A.________/COMITE DE DIRECTION ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION, ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DE L'OUEST LAUSANNOIS | Recours d'une employée d'une association de communes, engagée par contrat de droit public, à l'encontre d'un avertissement prononcé par le comité de direction de dite association. Le règlement d'application, texte adopté par le comité de direction sur la base du statut du personnel et qui n'a pas été approuvé par l'autorité cantonale, prévoit que toute décision prise par le comité de direction concernant la situation d'un collaborateur peut faire l'objet d'un recours au "Tribunal administratif" dans un délai de 20 jours. Le statut du personnel, approuvé par l'autorité cantonale, soumet quant à lui les contestations relatives aux contrats de travail aux autorités désignées par la loi sur la juridiction du travail et le CPC; cette réglementation est conforme au droit cantonal selon lequel le contentieux (subjectif) relatif aux rapports de service créés par contrat - de droit privé ou de droit public - n'est pas du ressort de la juridiction administrative. Les voies de droit doivent en principe être instituées par une loi au sens formel; en l'occurrence, le statut du personnel revêt cette qualité, mais non le règlement d'application. A supposer qu'elle soit possible, la délégation à un organe exécutif de la compétence de créer une voie de droit nécessiterait d'ailleurs une habilitation expresse, condition qui n'est pas réalisée. Le règlement d'application ne saurait créer une voie de droit en violation du droit supérieur. Le principe de la bonne foi ou de la confiance n'y change rien. Recours déclaré irrecevable.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 mai 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président; MM. Alain Thévenaz et Raphaël Gani, juges.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Christian FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Comité de direction de l'Association Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois Association Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois, représentée par Olivier SUBILIA, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Association Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois,
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ acte du Comité de direction de l'Association Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois du 25 avril 2024.
Vu les faits suivants:
A. L'Association Régionale pour l'Action Sociale dans l'Ouest Lausannois (ARASOL) est une association de communes au sens des art. 112 ss de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11).
Par contrat de droit privé de durée indéterminée du 25 juin 2013, l'ARASOL a engagé A.________ à compter du 1er juillet 2013 en qualité de secrétaire-réceptionniste à un taux de 60%.
Par courrier du 16 décembre 2019, l'ARASOL a informé A.________ de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2020, d'un nouveau statut du personnel, qui lui était applicable. En vertu de ce statut, A.________ était désormais engagée par contrat de droit administratif.
B. Par courrier du 25 janvier 2024, la direction de l'ARASOL a prononcé à l'endroit de A.________ un avertissement formel, en raison de comportements de cette dernière qui n'étaient "pas en accord avec les standards et valeurs" de cette organisation. Il était attendu de A.________ qu'elle "rectifie" son comportement, étant précisé que "tout manquement futur à ces attentes pourra[it] conduire à une rupture de nos rapports de travail".
Contre ce prononcé, A.________ a recouru, par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, au Comité de direction de l'ARASOL, en concluant à son annulation. Elle a fait valoir qu'en vertu du règlement d'application du statut du personnel, un avertissement devait être précédé d'un "entretien de recadrage" resté sans effet; l'avertissement prenait au surplus la forme d'un deuxième entretien avec le collaborateur, suivi d'un courrier du directeur. Or, ces exigences de forme n'avaient pas été respectées en l'occurrence.
Le 25 avril 2024, le Comité de direction de l'ARASOL a adressé au mandataire de A.________ un courrier ayant la teneur suivante:
"[...]
Nous accusons réception de votre lettre du 12 avril 2024, concernant Mme A.________, qui vous a donné procuration pour faire valoir ses revendications auprès du Comité de Direction de l'ARASOL.
En réponse à votre courrier, nous tenons à rappeler que les faits reprochés à votre mandante sont suffisamment importants pour ne pas remettre en cause l'avertissement qui lui a été transmis. Il lui a été clairement énoncé, les comportements que nous ne pouvons pas tolérer. Nous avons toujours été ouverts au dialogue, voire même à la mise en place d'un accompagnement externe au regard des années de fidélité à l'ARASOL, pour atteindre les objectifs communiqués.
Cette situation ne relève, par ailleurs, en rien d'une suppression de poste. Les modalités proposées en application de l'article 32 du règlement de l'ARASOL sont dès lors inapplicables.
Nous prenons note de l'intention de Mme A.________ de rompre les rapports de travail pour préserver sa santé, mais nous demeurons à ce jour toujours en attente du rapport médical de notre assureur Visana pour attester cette incapacité de travail.
[...]"
Par courrier du 30 avril 2024 adressé au Comité de direction de l'ARASOL, le mandataire de A.________ a évoqué la probabilité que la décision du 25 avril 2024 soit annulée sur recours. Il a invité cet organe à reconsidérer sa décision et à lui indiquer, d'ici au 6 mai 2024, s'il rapportait celle-ci ou la maintenait.
Par courrier du 8 mai 2024, l'ARASOL, désormais représentée par un mandataire professionnel, a convoqué A.________ à une audition fixée au mercredi 22 mai 2024 à 8h, à la fois pour traiter de l'avertissement et l'entendre sur le projet de résiliation des rapports de travail qui était joint à son courrier.
C. Contre l'acte du 25 avril 2024, qualifié de décision, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, par mémoire daté du 15 mai 2024, reçu le vendredi 17 mai 2024. Elle conclut, principalement, à ce qu'il soit constaté que la décision du 25 avril 2024 est nulle et, subsidiairement, à l'annulation de dite décision et au renvoi de la cause à l'ARASOL pour complément d'instruction et nouvelle décision. A titre préalable, la recourante requiert, au vu de sa convocation à l'audition du 22 mai 2024, "que l'effet suspensif soit octroyé au présent recours, interdiction étant ainsi faite à l'Association intimée d'entreprendre toute démarche visant à [lui] octroyer un avertissement [...] et/ou à lui signifier son licenciement, ceci jusqu'à droit connu sur le présent recours. A défaut, le présent recours risquerait d'être privé de son objet".
La recourante est en incapacité de travail totale depuis le 1er mars 2024 et jusqu'au 31 mai 2024 au moins.
Considérant en droit:
1. Conformément à l'art. 6 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l'autorité examine d'office si elle est compétente.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
b) aa) Les associations de communes sont régies par les art. 112 ss LC. Aux termes de l'art. 114 LC, les dispositions concernant les communes et les autorités communales sont applicables par analogie à l'association, à la fédération de communes, à l'agglomération et à toute autre forme de corporation de droit public comprenant des communes prévue par la présente loi ou les lois spéciales, pour autant que ces dispositions ne soient pas en contradiction avec les lois précitées. Les organes d'une association de communes sont le conseil intercommunal, le comité de direction et la commission de gestion (art. 116 al. 1 LC). Le conseil intercommunal joue dans l'association le rôle du conseil général ou communal dans la commune (art. 119 al. 1 LC).
Au sein d'une commune, le conseil communal ou général est compétent pour adopter les règles sur le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). Les communes peuvent adopter un régime définissant un statut de "fonctionnaire", pour le personnel engagé par la collectivité à titre permanent à un poste durable. L'acte d'engagement du fonctionnaire est une décision, la nomination étant un acte unilatéral soumis à l'accord de l'intéressé. La décision soumet le fonctionnaire nommé aux normes générales régissant la fonction publique et elle a pour objet de rendre applicable un statut. Pour que ce statut, avec procédure de nomination, soit appliqué, il faut que la commune ait adopté une réglementation (statut de la fonction publique communale) fixant les conditions de nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de nomination (arrêts CDAP GE.2019.0113 du 10 juillet 2019 consid. 1b/aa; GE.2016.0100 du 14 septembre 2016 consid. 1b; GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 consid. 2b).
En définissant le statut des collaborateurs communaux en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil communal ou général peut aussi prévoir un engagement par voie contractuelle. L'art. 42 ch. 3 LC, aux termes duquel font partie des attributions des municipalités "la nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire", n'empêche pas les communes d'adopter pour leurs agents le régime du contrat de travail individuel, de droit privé ou de droit administratif (cf. arrêt GE.2012.0140 du 19 février 2013 consid. 3b). Même lorsqu'elle choisit le régime contractuel, la commune peut adopter un règlement précisant certaines modalités pour les rapports de travail, dans le cadre général fixé par les dispositions précitées de la loi sur les communes (arrêt GE.2019.0113 précité consid. 1b/aa).
bb) S'agissant de la protection juridique, la jurisprudence retient que l'acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal constitue une décision susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD), si les rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur un statut du personnel adopté par la commune. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 ss CO, ou dans un contrat de droit administratif, le contentieux de leur résiliation (dit contentieux subjectif) échappe à la compétence de la juridiction administrative (cf. arrêts précités GE.2019.0113 consid. 1b/bb; GE.2016.0100 consid. 1b; GE.2008.0172 consid. 2a et les références).
La distinction entre les employés nommés par voie de décision et ceux engagés par contrat – de droit privé ou de droit administratif – vaut non seulement pour les différends relatifs à la résiliation des rapports de service, mais plus généralement pour les litiges concernant des employés communaux. Seuls les litiges qui opposent un employé nommé à la commune sont du ressort de la Cour de céans; ceux qui surviennent dans le cadre de relations contractuelles – de droit privé ou de droit public – relèvent des juridictions du travail. En effet, la compétence d'une municipalité de fixer unilatéralement – soit par décision – les droits et obligations de ses employés ne peut reposer que sur un règlement communal, à l'exclusion d'un contrat. Il est vrai que la conclusion d'un contrat confère aux parties des droits qui s'exercent par des déclarations de volonté unilatérales; ces déclarations ne constituent toutefois pas des décisions lorsqu'elles émanent de l'autorité communale (arrêt GE.2010.0029 du 16 juillet 2010; voir aussi arrêt GE.2019.0113 précité consid. 1b/bb).
2. a) En l'occurrence, le courrier que l'autorité concernée a adressé à la recourante le 16 décembre 2019 se réfère au nouveau statut du personnel adopté par le Conseil intercommunal de l'ARASOL le 26 septembre 2019 et approuvé par la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité le 7 novembre 2019 (ci-après: le statut du personnel).
Les dispositions finales et mesures transitoires (chapitre VII) du statut du personnel ont la teneur suivante:
" Article 50 - Droit supplétif
Le Code des obligations s'applique à titre de droit public supplétif dans la mesure où le présent statut et son règlement d'application ne l'exclut pas.
Article 51 - Voies de droit
Toute contestation relative aux contrats de travail conclus entre l'ARASOL et les collaborateurs peut être portée devant les autorités judiciaires désignées par la Loi cantonale sur la juridiction du travail du 12 janvier 2010 et le Code de procédure civile.
Article 52 - Dispositions d'application et mesures transitoires
Le CODIR [ndr: Comité de direction] établit un règlement d'application en vue de préciser certaines dispositions du présent statut. Il délègue l'exécution de ce règlement d'application à la Direction.
Dès l'entrée en vigueur du présent statut, les personnes nommées en application du statut du Personnel du 22 mai 2013, sont réputées engagées par contrat de droit administratif.
[...]"
Sur la base de l'art. 52 al. 1 du statut du personnel, le Comité de direction de l'ARASOL a établi le règlement d'application du statut du personnel de l'ARASOL (ci-après: le règlement d'application), qui est entré en vigueur le 12 mars 2021, en abrogeant les directives précédemment en vigueur (cf. art. 38 al. 3 et art. 40 du règlement d'application). Le règlement d'application n'a pas été approuvé par l'autorité cantonale.
L'art. 39 du règlement d'application dans sa teneur du 1er janvier 2023 se réfère à l'art. 51 du statut du personnel et dispose ce qui suit:
" 39. Litiges et voies de droit
(Article 51)
Tout litige portant sur les rapports de travail est du ressort des tribunaux prévus par la loi du 12 janvier 2010 sur la juridiction du travail.
Toute décision prise par le comité de direction (CODIR) concernant la situation d'un collaborateur peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les 20 jours suivant sa notification.
Les contestations portant sur des prétentions pécuniaires déduites directement du statut ou d'une décision du comité de direction et qui ne tendent pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision administrative sont du ressort des tribunaux ordinaires."
b) L'acte du 25 avril 2024, dont est recours, ne présente pas les caractéristiques d'une décision formelle, puisqu'il ne comporte pas les indications prévues à l'art. 42 LPA-VD. Il pourrait en revanche constituer une décision matérielle si, par son contenu, il en a le caractère (sur la notion de décision matérielle, cf. arrêt AC.2020.0148 du 25 juin 2021 consid. 2a).
Il ressort toutefois du consid. 1b/bb ci-dessus que, lorsque, comme en l'espèce, l'employé concerné a été engagé par contrat – que ce soit de droit privé ou de droit public –, les manifestations de volonté (unilatérales) de l'employeur de droit public ne constituent pas des décisions au sens de l'art. 3 LPA-VD. Ces actes ne peuvent dès lors être déférés à la Cour de céans par la voie du recours.
C'est d'ailleurs bien ce qui ressort de l'art. 52 du statut du personnel, aux termes duquel les contestations relative aux contrats de travail conclus entre l'ARASOL et les collaborateurs peuvent être portées devant les autorités judiciaires désignées par la loi cantonale sur la juridiction du travail du 12 janvier 2010 et le Code de procédure civile, ainsi que de l'art. 39 al. 1 du règlement d'application.
Quant à l'art. 39 al. 2 du règlement d'application, auquel la recourante se réfère pour fonder la compétence de la Cour de céans, il dispose que les décisions prises par le Comité de direction concernant la situation d'un collaborateur peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les 20 jours suivant leur notification. Cet article reprend la dénomination de "Tribunal administratif", ainsi que le délai de recours de 20 jours prévus par l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives du 19 décembre 1989, abrogée par la LPA-VD avec effet au 1er janvier 2009. Indépendamment de son caractère obsolète, l'art. 39 al. 2 du règlement d'application ne saurait, quoi qu'en dise la recourante, ouvrir une voie de droit à la CDAP, alors que la disposition légale sur laquelle il repose, à savoir l'art. 51 du statut du personnel, n'en prévoit pas. D'une part, les voies de droit doivent, de manière très générale, être prévues par une loi au sens formel (voir, en droit zurichois, Regina Kiener, in: Griffel [édit.], Kommentar VRG, 3e éd., 2015, no 25 ad § 41; en droit bernois, Michel Daum, in: Herzog/Daum [édit.], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2e éd., 2020, no 6 ad art. 53, selon lequel la voie de la réclamation peut exceptionnellement être instituée par une ordonnance indépendante servant à l'exécution du droit fédéral). A supposer qu'une délégation à un organe exécutif soit possible (en dehors de cas très particuliers comme celui évoqué ci-avant de l'ordonnance indépendante servant à exécuter le droit fédéral), ce qui est douteux, il faudrait que la norme de délégation habilite expressément l'organe délégataire à créer une voie de droit, ce que l'art. 52 al. 1 du statut du personnel ne fait pas. D'autre part, à supposer toujours qu'une délégation soit admissible et de plus que la norme de délégation l'autorise à instituer une voie de droit, l'organe délégataire se devrait de respecter la norme de délégation et le droit supérieur. Or, en l'occurrence, il serait contraire au droit cantonal d'ouvrir une voie de droit à la CDAP, comme on l'a vu. Pour le reste, lorsqu'elle invoque l'art. 39 al. 2 du règlement d'application, la recourante ne se prévaut pas du principe de la bonne foi ou de la confiance, à bon droit: à cet égard, une voie de droit ne saurait être ouverte par une norme qui la prévoit en violation du droit supérieur, pas plus que l'indication erronée d'une voie de droit ne crée celle-ci (sur ce dernier point, cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299).
Dans ces conditions, la CDAP n'est pas compétente pour connaître du recours contre l'acte du 25 avril 2024.
Il n'y a pas lieu de transmettre d'office le recours à la juridiction compétente (cf. arrêt GE.2021.0027 du 1er décembre 2021 consid. 2b).
3. Au vu de ce qui précède, le recours, qui est à la limite de la témérité, doit être déclaré irrecevable.
Il est statué sans frais ni dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable
II. Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 21 mai 2024
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.