TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 juin 2026
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mmes Mihaela Amoos Piguet et Marie-Pierre Bernel, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Police cantonale du commerce, à Epalinges,
Autorité concernée
Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS, à Vevey.
Objet
Taxis
Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 10 octobre 2025 (autorisation d'entreprise de transport de personnes à titre professionnel)
Vu les faits suivants:
A. Le 22 juillet 2025, A.________ a saisi la Police cantonale du commerce (ci-après: PCC) d'une demande d'autorisation cantonale de chauffeur indépendant pratiquant le transport de personnes à titre professionnel. La demande était accompagnée, notamment, d'un courrier de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS (ci-après: la caisse de compensation AVS) du 18 juin 2025 ayant la teneur suivante:
"[...] Nous confirmons que vous avez déposé auprès de notre Caisse, en date du 16 juin 2025, une demande d'affiliation pour les personnes de condition indépendante concernant votre activité de chauffeur de taxi débutée le 1er juillet 2025. Cette attestation n’est pas valable pour les clients UBER.
Une décision confirmant le caractère dépendant ou indépendant de votre activité vous parviendra dès qu'en collaboration avec la SUVA nous aurons statué sur votre demande.
Nous précisons que le présent document est valable 6 mois à compter de son établissement. [...]."
Par décisions du 28 août 2025, la PCC a délivré à A.________, en vertu de l'art. 62a de la loi cantonale du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01), une autorisation de chauffeur – valable du 28 août 2025 au 27 août 2030 – et une autre, d’exploiter une entreprise de transport de personnes à titre professionnel. La seconde décision comportait le texte suivant:
"Conformément aux dispositions de l'article 12a LEAE, cette autorisation habilite l'entreprise qui en est titulaire à exercer dans le canton de Vaud l'activité de transport de personnes à titre professionnel. L'exploitation de taxis est soumise à l'obtention préalable d'une autorisation auprès de chaque commune du canton sur le territoire de laquelle la présente entreprise entend exploiter des taxis.
La validité de cette autorisation est conditionnée à l'existence d'une couverture d'assurance responsabilité civile professionnelle (d'un montant minimal de CHF 5'000'000.- par an pour l'activité de transport de personnes à titre professionnel) pendant toute sa durée de validité. Tout changement ayant trait à la couverture d'assurance doit nous être communiqué dans les meilleurs délais.
Au vu de l'attestation d'affiliation transmise par votre caisse de compensation, la présente autorisation vous est accordée uniquement pour l'exercice de courses qui n'ont pas été obtenues par le biais de plateformes telles qu'UBER. Si de telles courses sont effectuées par vos soins, nous vous invitons à contacter l'entreprise concernée pour connaître les éventuels modèles de collaboration alternatifs envisageables.
Cette autorisation est limitée au 18 décembre 2025. A cette échéance, Monsieur A.________ devra nous avoir transmis une nouvelle attestation d'affiliation à l'AVS en tant qu'indépendant pour le transport de personnes à titre professionnel. La Police cantonale du commerce se réserve le droit de ne pas prolonger la durée de cette autorisation".
B. Par la suite, A.________ a remis à la PCC une attestation de la caisse de compensation AVS, du 19 septembre 2025, aux termes de laquelle:
"[...].Activité(s): Transport de personne pour clients privés uniquement – n’est pas reconnu indépendant pour les clients UBER
est inscrit(e) auprès de notre caisse de compensation AVS comme indépendant(e) dès le 01.09.2025 [...]."
Par décision du 10 octobre 2025, la PCC (ci-après: l'autorité intimée) a délivré à A.________, en vertu de l'art. 62a LEAE, une autorisation d'exploiter une entreprise de transport de personnes à titre professionnel, pour la période allant du 10 octobre 2025 au 27 août 2030. Cette décision comporte le texte suivant:
"Conformément aux dispositions de l'article 12a LEAE, cette autorisation habilite l'entreprise qui en est titulaire à exercer dans le canton de Vaud l'activité de transport de personnes à titre professionnel. L'exploitation de taxis est soumise à l'obtention préalable d'une autorisation auprès de chaque commune du canton sur le territoire de laquelle la présente entreprise entend exploiter des taxis.
La validité de cette autorisation est conditionnée à l'existence d'une couverture d'assurance responsabilité civile professionnelle (d'un montant minimal de CHF 5'000'000.- par an pour l'activité de transport de personnes à titre professionnel) pendant toute sa durée de validité. Tout changement ayant trait à la couverture d'assurance doit nous être communiqué dans les meilleurs délais.
Au vu de l'attestation d'affiliation transmise par votre caisse de compensation, la présente autorisation vous est accordée uniquement pour l'exercice de courses qui n'ont pas été obtenues par le biais de plateformes telles qu'UBER. Si de telles courses sont effectuées par vos soins, nous vous invitons à contacter l'entreprise concernée pour connaître les éventuels modèles de collaboration alternatifs envisageables.
C. Par acte du 13 octobre 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette décision. Il a pris les conclusions suivantes:
"1. Admettre le recours et annuler la clause «Indépendant mais ne peut pas travailler avec Uber» figurant dans la décision du 10.10.2025;
2. Dire et juger que mon activité de transport, y compris via les plateformes numériques telles qu’Uber, relève pleinement de mon statut d’indépendant;
3. Octroyer l’effet suspensif au recours et suspendre l’exécution de la clause litigieuse jusqu’à droit jugé;
4. Enjoindre la PCC de délivrer une autorisation conforme au droit, sans restriction liées aux plateformes;
5. Mettre les frais et dépens de la procédure à la charge de l’autorité intimée.
6. Dire que la présente décision vaudra pour l’avenir (sécurité juridique), sous réserve d’une base légale expresse ultérieurement adoptée."
A l'appui de ses conclusions au fond, le recourant se plaint notamment de violations du principe de la légalité et de la liberté économique, d’inégalité de traitement à plusieurs égards et d’un abus par l’autorité intimée de son pouvoir d’appréciation. Dans une écriture du 2 novembre 2025, le recourant a complété son recours.
Le 27 octobre 2025, le recourant a fait inscrire au registre du commerce l'entreprise individuelle "Aria Transfer titulaire A.________", dont le but est le transport professionnel de personnes (VTC) et les transferts privés en Suisse et à l'étranger.
Dans sa réponse du 10 décembre 2025, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. La caisse de compensation AVS (ci-après aussi: l'autorité concernée) a été appelée à la procédure.
Le recourant s’est déterminé spontanément à deux reprises, les 3 (deux écritures) et 22 décembre 2025. Dans la première des écritures datées du 3 décembre 2025, il a reformulé ses conclusions dans les termes suivants:
"1. Constater que l'AVS n'a pas statué sur mon opposition formelle du 13.10.2025 et que la lettre du 27.10.2025 ne constitue pas une décision au sens de l'art. 49 LPGA;
2. Constater que la mention AVS « N'est pas reconnu indépendant pour les clients UBER » est dépourvue de base légale claire et résulte d'une pratique administrative nouvelle et sélective;
3. Constater que la PCC a outrepassé sa compétence en transformant cette mention en une interdiction générale visant Uber et toutes les "plateformes telles que Uber";
4. Dire que cette interdiction viole la liberté économique, le principe de proportionnalité et les principes d'égalité de traitement et de bonne foi;
5. Annuler la clause « Indépendant mais ne peut pas travailler avec Uber / plateformes telles que Uber » de la décision du 10.10.2025;
6. Dire et juger que mon activité de transport de personnes relève pleinement de mon statut d'indépendant, y compris lorsque les clients sont obtenus via des plateformes numériques;
7. Accorder l'effet suspensif au recours jusqu'à droit jugé;
8. Mettre les frais et dépens à la charge de l'autorité intimée."
Le 23 décembre 2025, le recourant a déposé une réplique; il maintient ses conclusions au fond.
Par décision incidente du 29 décembre 2025, le Tribunal a rejeté la requête de mesures provisionnelles.
Dans ses déterminations du 9 janvier 2026, l'autorité concernée a proposé le rejet du recours.
Le recourant s’est encore déterminé spontanément le 17 janvier 2026, ainsi que les 15, 17 et 29 avril 2026. Il maintient ses conclusions.
Considérant en droit:
1. a) La décision attaquée a été rendue en application de la LEAE, dont l’art. 92 prévoit que les décisions cantonales et communales prises en application de ladite loi peuvent faire l'objet de recours auprès du Tribunal cantonal, conformément à la loi sur la procédure administrative. Interjeté dans le délai de trente jours de l'art. 95 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions énoncées aux art. 75 et 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours est par conséquent recevable et il y a lieu d’entrer en matière, sous réserve de ce qui suit.
b) aa) A l'échéance du délai de recours, la contestation est nouée de manière définitive, dans le cadre tracé par les parties elles-mêmes, par le biais des conclusions qu'elles ont prises en temps utile. Les parties ont la faculté, ultérieurement, de réduire ces conclusions ou de les préciser, mais non pas de les augmenter ou de les modifier, ce qui reviendrait à étendre l'objet du litige voire de la contestation (ATF 143 V 19 consid. 1.1; arrêt CDAP GE.2019.0150, GE.2019.0207 du 13 janvier 2020 consid. 1b/aa).
bb) En l'occurrence, le recourant a reformulé ses conclusions dans son écriture du 3 décembre 2025. La conclusion 1 étend l'objet du litige à la procédure AVS, alors que la présente procédure de recours porte seulement sur l'octroi de l'autorisation d'exploiter une entreprise de transport de personnes à titre professionnel; elle est partant irrecevable. Il en va de même des conclusions constatatoires ou préparatoires, qui sont subsidiaires aux conclusions formatrices ou condamnatoires (voir ATF 148 I 160 consid. 1.6 p. 167 s.).
La décision attaquée statue sur la demande du recourant d'être autorisé à exploiter dans le Canton une entreprise de transport de personnes à titre professionnel, au sens des art. 12a al. 1 let. b et 62a ss LEAE. Elle octroie l'autorisation sollicitée en la limitant aux "courses qui n'ont pas été obtenues par le biais de plateformes telles qu'UBER"; en d'autres termes, elle exclut de l'autorisation les courses "obtenues par le biais de plateformes telles qu'UBER".
La décision attaquée ne se prononce pas sur l'assujettissement du recourant à l'AVS comme indépendant – ce qui relève de la caisse de compensation AVS (cf. art. 49 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants [LAVS; RS 831.10]) –, question qui dépend elle-même du statut du recourant vis-à-vis des plateformes numériques par l’intermédiaire desquelles il exerce ou souhaite exercer son activité. Au vu des art. 57 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) et 93 LPA-VD, le litige en matière d’assurances sociales échappe d'ailleurs à la compétence de la Cour de céans.
En définitive, dans la mesure où il est recevable, le recours tend en substance à ce que la Cour de céans réforme la décision attaquée en supprimant l'exclusion des courses obtenues "par le biais de plateformes telles qu'UBER".
2. Dans un premier grief de nature formelle, le recourant se plaint d’une violation de son droit d’être entendu. Il reproche à l’autorité intimée de n’avoir mentionné aucune base légale claire, ni intérêt public concret et de ne pas avoir examiné la proportionnalité de la restriction litigieuse. Il fait en outre grief à l’autorité intimée de ne pas lui avoir donné l’occasion de s’exprimer avant qu’elle ne rende sa décision.
a) L'art. 29 al. 2 Cst. garantit le droit d'être entendu dans les procédures civiles, pénales et administratives qui aboutissent à une décision. Le droit d'être entendu se rapporte surtout à la constatation des faits. Le droit des parties d'être interpellées sur des questions juridiques n'est reconnu que de manière restreinte, lorsque l'autorité concernée entend se fonder sur des normes légales dont la prise en compte ne pouvait pas être raisonnablement prévue par les parties, lorsque la situation juridique a changé ou lorsqu'il existe un pouvoir d'appréciation particulièrement large. Le droit d'être entendu ne porte en principe pas sur la décision projetée (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267). L'autorité n'a donc pas à soumettre par avance aux parties, pour prise de position, le raisonnement qu'elle entend tenir. Cependant, lorsqu'elle envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune des parties en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, le droit d'être entendu implique de donner au justiciable la possibilité de se déterminer à ce sujet (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 131 V 9 consid. 5.4.1 p. 26; 128 V 272 consid. 5b/bb p. 278).
Le droit d’être entendu est un droit de nature formelle dont la violation entraîne l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond (ATF 147 I 433 consid. 5.1; 144 I 11 consid. 5.3). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen. Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 150 I 174 consid. 4.4 p. 183; 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s.).
Une autorité viole le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., notamment lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; 137 II 266 consid. 3.2 p. 270). L'essentiel est que la décision indique clairement les faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état de fait déterminant (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 135 II 145 consid. 8.2 p. 153).
b) En l’occurrence, comme l’indique l’autorité intimée, le recourant l’a saisie d’une demande d'autorisation d'exploiter une entreprise de transport de personnes à titre professionnel. Il a joint à celle-ci, conformément à l’art. 62e al. 1 LEAE, une attestation de la caisse de compensation AVS qui excluait son affiliation en tant qu’indépendant pour "les clients UBER". On ne voit pas, dans ces conditions, que l’autorité intimée ait dû encore, avant de rendre sa décision, interpeller le recourant, afin de s’assurer qu’il allait effectuer ou non des courses par l'intermédiaire de cette plateforme. En effet, l’autorité intimée disposait de tous les éléments exigés par la loi pour statuer. En outre, contrairement à ce que fait valoir le recourant, la décision mentionne la base légale sur laquelle elle se fonde, à savoir les art. 12a et 62a LEAE. Il est vrai que la motivation de cette décision est succincte. Il n’en demeure pas moins que le recourant ne s’est en aucun cas mépris sur le contenu de la décision attaquée, puisque, dans son recours, il développe longuement l’ensemble de ses moyens. A cela s’ajoute qu’il s’est exprimé à de nombreuses reprises et a pu faire valoir et développer l’ensemble de son argumentation à l’encontre de la décision attaquée devant le Tribunal, qui statue en la matière avec un plein pouvoir d’examen. Une hypothétique violation du droit d'être entendu aurait ainsi été guérie.
C’est par conséquent en vain que le recourant se plaint de violation de son droit d’être entendu.
3. a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Selon l'art. 94 al. 1 Cst., la Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique. La liberté économique au sens de l'art. 27 al. 1 Cst. protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu, et peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1 et les références).
L'activité de chauffeur de taxi indépendant est protégée par l'art. 27 Cst. (cf. ATF 143 II 598 consid. 5; arrêts TF 2C_580/2023 du 17 avril 2024 consid. 4.1.1; 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 4.1 et les références) et il en va de même de l'activité de chauffeur VTC (arrêt TF 2C_38/2024 du 19 août 2024 consid. 4.1.1), dans la mesure où celle-ci est analogue à celle d'un chauffeur de taxi, le fait que le chauffeur de VTC ne bénéficie notamment pas d'un droit d'usage accru du domaine public et qu'il existe des différences entre taxis et service VTC n'enlevant rien à son caractère de transporteur professionnel de personnes (cf. arrêts TF 2C_690/2017 du 13 mai 2019 consid. 4.2.2; 2C_773/2017 du 13 mai 2019 consid. 6.3.2). Les restrictions cantonales à l'exercice de ces professions sont sur le principe admissibles. Eu égard à l'atteinte à la liberté économique, les limitations du droit cantonal doivent toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 150 I 120 consid. 4.1.1 p. 123; cf. arrêts TF 2C_580/2023 du 17 avril 2024 consid. 4.1.1; 2C_548/2022 du 30 mai 2023 consid. 3.1 et 2C_400/2021 du 18 août 2021 consid. 3.1 et les arrêts cités). Elles peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 136 I 197 consid. 4.4.1; 131 I 223 consid. 4.2; 125 I 322 consid. 3a; 125 I 335 consid. 2a).
Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés (aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 149 I 129 consid. 3.4.3; 147 I 393 consid. 5.3; 142 I 76 consid. 3.5.1; arrêt TF 2C_580/2023 du 17 avril 2024 consid. 4.1.1).
b) L'art. 94 Cst., en tant que principe fondamental d'un ordre économique fondé sur l'économie de marché, vise à protéger la liberté économique dans sa dimension systémique ou institutionnelle (cf. ATF 148 II 121 consid. 7.2; 145 I 183 consid. 4.1.1). Il exige ainsi de l'Etat qu'il respecte les éléments essentiels du mécanisme de la concurrence (cf. ATF 143 I 403 consid. 5.2; ATF 140 I 218 consid. 6.2) et lui interdit de prendre des mesures dites de politique économique, à savoir celles qui sont susceptibles d'entraver la libre concurrence dans le but d'assurer ou de favoriser certaines branches économiques ou certaines formes d'activité économique, voire de diriger la vie économique selon un plan déterminé (cf. ATF 143 I 403 consid. 5.2; 140 I 218 consid. 6.2; arrêt TF 2C_689/2021 du 7 juillet 2022 consid. 3.3).
c) Compte tenu du principe de l'égalité de traitement entre concurrents respectivement celui de la neutralité concurrentielle de l'Etat, les mesures étatiques qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs, soit celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence, sont interdites (cf. ATF 150 I 120 consid. 4.1.3 p. 124; 147 V 423 consid. 5.1.3; 145 I 183 consid. 4.1.1). On entend par concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 148 II 121 consid. 7.1). Ce principe garantit aux concurrents directs une meilleure protection que celle offerte par l'art. 8 al. 1 Cst. (pour une définition du principe de l'égalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst., cf. ATF 146 II 56 consid. 9.1). Ainsi, une mesure qui repose sur des motifs sérieux et objectifs et qui est donc conforme à l'art. 8 al. 1 Cst. peut néanmoins provoquer une distorsion entre concurrents directs interdite par l'art. 27 Cst. (cf. ATF 148 II 121 consid. 7.1; arrêt TF 2D_53/2020 du 31 mars 2023 consid. 4.4.2, non publié in ATF 149 I 146). Le principe de l'égalité de traitement entre concurrents directs respectivement de la neutralité concurrentielle de l'Etat n'est toutefois pas absolu (ATF 147 I 16 consid. 5.3.3) et autorise des différences, par exemple pour des motifs de politique sociale, de protection de l'environnement ou de politique culturelle (cf. ATF 143 I 403 consid. 5.2; arrêt 2D_53/2020 précité consid. 4.4.3, non publié in ATF 149 I 146). Une différence de traitement justifiée doit toutefois être proportionnée et éviter des distorsions de concurrence sensibles. Une pesée des intérêts est nécessaire (cf. ATF 143 II 598 consid. 5.1; 142 I 162 consid. 3.7.2; arrêt TF 2D_53/2020 précité consid. 4.4.3, non publié in ATF 149 I 146).
4. a) Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la LEAE a remplacé d'anciens textes cantonaux relatifs à la police du commerce et réglemente dans un seul acte les activités économiques concernées. Elle doit notamment rappeler le principe fondamental de la liberté économique et ses limites (cf. exposé des motifs et projet de loi, in: Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2005 tome 1A, p. 221-222). Elle tend à réglementer certaines activités économiques à risque, en les soumettant notamment à l’obtention préalable d’une autorisation, qui constitue une mesure de politique économique proportionnée et qui permet de garantir la protection du public contre les dangers qui y sont liés (ibid., p. 225). Comme l’indique son art. 1er al. 1, la LEAE a pour but de garantir l'ordre, la sécurité et la santé publics ainsi que de protéger le public contre les agissements déloyaux en affaires.
Au nombre des activités soumises à autorisation figure le transport de personnes à titre professionnel au sens du droit fédéral (art. 4 let. m LEAE).
Le 1er janvier 2020 est entrée en vigueur la novelle du 12 mars 2019 (FAO du 26 mars 2019), qui a apporté des modifications au régime juridique des taxis, lequel était auparavant exclusivement de la compétence des communes. Les nouvelles dispositions, dont l’adoption a été rendue nécessaire par l’arrivée sur le marché des véhicules de transport avec chauffeur (VTC) et des diffuseurs de courses, tendent à définir, de manière synthétique, les conditions d’accès à l’activité de transport de personnes à titre professionnel, en veillant à la sécurité publique et à la protection des consommateurs (exposé des motifs et projet de loi n°48 modifiant la LEAE [ci-après: EMPL no 48], p. 10). L’art. 12a al. 1 LEAE soumet désormais à autorisation de l’autorité cantonale compétente: l'activité des chauffeurs pratiquant le transport de personnes à titre professionnel (let. a), l'exploitation d'une entreprise de transport de personnes à titre professionnel (let. b) et l'activité exercée par les diffuseurs de courses ayant leur siège en Suisse (let. c). Les communes restent compétentes pour délivrer aux taxis une autorisation d'utilisation accrue du domaine public (art. 12a al. 2 LEAE). Est considérée comme taxi l'activité de transport de personnes à titre professionnel ayant obtenu une autorisation cantonale qui bénéficie d'une autorisation communale permettant un usage accru du domaine public (art. 74a al. 2 LEAE). Seuls les taxis peuvent prétendre au droit de sillonner les rues à la recherche de clients et de prendre en charge ceux qui les hèlent, si le règlement communal le prévoit (art. 74a al. 6, 2e phr., LEAE).
b) Le régime des autorisations cantonales en matière de transport de personnes à titre professionnel est défini aux art. 62a ss LEAE. Aux termes de l’art. 62b LEAE, exploite une entreprise de transport de personnes à titre professionnel toute personne physique ou morale ayant son siège en Suisse qui offre des courses professionnelles au sens du droit fédéral dans le but de réaliser un profit économique régulier au moyen de taxis ou de véhicules de transport avec chauffeur (VTC). A teneur de l’art. 62c LEAE, est un diffuseur de courses au sens de l'article 12a, alinéa 1, lettre c, toute personne physique ou morale qui sert d'intermédiaire entre un chauffeur et un client par le biais de moyens de transmission téléphoniques, informatiques ou autres. Les modalités d’obtention de l’autorisation sont définies à l’art. 62e LEAE, aux termes duquel:
"1 Pour obtenir l'autorisation, le requérant doit notamment fournir à l'autorité compétente toute information attestant de son assujettissement à l'assurance vieillesse et survivants (AVS), de son respect aux dispositions du droit du travail, de la conclusion d'une assurance responsabilité civile pour le transport de personnes à titre professionnel ainsi que de l'absence de condamnations à raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions à la LFStup, d'infraction à la législation sur la circulation routière. L'autorité compétente vérifie que l'immatriculation du véhicule corresponde à son lieu de stationnement (art. 11 LCR).
2 Pour obtenir l'autorisation, le requérant doit fournir à l'autorité compétente les modèles de contrats. Il tient ensuite à disposition de l'autorité compétente les contrats en vigueur. Ceux-ci sont soumis à la forme écrite, au droit suisse et prévoient un for en Suisse. Le requérant devra suivre une formation portant sur le cadre légal cantonal dont le département fixe les modalités.
3 Le requérant fournit à l'autorité compétente la preuve que les taxis et les VTC respectent les limitations d'émissions de CO2 établies dans le règlement d'exécution, au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur de la présente loi. Il tient ensuite à disposition de l'autorité compétente les documents attestant du respect de ces limitations.
4 Durant toute la durée de la validité de l'autorisation, le département est habilité à vérifier si les conditions d'octroi, notamment l'assujettissement à l'AVS, sont remplies. Il peut consulter les registres officiels correspondants à cet effet.
5 Les autorisations accordées sont valables sur l'entier du territoire cantonal sous réserve des règles communales prévues conformément à l'article 74a.
6 Le département reconnaît les autorisations délivrées par un autre canton aux conditions du droit fédéral. Si les exigences fixées par le canton d'origine pour l'octroi de l'autorisation sont inférieures à celles du droit vaudois, le département veille à ce que les conditions manquantes soient remplies avant de délivrer ou renouveler les autorisations.
7 Les véhicules de transport avec chauffeur (VTC) arborent un identifiant.
8 Le règlement d'exécution fixe les modalités."
Les autorisations cantonales en matière de transport de personnes à titre professionnel sont régies au surplus par le règlement du Conseil d'Etat du 11 décembre 2019 sur le transport de personnes à titre professionnel (RTTP; BLV 740.25). Aux termes de son art. 2 al. 1, ce règlement s'applique aux chauffeurs, aux entreprises de transport de personnes à titre professionnel et aux diffuseurs de courses qui proposent des courses professionnelles avec des véhicules non guidés, construits et équipés pour transporter neuf personnes au maximum, conducteur compris (art. 8 al. 1 let. a de l'ordonnance fédérale du 4 novembre 2009 sur le transport de voyageurs [OTV; RS 745.11]). Aux termes de l’art. 2 al. 2, 1ère et 2e phr., RTTP, sont réputées professionnelles les courses qui sont effectuées régulièrement par un conducteur ou avec un véhicule, dans le but de réaliser un profit économique. Les courses sont régulières si elles sont effectuées au moins deux fois dans des intervalles de moins de seize jours. L’art. 6 RTTP prescrit à tout chauffeur d’être titulaire de l'autorisation délivrée par l'autorité d'application y compris lorsqu'il exerce son activité pour le compte d'une entreprise de transport de personnes à titre professionnel ou d'un diffuseur de courses. Aux termes de l’art. 13 RTTP, seules les personnes physiques ou morales au bénéfice d'une autorisation cantonale peuvent pratiquer l'activité d'entreprise de transport de personnes à titre professionnel ou de diffuseur de courses (al. 1). L'autorisation délivrée à une entreprise de transport de personnes à titre professionnel ou à un diffuseur de courses permet exclusivement d'offrir des courses professionnelles au sens du droit fédéral au moyen de taxis ou de véhicules de transport avec chauffeur (VTC) dont les chauffeurs sont dûment autorisés (al. 2).
La Cour de céans a déjà eu l'occasion de juger que les "informations" énumérées par l’art. 62e LEAE, qui sont requises pour l'octroi aussi bien de l'autorisation de chauffeur que de l'autorisation d'exploiter une entreprise de transport de personnes (cf. CDAP GE.2022.0068 du 23 novembre 2022 consid. 3a et les références citées), doivent être comprises comme des conditions d'octroi de l'autorisation (cf. CDAP GE.2025.0052 du 22 mai 2025 consid. 2; GE.2024.0372 du 14 mars 2025 consid. 3b/aa; GE.2024.0250 du 19 décembre 2024 consid. 4a; GE.2020.0185 du 8 janvier 2021 consid. 3 et les références citées; v. ég. arrêts TF 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 5.4.1 et 2C_400/2021 du 18 août 2021 consid. 4.2, qui confirment la jurisprudence cantonale).
c) Il ressort des travaux préparatoires que le législateur entendait exiger du requérant qu’il fournisse toutes les pièces tendant à démontrer qu’il s’acquitte de ses obligations en matière d’assurances sociales; à défaut, l’autorité compétente ne lui délivrerait pas l’autorisation requise (cf. exposé des motifs et projet de loi, BGC 2019, tome 9 Conseil d'Etat, p. 631). Le respect des dispositions du droit du travail résulte d’un amendement ultérieur de la commission d’examen du projet de loi (BGC 2019, tome 8, p. 304).
La jurisprudence a confirmé à plusieurs reprises que les exigences destinées à préserver la confiance que les passagers doivent accorder à des chauffeurs de taxi répondaient à un intérêt public (arrêts TF 2C_548/2022 déjà cité consid. 4.5.1; 2C_139/2021 déjà cité consid. 5.6.1), compte tenu notamment du fait que cette branche d'activité économique, par sa fonction et son importance, se rapproche d'un service public (arrêts TF 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1 et 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in: SJ 2001 I p. 65; ég. ATF 99 Ia 394 consid. 2 et 3 p. 397 ss).
5. Le recourant dénonce une violation de la liberté économique. La restriction litigieuse, relative aux courses obtenues "par le biais de plateformes telles qu'UBER", ne reposerait sur aucune base légale et serait disproportionnée; elle ne serait justifiée par aucun intérêt public et porterait atteinte à la "substance même" de la liberté économique.
a) Comme on l'a vu (consid. 4b ci-dessus), les informations que le requérant doit fournir – en vertu de l'art. 62e al. 1 LEAE – à l'appui de sa demande d'autorisation constituent des conditions d'octroi de cette dernière. Cela vaut notamment pour les informations attestant de son assujettissement à l'AVS: lorsqu'il sollicite une autorisation d'exploiter une entreprise de transport de personnes à titre professionnel, le requérant doit établir qu'il est assujetti à l'AVS comme indépendant; de son côté, l'autorité intimée ne peut, en vertu de l'art. 62e al. 1 LEAE, délivrer l'autorisation que si et dans la mesure où la preuve de cet assujettissement comme indépendant est apportée. L'autorité intimée doit donc s'assurer que le requérant est assujetti à l'AVS dans la mesure requise selon les attestations établies par les organes de l'AVS; ce faisant, elle n'a pas à revoir le bien-fondé de l'assujettissement attesté par ces organes; dans ce sens, elle est liée par l'attestation émise par l'autorité matériellement compétente (voir aussi exposé des motifs et projet de loi, BGC 2019, tome 9 Conseil d'Etat, p. 624). En effet, la question de l'assujettissement à l'AVS est pour l'autorité intimée une question préjudicielle, qui relève d'une autre autorité, à savoir des organes de l'AVS. Or, l'autorité qui n'est pas matériellement compétente ne peut plus trancher une telle question préjudicielle dès le moment où l'autorité compétente s'est prononcée (cf. ATF 139 II 233 consid. 5.4; CDAP AC.2020.0299 du 5 mars 2021 consid. 2a), dans une décision revêtue de l'autorité de la chose décidée.
En l'occurrence, le recourant a demandé une autorisation cantonale de chauffeur indépendant pratiquant le transport de personnes à titre professionnel. Il a joint à sa demande une attestation d’affiliation à l’AVS, que la caisse de compensation AVS a établie le 19 septembre 2025, dont il ressort qu'il est inscrit auprès de dite caisse comme indépendant pour le transport de clients privés; son affiliation comme indépendant ne vaut toutefois pas "pour les clients UBER". Dans ces conditions, l'autorité intimée ne pouvait pas accorder l'autorisation sollicitée pour les courses obtenues par le biais de la plateforme Uber. Cette restriction repose sur l'art. 62e al. 1 LEAE, qui en constitue la base légale.
Même si l'autorité intimée n'a pas à revoir le bien-fondé de l'assujettissement à l'AVS attesté par les organes compétents, on relève que l'exclusion de l'assujettissement comme indépendant pour les courses obtenues par le biais de la plateforme Uber est conforme à la jurisprudence de la IIIème Cour de droit public du Tribunal fédéral, publiée aux ATF 149 V 57 (notamment consid. 7 et 9.2), confirmant les arrêts précédents TF 8C_357/2014 du 17 juin 2014, 8C_189/2017 du 19 juin 2017 et 8C_571/2017 du 9 novembre 2017. Il ressort en effet de ces arrêts que les chauffeurs utilisant une plateforme Uber exercent une activité lucrative dépendante au service de cet employeur soumis à l’obligation de cotiser (v. ég. arrêt TF 9C_353/2021 du 7 décembre 2021). Cette jurisprudence n’a, à ce jour, pas connu de revirement, en dépit de la modification des conditions générales de cette plateforme (voir arrêt TF 9C_85/2024 du 29 mai 2024 consid. 1.4. et 7.2).
La décision attaquée accorde l'autorisation en la restreignant aux courses "qui n'ont pas été obtenues par le biais de plateformes telles qu'UBER". La restriction se justifie s'agissant des courses obtenues par le biais des plateformes du groupe Uber; il n'y a en revanche pas lieu de l'étendre à d'autres plateformes que celles du groupe Uber: l'attestation de la caisse de compensation AVS du 19 septembre 2025 se limite à exclure les "clients UBER" et la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral concerne les rapports juridiques entre les chauffeurs et les sociétés du groupe Uber, à l'exclusion des entités exploitant d'autres plateformes. D'ailleurs, selon l'autorité concernée (réponse du 5 décembre 2025 p. 3), Uber serait l'unique plateforme en activité dans le Canton.
Il convient donc de réformer la décision attaquée en ce sens que l'autorisation est accordée pour les courses qui n'ont pas été obtenues par le biais de plateformes du groupe Uber, plutôt que pour les courses "qui n'ont pas été obtenues par le biais de plateformes telles qu'UBER". Sur ce point, le recours doit être admis en tant que le recourant reproche à l'autorité intimée de s'être montrée plus restrictive que l'autorité concernée.
Le recourant fait plus largement valoir que son activité de transport de personnes à titre professionnel doit être reconnue comme activité indépendante, y compris lorsqu’il a recours à la plateforme Uber pour son exercice. Il n’appartenait pas à l’autorité intimée de se prononcer sur ce point, dès lors qu’elle était liée par l’attestation délivrée par la caisse de compensation AVS le 19 septembre 2025. S'il entendait contester cette attestation, le recourant devait saisir cette caisse d’une demande en vue de faire constater son activité indépendante, au sens des articles 8 ss LAVS, y compris lors de l’usage de la plateforme Uber, et s’opposer à la décision éventuellement négative sur ce point. Il a du reste produit à cet égard une demande qu’il a formée le 13 octobre 2025 auprès de la caisse de compensation AVS. Selon les explications de cette dernière, le recourant a contesté la réserve faite au sujet des clients Uber, tout en précisant ne pas travailler actuellement avec cette entreprise, de sorte que l'autorité concernée n'a pas rendu de décision sur le point de savoir quel serait son statut s'il effectuait des courses par le biais de cette plateforme.
b) Quant au principe de proportionnalité, on ne voit pas qu’il soit violé par la décision attaquée, dans la mesure où celle-ci a exclu de l'autorisation les courses obtenues par le biais des plateformes du groupe Uber. En effet, l'autorité intimée n'a pas de marge de manoeuvre quant à l'assujettissement à l'AVS, puisqu'elle est en principe liée à cet égard par les attestations des organes compétents (consid. 5a). A défaut de marge de manoeuvre, l'autorité intimée ne saurait violer le principe de proportionnalité (cf. arrêts GE.2018.0233 du 24 septembre 2019 consid. 5c; GE.2024.0265 du 13 novembre 2025 consid. 7b).
c) La restriction litigieuse sert à mettre en oeuvre le droit matériel (not. les règles sur l'assujettissement à l'AVS et les dispositions sur le contrat de travail, art. 319 ss CO, dans les relations entre les chauffeurs de taxi et de VTC, d'une part, et les sociétés du groupe Uber, d'autre part). Elle répond dès lors à un intérêt public.
d) En définitive, l'exclusion litigieuse, réduite aux courses obtenues par le biais de plateformes du groupe Uber, repose sur l'art. 62e al. 1 LEAE, qui charge l'autorité intimée de veiller au respect des règles sur l'assujettissement à l'AVS. Ce faisant, l'autorité intimée est liée par les modalités d'assujettissement arrêtées par l'autorité concernée, qui a exclu en l'occurrence de l'assujettissement du recourant comme indépendant "les clients UBER". L'exclusion est dès lors proportionnée et elle répond par ailleurs à un intérêt public. Elle constitue ainsi une restriction admissible de la liberté économique.
6. Le recourant dénonce une inégalité à plusieurs égards.
a) Selon la jurisprudence, une décision ou un arrêté viole le principe d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 150 II 527 consid. 7.2.1; 147 I 73 consid. 6.1; 146 II 56 consid. 9.1).
b) Le recourant soulève un grief d'"inégalité intercantonale", en faisant valoir que d'autres cantons permettent aux titulaires d'un permis disposant d'un véhicule professionnel de collaborer librement avec Uber ou tout autre plateforme, sans poser d'exigence quant à l'assujettissement à l'AVS. Cette critique méconnaît le fait que le droit d'être traité de manière égale ne vaut que dans le champ de compétence d'une seule et même collectivité (ATF 143 II 87 consid. 6.3.1). Le recourant ne peut donc rien tirer à son profit du fait que d'autres cantons réglementent différemment l'activité de transport de personnes à titre professionnel.
Le recourant allègue que "plus de 500 chauffeurs Uber disposant du statut d'indépendant exercent actuellement leur activité dans le canton de Vaud, sans qu'aucune mention du type 'interdiction de collaborer avec Uber' ne figure sur leurs autorisations" (recours p. 3). A l'appui de ses dires, il a joint une autorisation que l'autorité intimée a délivrée 11 janvier 2023 à une entreprise dont le nom est caviardé, ainsi qu'une attestation qu'une personne physique dont le nom est caviardé est affiliée à l'AVS établie le 28 décembre 2022 par la Caisse AVS de la Fédération patronale vaudoise (pièces jointes au recours nos 3 et 4). Il fait valoir que la caisse de compensation AVS et l'autorité intimée ont changé leur pratique depuis lors.
L'autorité concernée expose qu'auparavant, elle envoyait des courriers aux personnes qui lui transmettait des justificatifs en lien avec l'entreprise Uber, en les avertissant que le statut d'indépendant ne leur était pas reconnu pour cette activité (duplique p. 2). Dorénavant, elle exclut les clients Uber dans les attestations d'assujettissement à l'AVS. Il n'y aurait donc pas eu de changement de pratique. Quoi qu'il en soit, les autorités intimée et concernée insistent sur le fait que leur pratique actuelle est conforme aux législations fédérale et cantonale, ainsi qu'à la jurisprudence du Tribunal fédéral, ce qui ressort aussi des considérants qui précèdent (not. consid. 5). Or, dans un tel cas, le principe de la légalité l'emporte sur le principe d'égalité (pas d'égalité dans l'illégalité). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, il y a lieu de présumer que celle-ci se conformera à la loi à l'avenir (ATF 146 I 105 consid. 5.3.1; 139 II 49 consid. 7.1; 127 I 1 consid. 3a.; 122 II 446 consid. 4a). Il s'ensuit qu'en l'occurrence, le recourant ne peut invoquer le principe d'égalité aux fins d'être traité conformément à une éventuelle ancienne pratique de l'autorité intimée; en outre, il n'y a pas lieu d'instruire plus avant sur cette éventuelle ancienne pratique, comme le voudrait le recourant. S'il y a eu changement de pratique, le recourant ne peut d'ailleurs invoquer le principe de la bonne foi à l'encontre de ce changement, en tant qu'il porte sur le droit matériel (cf. ATF 146 I 105 consid. 5.2.1).
Le recourant évoque par ailleurs une inégalité selon que l'autorisation d'exploiter une entreprise de transport de personnes à titre professionnel est sollicitée par une personne physique ou une personne morale: les autorisations délivrées à ces dernières ne contiendraient pas la restriction relative aux courses obtenues par le biais de plateformes telles qu'Uber. Le recourant perd de vue que la situation des personnes morales exploitant une telle entreprise n’est pas comparable à celle des exploitants personnes physiques, dès lors qu'une personne morale est assujettie à l’AVS pour l’ensemble de ses activités. En droit privé en effet, il est inconcevable qu’une personne morale puisse exercer une activité dépendante, au sens des art. 5 ss LAVS, pour le compte d’un employeur. Aucune raison ne commanderait par conséquent de limiter la portée d’une autorisation de transport de personnes à titre professionnel délivrée à une personne morale en émettant une réserve pour les courses obtenues par le biais de plateformes du groupe Uber. Dans ces conditions, il se justifie de prévoir un traitement différencié et d'assortir les autorisations délivrées aux personnes physiques d'une restriction pour les courses obtenues par le biais de plateformes du groupe Uber, alors que les autorisations délivrées aux personnes morales ne comportent pas cette exclusion.
Les griefs tirés de la violation du principe d'égalité doivent par conséquent être rejetés.
7. Au vu de ce qui précède, dans la mesure de sa recevabilité, le recours est partiellement admis et la décision entreprise est réformée en ce sens que l'autorisation est accordée pour l'exercice de courses qui n'ont pas été obtenues par le biais de plateformes du groupe Uber (au lieu de "pour l'exercice de courses qui n'ont pas été obtenues par le biais de plateformes telles qu'UBER"); la décision attaquée est confirmée pour le surplus.
Un émolument d’arrêt réduit est mis à la charge du recourant, qui succombe partiellement (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Dans la mesure où il est recevable, le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Police cantonale du commerce du 10 octobre 2025 est réformée en ce sens que l'autorisation est accordée pour l'exercice de courses qui n'ont pas été obtenues par le biais de plateformes du groupe Uber; ladite décision est confirmée pour le surplus.
III. Un émolument judiciaire réduit de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 juin 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.