TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 octobre 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Antoine Rochat et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________ à ********.
Autorité intimée
Direction générale de l'environnement, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement du 29 avril 2024 (refus de subvention cantonale, dossier n°VD-24-1248-05) – dossier joint: GE.2024.0191 Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement du 6 mai 2024 (refus de subvention cantonale, dossier n°VD-24-1131-15).
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont propriétaires en mains communes de la parcelle n°******** du cadastre de la commune de ********, sise chemin ********. Sur cet immeuble, s’élevait un bâtiment d’habitation n°ECA ******** de 73m2 au sol, qui comprend un rez-de-chaussée, un sous-sol et un galetas. Seul le rez-de-chaussée, d’une surface de 70.82m2 était chauffé, selon la formule de calcul de la surface de référence énergétique (SRE), SIA 380.
B. A.________ a entrepris des travaux de rénovation et d’agrandissement du bâtiment n°ECA ********; ces travaux incluent l’isolation thermique de la façade, du toit et du sol contre terre, ainsi que l’aménagement d’une pompe à chaleur. Le 5 mars 2024, A.________ a formé trois demandes de subvention pour ces travaux, dont deux pour l’installation d’une pompe à chaleur air/eau (n° VD-24-1248-05) et un bonus pour l’atteinte du standard Minergie lors d’une rénovation globale (n° VD-24-1131-15), adressées à la Direction générale de l’environnement, Direction de l’énergie (DGE-DIREN). Le calcul de SRE SIA 380 joint aux demandes fait apparaître, sur un total de 245.50m2 un total de zones chauffées de 205.08m2, dont 113.37m2 existantes.
C. La DGE-DIREN a accordé la subvention requise pour les travaux d’isolation thermique de la façade, du toit et du sol contre terre. Par décision du 29 avril 2024, constatant que la SRE du bâtiment allait passer, après travaux, de 71 à 205m2, elle a cependant refusé de donner suite à la demande de subventionnement n°VD-24-1248-05 concernant la pompe à chaleur. Le 6 mai 2024, la DGE-DIREN a rendu une décision de refus similaire, s’agissant de la demande n° VD-24-1131-15 concernant le bonus Minergie.
D. Le 28 mai 2024, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de deux recours contre les décisions du 29 avril 2024, respectivement du 6 mai 2024. Il demande la réforme de ces décisions en ce sens que les subventions demandées lui soient allouées.
Les deux recours ont été joints sous la référence GE.2024.0190.
La DGE-DIREN a produit son dossier; dans sa réponse, elle propose le rejet des recours.
A.________ a répliqué spontanément; il maintient ses conclusions.
La DGE-DIREN s’est déterminée en dernier lieu et maintient ses conclusions.
Considérant en droit:
1. La subvention litigieuse est régie par la loi cantonale du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01), par le règlement du 4 octobre 2006 sur le Fonds pour l’énergie (RF-Ene; BLV 730.01.5) et par la loi cantonale du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15). La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions rendues en vertu de la LVLEne, ainsi qu'aux recours contre ces décisions (art. 40m al. 1 LVLEne).
Déposés dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, les recours sont intervenus en temps utile. Ils respectent au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d’entrer en matière.
2. En l'espèce, le litige porte sur le refus de l'autorité intimée d'octroyer une subvention au recourant en lien avec le remplacement de l’installation de chauffage du bâtiment n°ECA ******** par une pompe à chaleur, ainsi que le refus de lui allouer un bonus Minergie.
a) L'art. 40a LVLEne dispose que le département peut subventionner les activités qui répondent à la politique énergétique cantonale, notamment les réalisations techniques (art. 40b al. 1 let. a LVLEne). Les particuliers peuvent en bénéficier (art. 40d al. 1 let. b LVLEne). D'après l'art. 40j LVLEne, le service effectue le suivi et le contrôle des subventions (al. 1); il s'assure que la subvention est utilisée conformément à son affectation et que les modalités d'octroi sont respectées (al. 2); le bénéficiaire, de même que les personnes impliquées dans le projet subventionné, sont tenues de fournir au service toutes les informations utiles au contrôle et au suivi de la demande (al. 4). Le bénéficiaire qui ne respecte pas les conditions d'octroi de la subvention peut être tenu à la restitution de celle-ci (art. 40k al. 1 LVLEne).
Aux termes de l’art. 40h LVLEne, la subvention est fixée sur la base de l'effort financier consenti par le bénéficiaire, de l'impact énergétique de la mesure et de son effet d'exemplarité (al. 1). Le département établit une directive précisant ces critères et les modalités de calcul (al. 2). La subvention peut prendre la forme d'allocations forfaitaires (al. 3).
b) L'art. 11a RLVLEne prévoit que le RF-Ene est applicable à la procédure de demande de subvention. A teneur de l'art. 2 RF-Ene, le Fonds pour l'énergie a pour but exclusif la promotion des mesures prévues par la LVLEne. L'art. 4 al. 1 RF-Ene prévoit dans ce cadre que les communes, les particuliers, les entreprises et autres personnes morales dont l'action entre dans le cadre des buts définis par la LVLEne et qui remplissent toutes les conditions requises par celle-ci peuvent solliciter le fonds. Selon l'art. 5 RF-Ene, l'octroi des aides doit répondre aux conditions cumulatives suivantes: le respect de la législation cantonale, notamment de la loi sur les subventions (let. a); le respect des priorités définies par le Conseil d'Etat en matière de politique énergétique et notamment mentionnées dans la Conception cantonale de l'énergie (CoCEn) (let. b); la présentation d'un dossier complet et parfaitement documenté, ainsi que la production de tous les documents techniques et financiers (budgets, comptes, planifications, etc.) demandés par le service et nécessaires à son évaluation (let. c). Selon l'art. 6 let. a RF-Ene, la demande est adressée au SEVEN (actuellement la DGE).
c) Selon son art. 1er, la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15) a pour but de définir les règles applicables aux subventions accordées par l'Etat (al. 1); elle s'applique à toutes les subventions octroyées directement ou indirectement par l'Etat (al. 2).
Sauf disposition contraire expresse, il n'existe pas de droit à l'octroi de la subvention (art. 2 LSubv). Les subventions doivent notamment répondre aux principes de légalité, d'opportunité et de subsidiarité (art. 3 al. 1 LSubv). En lien avec le principe de la légalité, l'art. 4 LSubv prévoit que les subventions reposent sur une base légale. Selon l'art. 11 LSubv, les dispositions légales régissant les subventions doivent notamment contenir des règles relatives à la description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent être accordées (let. b) ainsi qu'aux conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de révocation (let. e). Les subventions cantonales sont accordées dans les limites des crédits accordés par le Grand Conseil (art. 32 LSubv).
d) La CoCEn en vigueur au moment où l'autorité intimée a rendu les décisions litigieuses a été adoptée le 19 juin 2019. S'agissant des aides financières ponctuelles, la CoCEn prévoit qu'un fonds pour l’énergie permet au canton de mener une politique d’encouragement et que le programme cantonal de promotion est établi sur la base du modèle intercantonal et revu périodiquement (p. 16).
Le modèle intercantonal auquel il est fait référence dans la CoCEn a été adopté dans le cadre du programme SuisseEnergie. L'Office fédéral de l'énergie (OFEN) et la Conférence des services cantonaux de l'énergie (EnDK) ont approuvé le 21 août 2015 un nouveau "Modèle d'encouragement harmonisé des cantons" (ModEnHa 2015, version revue et corrigée de septembre 2016). Ce modèle, devenu la référence utilisée par tous les cantons, ébauche la structure des programmes d'encouragement cantonaux et décrit leurs principaux éléments; depuis le 1er janvier 2017, il fait office de base unique en ce qui concerne le soutien financier proposé par la Confédération et les cantons dans le domaine du bâtiment (ModEnHa 2015, ch. 1.2 p. 5; CDAP GE.2018.0022 du 13 novembre 2019 consid. 2d et la référence). Selon ce document, ne donnent droit à une contribution que les parties de bâtiments qui étaient déjà chauffées dans la situation initiale; les nouvelles constructions, les agrandissements ainsi que les surélévations ne donnent en revanche droit à aucune contribution (cf. 2.1, "Isolation thermique", p. 16). En application de ce qui précède, la DGE a établi une directive en décembre 2023 ("Programme bâtiments 2024, Montants et conditions d’éligibilité"), dont on cite les extraits suivants:
"(…)
Généralités
Rappel des principales conditions en vigueur
(…)
• En cas d’augmentation de la SRE (surface de référence énergétique) totale, la SRE
existante doit être supérieure à la SRE nouvellement créée; La SRE avant travaux doit donc être supérieure à 50% de la SRE après travaux.
(…)
M15 : Bonus pour l’atteinte du standard Minergie (en complément à la mesure M01)
Ce bonus est accordé en complément à la mesure M01 en cas de rénovation globale du bâtiment permettant d’atteindre une labellisation Minergie ou Minergie-P.
Montants octroyés uniquement pour l’application de la variante N°4 du Modèle
d’encouragement harmonisé des cantons:
4. Le bâtiment est certifié Minergie ou Minergie-P:
Respect du standard Minergie rénovation :
+ 40fr./m2 de surface de référence énergétique
Respect du standard Minergie-P rénovation :
+ 60fr./m2 de surface de référence énergétique
Conditions
• Il s'agit d'une contribution supplémentaire pour la rénovation de bâtiment avec mesures ponctuelles, selon la mesure M01. Au moins une mesure selon M01 doit être effectuée pour bénéficier de l’aide « Bonus pour l'efficacité de l'enveloppe du bâtiment. »
• Une combinaison avec les mesures M10, M12 (rénovation complète Minergie), M13
(rénovation complète CECB), ou M14 (bonus pour rénovation globale) n’est pas
possible.
• Le bâtiment doit respecter les valeurs transformation en performance globale de la
norme SIA 380/1, éd.2016.
(…)
M05 : Pompe à chaleur air/eau
Cette subvention est allouée pour l’installation d’une pompe à chaleur air/eau en
remplacement d’un chauffage principal au mazout, au gaz naturel ou d’un chauffage électrique fixe à résistance.
Montants octroyés en cas de remplacement :
d’une chaudière à gaz ou à mazout d’un chauffage électrique
Chauffage (habitat ind. ou P ≤ 15 kW): CHF 5'000.- CHF 7’500.-
Chauffage (autres affect. et P> 15 kW): CHF 400.-/kW CHF 600.-/kW
En cas de création d’un réseau de distribution hydraulique :
Habitation individuelle : 10'000.forfaitaire (entre 100 et 400 m2)
Autres affectations : 500.-/kW
Conditions
• Seules les pompes à chaleur avec moteur électrique donnent droit à une
contribution.
• L'installation doit être utilisée comme chauffage principal.
• L'installation remplace un chauffage fonctionnant principalement au mazout ou au gaz naturel, ou un chauffage électrique fixe à résistance.
• Puissance ≤ 15kW : Le PAC système module (pompes à chaleur efficientes avec système) doit être installé, –(www.wp-systemmodul.ch/fr-ch/).
• Puissance > 15kW : La garantie de performance de SuisseEnergie ainsi que le label de qualité international (reconnu en Suisse) ou national pour pompes à chaleur doivent être fourni (www.pac.ch).
• A partir de 100 kWth: mesure dans les règles de l’art de la consommation
d'électricité et de la production de chaleur.
• La puissance maximale subventionnée est de 50 W/m2 de surface de référence énergétique pour tous les bâtiments, exceptées les piscines couvertes publiques et les installations sportives publiques.
• La puissance prise en considération pour le calcul de la puissance subventionnée est celle déterminée au point de fonctionnement A-7/W35.
• La subvention création de réseau est uniquement allouée lors de la première
installation d’un réseau de distribution hydraulique pour l’entier du bâtiment.
• Les radiateurs existants doivent être équipés de vannes thermostatiques.
• Les bâtiments doivent atteindre une classe CECB de l’enveloppe située entre A et E (selon mise à jour 2023). Sauf pour les bâtiments à plus de 1000m qui doivent atteindre une classe CECB de l’enveloppe entre A et C.
• Le CECB doit dans tous les cas être réactualisé après les travaux.
• La prestation d’eau chaude sanitaire pendant la période de chauffage doit
également être assurée par la PAC ou par une autre énergie renouvelable (solaire thermique, boiler PAC). Pour les immeubles de logement, un bonus peut être octroyé pour la création d’une distribution d’eau chaude.
Rappel législatif :
En cas de création d’un réseau de distribution hydraulique, les articles 32 RLVLEne et suivants sont applicables, avec notamment l’installation obligatoire d’une régulation pièce par pièce, l’isolation des conduites ou l’obligation de réaliser le décompte individuel des frais de chauffage pour les bâtiments collectifs (dès 5 unités de logement). La somme des puissances des corps de chauffe électriques de la PAC (y compris secours) et de l’accumulateur de chauffage ne doit pas excéder 50% de la puissance nominale de la PAC."
3. En l’occurrence, les décisions négatives contestées ont été prises en application du Programme bâtiments 2024 de la DGE. L’autorité intimée a relevé que sur une SRE totale de 205m2, la SRE de la partie transformée du bâtiment n’était que de 71m2. Constatant que la SRE avant travaux était inférieure à 50% de la SRE après travaux, elle a refusé les deux subventions demandées.
a) Le recourant conteste pour l’essentiel les calculs de l’autorité intimée. Il fait valoir que la SRE après travaux comprise dans les volumes existants du bâtiment se monterait en fait à 113.4m2, soit une surface inférieure à 50% de la SRE totale du bâtiment après transformation. On relève cependant que le recourant inclut dans son calcul une surface de 42m2, qui certes existait avant les travaux de transformation, mais qui n’était pas chauffée; le recourant ne soutient pas le contraire. Or, la norme SIA 416/1 (2007), qui fixe des indices de calcul pour les installations du bâtiment, citée par l’autorité intimée, exclut que cette surface, dont l’utilisation ne nécessitait pas avant la transformation, la pose d’un chauffage ou d’une climatisation, puisse faire partie de la surface de référence énergétique (ch. 3.2.1). Dès lors, il n’est pas insoutenable d’exclure cette surface dans le calcul de la SRE avant travaux. Force est par conséquent de retenir que la SRE du bâtiment, telle qu’elle existait avant que les travaux ne soient entrepris, 71m2, est inférieure de près de la moitié à la SRE nouvellement créée, soit 134m2. Sans excéder ni abuser de son pouvoir d'appréciation, l’autorité intimée était ainsi en droit de refuser les subventions demandées pour ce seul motif.
b) Ceci nonobstant, le recourant se plaint du refus de l’autorité intimée de lui allouer les subventions demandées. Il rappelle que les travaux entrepris visent à améliorer l’efficacité énergétique de son bâtiment, de sorte que l’esprit de la loi ne serait pas respecté, selon lui. La décision attaquée se fonde exclusivement, comme on l’a vu, sur le Programme bâtiments 2024 de la DGE. Or, l’art. 40h al. 2 LVLEne contient une délégation à cet égard, cette disposition prévoyant que les critères et les modalités de calcul de la subvention soient arrêtés dans une directive établie par le département concerné. Du reste, le droit cantonal n'exclut pas la délégation de compétences législatives, expressément prévue par l’art. 120 al. 2, 1ère phrase, de la Constitution du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01; v. sur ce point, CDAP GE.2018.0227 du 22 août 2019 consid. 6b/cc; GE.2001.0069 du 8 juillet 2004 consid. 4), ni même la sous-délégation (v. CCST.2020.0007 du 16 juin 2021 consid. 6c). On rappelle que la délégation ne doit pas être exclue par la Constitution; elle doit se limiter à une matière déterminée; la clause de délégation doit figurer dans une loi au sens formel; enfin, la loi contenant la clause de délégation doit elle-même prévoir les grandes lignes de la réglementation à adopter (cf. ATF 134 I 322 consid. 2.4 et les références et arrêt TF 1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid. 5.1; cf. en outre, Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3e éd., Berne 2012, ch. 2.5.5.3/c pp. 255s.). La directive invoquée par l’autorité intimée, qui exclut, notamment, du cercle des subventions les transformations assimilées à une construction neuve et celles qui ont pour effet d’augmenter la SRE existante de plus de 50% trouve son fondement à l’art. 40h al. 1 LVLEne, aux termes duquel la subvention est fixée sur la base de l'effort financier consenti par le bénéficiaire, de l'impact énergétique de la mesure et de son effet d'exemplarité. Cette directive concrétise l’intention du législateur qui était de limiter le subventionnement à l’assainissement des constructions existantes, à l’exclusion des constructions neuves. Sans doute, l’intention du recourant de mettre son bâtiment en conformité aux dernières normes environnementales est louable, mais les travaux entrepris in casu dépassent ce qui peut être considéré comme l’assainissement d’une construction existante, puisque de nouveaux volumes sont créés. Dès lors, le recourant ne peut pas être suivi lorsqu’il fait valoir que la directive précitée contredirait l’esprit de la loi.
4. Il suit de ce qui précède que les recours doivent être rejetés et les décisions attaquées, confirmées. Le recourant, qui succombe, supportera un émolument d’arrêt et pour le même motif, l’allocation de dépens n’entrera pas en ligne de compte (cf. art. 49 al. 1, 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. Les décisions de la Direction générale de l'environnement, du 29 avril 2024 et 6 mai 2024, sont confirmées.
III. L’émolument de justice, par 1'000 (mille) francs, est mis à la charge de A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 octobre 2024
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.