU.2013.0027 du 4 février 2014 consid. 3b; MPU.2013.0019 du 20 novembre 2013 consid. 2c/bb). L’adjudicateur peut aussi corriger les erreurs évidentes de calcul et d’écriture, conformément à l'art. 33 al. 2 RLMP-VD (arrêts précités MPU.2013.0013 et MPU.2013.0027; MPU.2012.0002 du 15 mai 2012 consid. 6a et les réf. citées), notamment après avoir demandé des explications au soumissionnaire, en application de l’art. 34 al. 1 RLMP-VD (arrêt MPU.2009.0020 du 15 juin 2010, relaté in DC 2010 p. 224). Ces corrections ne sauraient aboutir à une modification de l’offre (Zufferey/Maillard/Michel, Droit des marchés publics, Présentation générale, éléments choisis et code annoté, Fribourg 2002, p. 238).A cet égard, il n'y a pas lieu de procéder à une distinction entre les erreurs de calcul, c'est-à-dire résultant d'une opération arithmétique erronée, et les erreurs de transcription, qui se rapportent à l'expression de l'élaboration de l'offre (arrêt MPU.2012.0002 du 15 mai 2012 consid. 6b).
Corrections apportées aux offres avant l’adjudication
4. En l'espèce, l'autorité intimée a apporté différents types de corrections à l'offre de l'adjudicataire, d’une part, et à celle de HRS, d’autre part.
Offre de l'adjudicataire
a) Une grande partie des corrections apportées à l'offre de l'adjudicataire visait des erreurs purement arithmétiques. Ainsi, pour de nombreux CFC, des opérations erronées, essentiellement des multiplications et des additions, ont été rectifiées (par ex. classeur B1, CFC 17, 201, 211.3, 211.5; classeur C1, CFC 213.5, 224.1, 225.4, 226.2; classeur D1, CFC 231.21, 233, 235.12, 235.36, 235.41, 235.9, 238; etc.). Conformément à la jurisprudence précitée, de telles corrections sont en principe admissibles.
Pour une partie des CFC, l'autorité intimée a fourni, dans le "tableau d'analyse des corrections par CFC" qu'elle a établi aux fins de la présente procédure, une explication détaillée des rectifications auxquelles elle a procédé, en indiquant précisément quelles opérations étaient erronées. Pour bon nombre de CFC, elle s'est cependant contentée de l'explication suivante: "contrôle arithmétique général (erreurs de multiplication des articles: prix x quantité)"; d'autres CFC comportent uniquement la mention "erreur de calcul". Il a été constaté que sur certains de ces CFC (par ex. classeur B1, CFC 17; classeur C1, CFC 225.4; classeur D1, CFC 233), les erreurs étaient extrêmement nombreuses, puisqu'elles portaient pour ainsi dire sur chaque opération. La correction n'aboutissait cependant qu'à une différence de résultat minime, de quelques centimes ou francs en plus ou en moins pour chaque opération. A cet égard, l'adjudicataire a exposé en audience que ces erreurs étaient liées au fait que les prix étaient basés sur des offres de sous-traitants, sur lesquelles ceux-ci avaient appliqué un rabais; en complétant les CFC, l'adjudicataire avait reporté les prix de ces offres externes et recalculé, puis arrondi le prix unitaire. L'adjudicataire n'a pas précisé le nombre de CFC sur lesquels elle a procédé de la sorte. Il est vraisemblable qu'il s'agisse de tous ceux pour lesquels l'autorité intimée a donné l'explication générale exposée ci-dessus. Si tel est bien le cas, il s'agirait d'une vingtaine de CFC, dispersés dans les classeurs B, C, D, G et I de la soumission.
La jurisprudence ne s'est jamais prononcée sur ce type de corrections. En soi, on ne saurait reprocher au pouvoir adjudicateur de corriger l'offre dans un tel cas, dans la mesure où, en l'absence de toute explication de la part du soumissionnaire, ces erreurs apparaissent effectivement comme des opérations arithmétiques inexactes. Cela étant, l'utilisation d'un tel procédé par le soumissionnaire est source de confusion et jette un doute sur le sérieux de l'offre. En l'espèce, au vu du nombre impressionnant d'opérations erronées, l'autorité intimée ne pouvait se contenter de procéder spontanément à leur correction; elle devait au contraire demander à l'adjudicataire de lui fournir les explications qui s'imposaient, explications qu'elle n'a vraisemblablement obtenues qu'au cours de l'audience. Compte tenu des éclaircissements donnés par l'adjudicataire, la correction de ces postes n'avait en réalité pas lieu d'être, puisqu'elle a conduit à modifier, certes sur de faibles montants, les prix qui étaient ceux que le soumissionnaire avait effectivement l'intention d'offrir.
b) Dans différents CFC, l'autorité intimée a procédé à la correction d'erreurs internes de reports. Il s'agit en particulier de situations dans lesquelles un prix a été calculé dans un poste, puis mal reporté dans le récapitulatif des prix, voire sur la page de garde du CFC (par ex. classeur E1, CFC 243 et 244; classeur B1, CFC 211.1). De telles corrections visent ainsi des erreurs qui s'apparentent à des erreurs de plume; elles se révèlent donc admissibles sous l'angle de l'art. 33 al. 2 RLMP-VD.
c) Sur l'un des CFC (classeur G, CFC 272.2, p. 14), les résultats obtenus pour quatre postes ont été mis entre parenthèses par l'adjudicataire; celle-ci a ensuite indiqué "0,00" comme total à reporter pour cette page. Dans ses questions à l'adjudicataire, l'autorité intimée a soulevé cet aspect, en relevant ce qui suit: "Articles non comptabilisés compris dans le forfait ?". L'adjudicataire y a répondu: "Nous vous confirmons que les montants pour cette position sont compris dans notre offre."
Selon les explications données par l'adjudicataire au cours de l'audience, ces postes mis entre parenthèses ne devaient pas être comptabilisés, dans la mesure où ils étaient déjà compris dans d'autres postes de la soumission; il ne s'agissait dès lors pas d'une erreur. L'autorité intimée a précisé que de telles situations se retrouvent dans chaque soumission; en l’occurrence, elle avait effectivement admis que ces montants étaient compris dans d'autres postes, mais sans qu'il puisse être déterminé lesquels. Cela étant, le "tableau d'analyse des corrections par CFC" fourni par l'autorité intimée ne permet pas de comprendre si ces montants ont effectivement été comptabilisés et si une correction correspondante a été apportée à l'offre. Ce tableau fait en effet état de quatre postes "non comptabilisés" pour un total de 11'233 fr.; sur ce même CFC, une erreur de report a par ailleurs été commise par les mandataires de l'autorité intimée, qui ont ainsi omis de prendre en considération un montant de 74'250 fr.; la correction effectuée est cependant de -59'585.25 fr., ce qui ne saurait s'expliquer sur la base des chiffres précités.
La réponse de l'adjudicataire à la question qui lui a été posée par l'autorité intimée ne permettait pas de déterminer dans quels postes précis les éléments mis entre parenthèses étaient compris. Au cours de l'audience, l'autorité intimée a d'ailleurs admis qu'elle l'ignorait. Elle ne pouvait cependant pas se satisfaire de cette situation; une question complémentaire aurait dû être posée à l'adjudicataire, afin d'obtenir les éclaircissements qui s'imposaient.
Vu l'ampleur des erreurs commises par l'autorité intimée, il est surprenant que l'adjudicataire ne les ait pas relevées lorsque le contrôle arithmétique lui a été soumis. Il n'y a cependant pas lieu de voir dans ces erreurs une quelconque volonté de l'autorité intimée de favoriser l'adjudicataire, dans la mesure où elles ont eu pour effet d'augmenter le montant de son offre. De telles erreurs nuisent néanmoins très gravement à la traçabilité qui doit être assurée dans l'application des critères d'adjudication, conformément au principe de la transparence, énoncé en particulier aux art. 1 al. 3 let. c A-IMP et 3 al. 1 let. c LMP-VD.
d) Une autre correction apportée par l'autorité intimée à l'offre de l'adjudicataire concerne le CFC 231.21 (classeur D). Suite à une question posée par l'un des soumissionnaires, l'autorité intimée a complété son appel d'offres pour ce CFC, en établissant un nouveau document comportant plusieurs ajouts relatifs au poste "TP 301" (ci-dessus let. E et G).
Sur la base du dossier, on constate que contrairement aux quatre autres soumissionnaires, l'adjudicataire n'a pas utilisé le document complémentaire mis à disposition en cours de procédure, mais a remis le document d'origine, sur lequel le poste "TP 301" était manquant. Le "tableau d'analyse des corrections par CFC" comporte à cet égard la mention "Manque TP 301 (80'000 fr.)". Selon les déclarations faites en audience par les représentants de l'autorité intimée, ce poste a été complété par ses propres mandataires, qui ont retenu un prix de 80'000 francs.
L'offre de l'adjudicataire était ainsi incomplète sur ce point. Contrairement à ce qu'affirme l'adjudicataire dans ses écritures finales, le chiffre de 80'000 fr. ajouté par l'autorité intimée ne constituait pas un "report", mais bien un complètement, contraire au principe de l'intangibilité des offres. On ignore au surplus sur quelle base ce chiffre de 80'000 fr. a été retenu; s'il se rapproche du montant offert par HRS pour ce poste (72'525 fr.), il s'écarte nettement des offres des autres soumissionnaires (Inso: 35'074 fr.; Y.______________: 15'000 fr.; X.______________: 16'300 fr. – ci-dessus let. G). De plus, l'adjudicataire affirme à tort, dans son écriture du 11 juin 2014, avoir "chiffré" le poste "TP 301" en page 11 du CFC 231.21 contenu dans son offre. En réalité, ce document ne fait que mentionner l'existence de ce tableau électrique ("TP005 – In 1'570A (800A+TP301)"); cette mention n'a d'ailleurs pas été ajoutée par l'adjudicataire, mais figurait sur le document incomplet mis à disposition des soumissionnaires au début de la procédure.
Offre de HRS
e) Suite aux questions qui lui ont été posées par l'autorité intimée, HRS a constaté que le CFC 130 (classeur B) de son offre comportait un doublon, à concurrence de 62'800 francs. Elle a dès lors proposé la déduction de ce montant dans le document qu'elle a produit avec ses réponses aux questions, intitulé "récapitulatif de l'offre au 09.12.2013". L'autorité intimée a accepté la déduction de ce doublon. Conformément à la jurisprudence exposée ci-dessus (consid. 3b), une telle correction reste dans les limites de ce qui peut être admis, au même titre que la suppression d'une plus-value sans objet.
Cela étant, on relève qu'en procédant à cette correction, l'autorité intimée a également commis une erreur, puisqu'elle a repris tel quel le rabais calculé par HRS dans son document "récapitulatif de l'offre au 09.12.2013". Ce rabais avait en effet été calculé non seulement sur la base du contrôle arithmétique modifié et du doublon de 62'800 fr. (ci-dessus let. H), mais également en tenant compte des "plus-values" qui avaient pour objet des lacunes de l'offre. Dès lors qu'elle refusait, à juste titre, de tenir compte de ces "plus-values" (ci-dessous consid. 6b), l'autorité intimée se devait de procéder à un nouveau calcul du rabais. Interrogé sur ce point au cours de l'audience, l'un des représentants de l'autorité intimée a confirmé qu'il s'était agi d'une erreur.
Corrections apportées aux offres en cours de procédure de recours
5. La présente procédure a également permis de mettre en évidence plusieurs erreurs commises par les mandataires de l'autorité intimée lors du contrôle arithmétique des offres effectué à la demande de la juge instructrice (ci-dessus let. M). Selon les tableaux d’analyse des corrections par CFC produits par l'autorité intimée le 11 avril 2014, le total de ces erreurs s'élève à 925'844.70 fr. pour l'adjudicataire et à 122'699.90 fr. pour Inso, ces montants devant dans les deux cas être soustraits des offres finales retenues. Pour ce qui est de l'offre de l'adjudicataire, ces écarts s'expliquent par des confusions de saisie avec l'offre de HRS (classeur D, CFC 223, 231.5 et 236), des erreurs lors du calcul du nouvel "arrêté", soit du rabais accordé pour un CFC, suite à une correction arithmétique (classeur G, CFC 282.6; classeur H, CFC 389; classeur I, CFC 421.0), ainsi que des erreurs de reports (classeur G, CFC 272.2). Dans le cas d'Inso, il s'agit d'erreurs arithmétiques (classeur D, CFC 231.21), de montants non comptabilisés (classeur E, CFC 244) ou comptabilisés par erreur, respectivement à double (classeur G, CFC 281.0, 281.1 et 281.2; classeur I, CFC 421.0). Lorsque le contrôle arithmétique leur a été soumis, ni l'adjudicataire, ni Inso n'ont relevé ces erreurs de l'autorité intimée.
L'autorité intimée a produit une nouvelle grille d'évaluation le 5 mai 2014, dans laquelle le montant de l'offre de l'adjudicataire a à nouveau été corrigé, mais cette fois à la baisse, pour être ramené à 237'811'653.00 fr. (238'737'497.60 – 925'844.70). Compte tenu de cette rectification, la note attribuée à l'adjudicataire pour ce critère 1 passe de 4.20 à 4.25, le total de ses points augmentant de 429.84 à 432.30; cette correction ne modifie ainsi pas le classement des soumissionnaires. Cependant, cette nouvelle grille d'évaluation n'apparaît pas entièrement exacte, dans la mesure où elle ne corrige que l'erreur relative à l'offre de l'adjudicataire. L'erreur de 122'699.90 fr. commise sur l'offre d'Inso aurait dû être corrigée également. Cette dernière offre étant la moins chère, son montant entre dans le calcul de la note de chaque soumissionnaire, conformément à la méthode du prix au cube. C'est ainsi l'ensemble de la grille d'évaluation qui aurait dû être corrigée. Lors de l’audience, l'autorité intimée a déclaré modifier partiellement sa décision, "en ce sens que le marché adjugé à Steiner l'est au prix de 237'811'653.00 francs". L'adjudicataire a déclaré accepter cette modification. Quoi qu’il en soit, ces nouvelles erreurs ont incontestablement porté atteinte à la traçabilité des corrections effectuées.
Caractère lacunaire des offres
6. L'épuration des offres a révélé certaines lacunes de celles-ci, qui n'ont toutefois pas conduit à une modification par l'autorité intimée.
a) Suite aux questions qui lui ont été posées, l'adjudicataire a constaté une lacune de son offre, concernant le CFC 421.0 (classeur I). A la question "Confirmez-vous que l'article est inclus dans votre offre ?", elle a en effet répondu "Position manquante: CHF 23'132.- HT". Sur ce poste, l'offre de l'adjudicataire était donc également incomplète. Celle-ci s'est cependant limitée à relever cette lacune, sans proposer d'ajouter à son offre le montant correspondant.
b) De même, les questions posées par l'autorité intimée à HRS ont amené celle-ci a ajouter à son offre cinq "plus-values", détaillées dans le document "récapitulatif de l'offre au 09.12.2013". Ces corrections concernent les CFC 231.41 et 235.45 (classeur D, "groupes de secours" et "héliport"), 421.0, 462 et 463 (classeur I, "aménagement végétal + minéral", "petits ouvrages en béton" et "superstructures"). Le montant total de ces "plus-values" est de 354'050 francs. Sur cette base, HRS a procédé à un nouveau calcul du montant de son offre, tenant compte également du doublon précité (ci-dessus consid. 4e).
Ces montants supplémentaires retenus par HRS dans le document "récapitulatif de l'offre au 09.12.2013" mettent en évidence le fait que l'offre initialement déposée n'était pas complète sur plusieurs postes. Conformément au principe de l'intangibilité des offres, celles-ci ne peuvent plus être modifiées une fois déposées. La jurisprudence et la doctrine permettent de retenir que ce principe est également valable lorsque des éclaircissements sont demandés par l'adjudicateur sur les postes concernés. Ainsi, les questions posées par celui-ci peuvent donner lieu à des explications complémentaires ou à des rectifications de la part du soumissionnaire, mais non à une modification du contenu de l'offre (arrêt du Tribunal administratif zurichois du 2 novembre 2000 VB.2000.00136 consid. 6b; Galli/Moser/Lang/Steiner, op. cit., p. 313 s.; Zufferey/Maillard/Michel, op. cit., p. 238). En l'espèce, les complètements effectués par HRS n'étaient pas admissibles et c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé de les prendre en considération.
Prix particulièrement bas d’une offre
7. HRS fait également grief à l'autorité intimée de n'avoir pas interpellé Inso sur certains prix particulièrement bas contenus dans son offre, en particulier dans le classeur F. Certains de ces prix seraient inférieurs de 30, 40, voire 50% à ceux pratiqués par les soumissionnaires suisses. Sur ce point, l'autorité intimée a exposé au cours de l'audience que des questions avaient été posées à Inso. Les prix proposés ayant été confirmés, l'autorité intimée n’aurait rien pu faire d'autre que de les reprendre comme tels; de plus, prise dans sa globalité, la différence de prix de l'offre d'Inso n'apparaissait pas anormale.
a) Aux termes de l'art. 36 RLMP-VD, si pour un marché donné, des offres paraissent anormalement basses par rapport à la prestation, l'adjudicateur, avant de pouvoir exclure ces offres, demande par écrit les précisions qu'il juge opportunes sur la composition de l'offre. Ces précisions peuvent concerner notamment le respect des dispositions concernant la protection et les conditions de travail définis à l'art. 6 RLMP-VD. De plus, l'art. 32 al. 1 2ème tiret let. b. RLMP-VD dispose qu’une offre peut en particulier être exclue si elle comporte des prix anormalement bas non justifiés au sens de l'article 36 RLMP-VD.
Selon la jurisprudence, l'art. 36 RLMP-VD pose une exigence de nature procédurale. Face à une offre qui apparaît anormalement basse, le pouvoir adjudicateur ne peut pas l'exclure d'emblée; il doit au contraire offrir au soumissionnaire l'occasion de justifier ses prix. Ce n'est que dans la mesure où cette justification n'apparaît pas convaincante que l'offre en question peut être écartée du marché (ATF 130 I 241 consid. 7.3; arrêts MPU.2013.0003 du 29 mai 2013 consid. 3a; MPU.2010.0023 du 19 mai 2011 consid. 6b). L'art. 36 RLMP-VD permet ainsi au pouvoir adjudicateur d'obtenir des compléments d'informations de la part du soumissionnaire dont l'offre est suspecte. Cette règle se rattache également au droit d'être entendu, en ce sens qu'elle donne l'occasion au candidat dont l'offre paraît anormalement basse d'expliquer les raisons pour lesquelles il a formulé un prix donné; celles-ci peuvent être dues aussi bien à des méthodes de fabrication particulièrement économiques, à des conditions inhabituellement favorables, dont le soumissionnaire peut profiter, ou à l'originalité de la prestation proposée (arrêts précités MPU.2013.0003 et MPU.2010.0023). Elle exclut ainsi un régime dans lequel l'élimination de certaines offres serait automatique. La jurisprudence a cependant considéré qu'il était admissible de fixer à 30% le seuil à partir duquel le pouvoir adjudicateur a l'obligation de demander des explications au soumissionnaire, afin qu'il justifie son prix (arrêt GE.2001.0072 du 12 octobre 2001 consid. 3b). Le prix anormalement bas se mesure par rapport au niveau moyen des prix, considéré comme prix normal; un écart important par rapport à cette norme constitue l’indice d’un prix anormalement bas. Il s’agit là toutefois d’une simple présomption, réfragable; l’auteur de l’offre peut la renverser, en démontrant qu’elle repose sur des procédés innovateurs et avantageux, ou sur une organisation particulièrement efficace de la réalisation du projet (arrêts précités MPU.2013.0003 et MPU.2010.0023; arrêt GE.2007.0189 du 28 janvier 2008 consid. 4a et les réf. citées).
b) Dans le cas présent, selon le tableau "comparatif financier par CFC", l'autorité intimée a calculé la moyenne des offres des cinq soumissionnaires, qui s'élève, après contrôle arithmétique, à environ 243'750'000 francs. Par rapport à cette moyenne, l'offre d'Inso est de 7.61% inférieure. Si l'on exclut de ce calcul l'offre d'Inso, la moyenne des quatre autres offres déposées est d'environ 248'000'000 francs. Avec un montant de 225'000'000 fr. environ, l'offre d'Inso est ainsi de quelque 10% inférieure à la moyenne des quatre autres. Prise dans sa globalité, l'offre déposée par Inso n'apparaît ainsi pas anormalement basse.
La jurisprudence n’a pas eu l'occasion de préciser si seul le montant global de l'offre est déterminant, lorsqu'il s'agit d'examiner si celle-ci est anormalement basse. En l'espèce, l'appel d'offres se décompose en neuf "classeurs", qui comportent chacun entre 2 et 33 CFC, pour un total de 128 CFC. En s’en tenant à la moyenne des cinq offres calculée par l'autorité intimée, il s’avère que, pour chaque soumissionnaire, plusieurs CFC présentent un écart vers le bas de plus de 30%. Il s'agit de 30 CFC pour Inso, 9 CFC pour l'adjudicataire, 14 CFC pour HRS, 12 CFC pour Y.______________ et 8 CFC pour X.______________. S'il n'y avait pas lieu d'attendre de l'autorité intimée qu'elle demande des éclaircissements aux soumissionnaires pour chacun de ces CFC, elle aurait néanmoins dû le faire lorsqu'un groupe de CFC, correspondant à une catégorie de prestations, présentait un écart de plus de 30% vers le bas par rapport à la moyenne des offres. Dans l’hypothèse d’un marché segmenté en différents lots, les prix offerts pour chacun d'eux auraient été analysés par l'autorité intimée; il ne se justifie pas de poser des exigences moins élevées en raison du fait que la construction fait l'objet d'un seul marché adjugé en entreprise générale.
c) Au vu de ce qui précède, des éclaircissements devaient en tout cas être demandés lorsque les prix des offres des CFC compris dans un "classeur" entier étaient inférieurs à la moyenne de plus de 30%. Tel est le cas, pour l'offre d'Inso, du classeur I relatif aux installations sanitaires (-51.6% par rapport à la moyenne des cinq offres) ainsi que du classeur J (CFC 52 "échantillons, maquettes, reproductions, documents" et CFC 50 "honoraires de l'entreprise générale": -58.7%). Le fait de demander au soumissionnaire s'il confirmait les prix proposés était insuffisant; l'autorité intimée devait encore lui demander de justifier ces prix paraissant anormalement bas. Il n’est pas admissible que l'autorité intimée, comme son représentant l’a dit en audience, considère qu’Inso ne pourra jamais "tenir les prix offerts", sans vérifier attentivement son offre sur ce point.
Garanties bancaires
8. Dans son mémoire complémentaire du 22 avril 2014, HRS invoque le fait que les garanties bancaires remises par l'adjudicataire et Inso ne satisferaient pas aux exigences fixées dans l'appel d'offres. Le 14 mai 2014, l'autorité intimée a exposé qu'aucune des entreprises soumissionnaires n'avait produit toutes les attestations bancaires demandées, précisant que la production de trois attestations avait été requise. Compte tenu de cette situation, elle avait décidé de ne pas sanctionner ces lacunes et de "neutraliser" ce critère. A l'audience, elle a affirmé qu'en théorie, quatre garanties étaient demandées, soit les garanties de bonne exécution, de remboursement d'acomptes, pour les défauts et d'octroi des crédits. Elle a précisé qu'en réalité elle s'attendait seulement à ce que le document A.3, ch. 3.2, soit retourné signé par les soumissionnaires, tout en se réservant la possibilité de demander à tout moment la production des garanties correspondantes. Tous les soumissionnaires ayant retourné le document précité signé, cet engagement lui avait paru suffisant.
a) Tout comme l'ensemble des attestations et justificatifs dont la production était exigée au ch. 3.2 du document A.3, les garanties bancaires qui devaient figurer dans l'offre concernent le respect de critères d'aptitude. Selon la jurisprudence, les critères d'aptitude doivent être distingués des critères d'adjudication. Alors que ces derniers se rapportent directement à la prestation qui doit être fournie, les premiers concernent l'entreprise soumissionnaire et ses caractéristiques. La distinction entre ces deux types de critères peut néanmoins se révéler difficile, en particulier parce que les critères d'aptitude peuvent également être liés à la prestation à fournir (ATF 139 II 489 consid. 2.2; 129 I 313 consid. 8.1). Les critères d'aptitude et d'adjudication remplissent des fonctions différentes. Le non-respect des critères d'aptitude conduit à l'exclusion du soumissionnaire (§ 27 let. a des directives d'exécution de l'A-IMP; ATF 139 II 489 consid. 2.2.4); le non-respect d'un critère d'aptitude par un soumissionnaire ne peut dès lors pas être compensé par le fait que celui-ci dépasse les exigences fixées pour un autre critère d'aptitude. Les critères d'adjudication servent en revanche à apprécier les offres considérées comme admissibles; dans ce contexte, la mauvaise notation d'un critère peut être compensée par une meilleure note sur un autre critère. Il s'ensuit que l'adjudicateur doit dans un premier temps examiner l'aptitude, puis apprécier les offres qu'il juge recevables; il ne serait pas admissible d'omettre la première étape et de considérer comme recevable une offre qui ne satisfait pas à un critère d'aptitude (ATF 139 II 489 consid. 2.2.4 et les réf. à la doctrine citées). La question de la capacité financière du soumissionnaire fait partie des critères d'aptitude (art. 24 al. 2 RLMP-VD; Galli/Moser/Lang/Steiner, op. cit., p. 239). Pour l'évaluer, l'adjudicateur peut en particulier demander la production de garanties bancaires (cf., en droit fédéral, l'art. 9 de l'ordonnance du 11 décembre 1995 sur les marchés publics ainsi que le tableau figurant en annexe 3 de celle-ci).
b) Dans le cas présent, compte tenu des différents documents qui le composent, le dossier d'appel d'offres n'indiquait pas clairement ni le nombre ni la nature exacts des garanties bancaires qui devaient être produites. Ainsi, sur la base du tableau figurant au ch. 3.2 du document A.3, il semble que trois garanties étaient exigées, à savoir des attestations "garantissant l'octroi des crédits nécessaires" et "garantissant l'établissement de la garantie bancaire de bonne exécution des travaux", ainsi que, "cas échéant", une "garantie d'acompte". Cet énoncé ne correspond pas pleinement à ce qu'indiquait le ch. 3.3 du document A.3, où l'adjudicateur mentionnait une "garantie de bonne exécution", une "garantie de restitution d'acomptes" ainsi qu'une "garantie contre les défauts (cautionnement solidaire)". Ces trois dernières garanties correspondaient en revanche aux "sûretés" décrites au ch. 7.1 du document A.9 ainsi qu'aux trois spécimens annexés à ce dernier document. De plus, le ch. 3.2 du document A.3 semble n'exiger que des attestations en vue de l'établissement de ces garanties, alors que le ch. 3.3 vise des garanties en tant que telles. Les trois spécimens annexés au document A.9 ont quant à eux pour objet des garanties fermes.
Les réponses données par l'autorité intimée aux questions posées à cet égard par les soumissionnaires n'ont pas permis de lever les doutes qui pouvaient légitimement être émis sur la base du dossier d'appel d'offres. Ainsi, à la question n° 100 qui visait notamment la garantie d'octroi des crédits, l'autorité intimée a répondu en se limitant à renvoyer aux "exemples" du document A.9, alors que celui-ci ne contenait pas de spécimen relatif à la garantie d'octroi des crédits. Des incertitudes étaient également liées au montant de la garantie de remboursement d'acompte; le document A.3 prévoyait que celle-ci devait s'élever à "100% de la valeur de l'acompte"; le document A.9 était sur ce point formulé ainsi: "d'un montant de ….. (100% de l'acompte) valable jusqu'à (la date à laquelle des prestations équivalentes au montant relatif à l'acompte auront été intégrées à l'ouvrage)". Les soumissionnaires n'étaient dès lors manifestement pas en mesure de déterminer clairement si cette garantie devait être chiffrée et, dans l'affirmative, quel devait en être le montant. Les documents produits par les soumissionnaires à l'appui de leurs offres confirment que des incertitudes persistaient sur ce point: la garantie de remboursement d'acompte produite par Inso était limitée à "10% de la valeur du marché, jusqu'à hauteur de CHF 25'500'000"; X.______________ a pour sa part produit une garantie d'un montant maximum de 13'500'000 fr.; le courrier de H.______________ produit en décembre 2013 par l'adjudicataire évoque par ailleurs une garantie pour un montant maximal de 12'000'000 francs. Ces divergences d'interprétation sur le montant de cette garantie et la définition du terme "acompte" sont d'ailleurs également apparues au cours de l'audience, puisque l'autorité intimée y a exposé que tous les soumissionnaires avaient demandé des acomptes, alors que HRS puis Inso ont affirmé ne pas en avoir demandés.
Si le nombre et la nature exacte des garanties n'ont pas été définis de façon satisfaisante par l'autorité intimée, il ne fait en revanche aucun doute que, contrairement aux indications données par cette dernière en cours de procédure, la production d'attestations bancaires était bel et bien exigée. Ainsi, on ne saurait suivre l'explication fournie en audience par l'autorité intimée, selon laquelle les attestations mentionnées au ch. 3.2 du document A.3 correspondaient uniquement à des documents dont la production pouvait être requise ultérieurement. A l’évidence, le ch. 3.2 du document A.3 contenait deux tableaux distincts et les attestations bancaires figuraient parmi les "attestations" devant impérativement accompagner le dossier d’offre, par opposition au second tableau, qui visait des documents pouvant être requis. On voit par ailleurs mal comment l'autorité intimée aurait pu se passer de l'ensemble des documents énumérés dans le premier de ces deux tableaux, puisque celui-ci concernait plusieurs attestations relatives aux critères d'aptitude (par ex. copie de l'extrait du registre du commerce, attestations du paiement des cotisations sociales, preuve de la signature d'une convention collective de travail, etc.). Concernant les attestations bancaires, les réponses données aux questions n° 99, 100 et 114 indiquent par ailleurs que l'intention de l'autorité intimée était bien d'obtenir la production de ces attestations et non pas de se satisfaire de simples lettres d’intention d’un établissement bancaire.
c) Les offres telles que déposées le 30 septembre 2013 étaient ainsi incomplètes s'agissant des garanties bancaires exigées. Comme exposé ci-dessus (ci-dessus let. F), les soumissionnaires n'ont produit qu'une, voire deux attestations ou, dans certains cas, se sont contentés non pas de garanties, mais de simples déclarations d'intention, plus ou moins vagues, établies par des banques. Dans le cas de l'adjudicataire, aucune attestation n'a été produite; il en sera question dans la suite de cet arrêt (ci-dessous consid. 8d). En décembre 2013, l'adjudicataire a certes complété son dossier sur ce point, mais en ne transmettant que deux lettres d'intention de H.______________, lesquelles émettaient au surplus différentes réserves et précisaient ne pas constituer des garanties en tant que telles.
Les lacunes des offres sur ce point étaient en elles-mêmes de nature à conduire à l'exclusion des soumissionnaires. Cette conséquence était expressément prévue au ch. 2.2.13 du document A.2 (ci-dessus let. B i.f.). De plus, comme évoqué, l'exclusion constitue la sanction attachée au non-respect de critères d'aptitude (ci-dessus consid. 8a). La situation était cependant particulière en l'espèce, dès lors que ces lacunes trouvaient en partie leur cause dans le dossier d'appel d'offres, qui ne définissait pas de manière suffisamment précise ce qui était demandé aux soumissionnaires. Cela étant, l'autorité intimée se devait de clarifier ses exigences et accorder un délai supplémentaire à tous les soumissionnaires pour fournir les attestations nécessaires. Dans un marché de cette importance, elle ne pouvait se satisfaire de déclarations d'intention émanant d'établissements bancaires, ni de la remise par les soumissionnaires du document A.3, ch. 3.2, simplement signé par les soumissionnaires.
La production par les soumissionnaires des garanties bancaires vise à protéger l’adjudicateur (et au travers lui, la collectivité publique) contre le risque que l’adjudicataire n’ait pas les reins assez solides pour mener à terme les travaux de construction. Or l'autorité intimée s’est comportée de manière contradictoire sur ce point essentiel de la procédure. Après avoir exigé la production de garanties bancaires, elle a réduit ses exigences lors de l’examen des offres, en acceptant que les soumissionnaires ne lui remettent que des déclarations d’intention sans engagement ferme, et en renvoyant au stade de la signature du contrat le règlement de ce point vital du marché. Ce mode de faire n’est pas admissible, pour trois raisons au moins. Il revient, premièrement, à ce que ce