TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 mai 2024
Composition
M. François Kart, président; M. Guillaume Vianin, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant
Recourants
1.
A.________ à ********
2.
B.________ à ********
3.
C.________ à ********
4.
D.________ à ********
5.
E.________ à ********
6.
F.________ à ********
7.
G.________ à ********
8.
H.________ à ********
9.
I.________ à ********
10.
J.________ à ********
11.
K.________ à ********
12.
L.________ à ********
13.
M.________ à ********
14.
N.________ à ********
15.
O.________ à ********
16.
P.________ à ********
17.
Q.________ à ********
18.
R.________ à ********
19.
S.________ à ********
20.
T.________ à ********
21.
U.________ à ********
22.
V.________ à ********
23.
W.________ à ********
24.
X.________ à ********
25.
Y.________ à ******** Tous représentés par Me Jean-Claude PERROUD, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Champagne, représentée par Me Alain SAUTEUR, avocat, à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Champagne du 10 novembre 2023 (LInfo)
Vu les faits suivants:
A. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Claude Perroud, A.________ et divers consorts ont déposé, le 5 juillet 2023, une demande de renseignements, fondée sur la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo2 ; BLV 170.21), auprès de la Municipalité de Champagne. Cette demande portait sur deux documents : la convention conclue le 10 décembre 2020 entre la Municipalité de Champagne et la Fondation pour le développement du sport à Champagne au sujet de l'acquisition de la parcelle 125 et la convention que la Municipalité de Champagne a conclu par ailleurs avec un collectif de médecins dans le contexte de la transformation du collège actuel en un centre médical.
Cette demande mentionnait le fait qu’A.________ et consorts avaient déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après; CDAP) à l'encontre de la décision de la Municipalité de Champagne du 24 mai 2023 accordant à la Commune de Champagne un permis de construire pour un collège provisoire, en remplacement du collège existant (cause enregistrée sous la référence AC.2023.0214).
On note également qu’A.________ et consorts ont pu consulter la convention conclue avec la Fondation pour le développement du sport, de sorte que cet aspect n'est pas litigieux.
B. a) S'agissant de la convention conclue avec un collectif de médecins, l'avocat Alain Sauteur, au nom de la Municipalité de Champagne a informé les médecins en question de la demande présentée par A.________ et consorts (cette démarche était fondée sur les art. 16 al. 4 et 5 LInfo).
b) Réagissant au courrier précité de la Commune de Champagne, AA.________ agissant également au nom des autres médecins du Collectif, a saisi le Préposé au droit à l'information par courriel du 24 juillet 2023; ils font part de leur opposition à la transmission de la convention conclue entre la Municipalité de Champagne et le Collectif de médecins, au motif que ce document contient des éléments financiers privés, qu'ils ne souhaitent pas voir divulgués sur la place publique.
Le 8 août 2023, le Préposé a enregistré cette opposition sous la référence 23_0588. Il a eu des échanges avec M. Z.________, ainsi qu'avec la secrétaire municipale de la Commune de Champagne; ensuite de quoi, il a écrit à cette dernière un courriel en date 24 octobre 2023, dont on extrait les passages suivants:
"...
1. 2. A sa lecture, l'on constate que les positions des opposants et de la municipalité se rejoignent.
2. A partir de là, dans la règle, les parties étant d'accord entre elles, il se justifierait que la municipalité prenne directement une décision à l'encontre des demandeurs; décision qui s'avérerait soit négative, soit partiellement positive (caviardage des éléments faisant l'objet du refus des opposants).
3. Toutefois, dans le cadre de mon instruction, j'ai pu constater que la demande LInfo entre en collision avec une procédure LATC, qui oppose les mêmes parties devant le Tribunal cantonal (demandeurs LInfo et municipalité).
4. En ce cas, il convient d'appliquer l'art. 2 al. 1 let. e, qui exclut l'application de la LInfo dès lors que les autorités communales exercent leurs fonctions juridictionnelles. Tel est le cas en l'occurence.
5. A noter au surplus que l'art. 15 al. 1 LInfo limite également l'application de la LInfo: Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiles sont réservées, (...)
6. En l'occurence, l'art. 35 al. 2 LPA exclut ici l'application de la loi sur l'information: La loi sur l'information n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure.
7. Ainsi, dans un cas comme celui qui nous occupe, ce sont les règles découlant de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et la LPA-VD qui s'appliquent. Voir: Arrêt de la CDAP du 30 novembre 2016 (AC.2014.0425).
8. En bref, le législateur a voulu éviter de voir s'appliquer la LInfo dès lors qu'un autre droit de procédure s'applique. En d'autres termes, il n'est pas possible pour une partie de procéder via la LInfo en vue de produire des pièces dans le cadre d'une procédure administrative déjà ouverte.
9. Dès lors, je ne puis que recommander à la municipalité de rendre une décision négative fondée sur les articles de lois précités."
C. a) Peu après, soit le 10 novembre 2023, la Municipalité de Champagne a statué sur la demande d'information en lui opposant un refus. Elle se réfère pour l'essentiel au courriel précité, ce qui l'amène a retenir que la LInfo est inaplicable dans le cas d'espèce. La décision se réfère à l'art. 2 al. 1 let. e LInfo, ainsi qu'à l'art. 35 al. 2 LPA-VD.
b) Agissant par acte du 3 janvier 2024 et toujours par l’intermédiaire de leur conseil, A.________ et ses consorts, soit, M. A.________, Mme B.________, M. C.________, M. D.________, Mme E.________, M. F.________, M. G.________, Mme H.________, Mme I.________, Mme J.________, M. K.________, M. L.________, M. M.________, Mme N.________, M. O.________, Mme P.________, M. Q.________, M. R.________, Mme S.________, M. T.________, M. U.________, M. V.________, M. W.________, Mme X.________ et M. Y.________, ont recouru contre cette décision auprès de la CDAP; il concluent avec dépens à la réforme de cette décision en ce sens que la Municipalité est invitée à leur communiquer sans délai la convention qu’elle a conclue avec un collectif de médecins dans le cadre de la transformation du collège actuel en un pôle santé.
c) Agissant par l’intermédiaire de son conseil, la Municipalité de Champagne a déposé sa réponse au recours en date du 24 janvier 2024; elle conclut avec dépens au rejet du pourvoi. Pour leur part, les recourants ont complété leurs moyens dans une écriture du 11 mars 2024, dans laquelle ils confirment leurs conclusions.
D. Divers documents ont été versés encore au dossier:
a) Les recourants ont ainsi produit un extrait du site internet de la Commune de Champagne relatif au pôle médical devant prendre place dans le collège existant; on y découvre notamment l’identité des médecins qui prévoient d’œuvrer dans ce pôle.
b) Par ailleurs, la Municipalité a également produit le préavis municipal n°68 (20) du 7 septembre 2020, relatif à une demande d’adoption d’un crédit pour la transformation du collège en espace santé. Ce document contient diverses données financières relatives à ce projet et notamment les chiffres portant sur le revenu locatif potentiel des locaux affectés à ce pôle médical.
Considérant en droit:
1. a) La communication de la décision attaquée aux intéressés déclenche le délai de recours de 30 jours prévu par l’art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; PLV 173.36). En l’occurrence, la décision attaquée a été reçue par le conseil des recourants le 17 novembre 2023; le délai de recours de trente jours, qui échoit normalement de ce fait le 17 décembre 2023, soit un dimanche, se trouvait ainsi reporté au lendemain; cependant, le 18 décembre marquant le début des féries de Noël, courant du 18 décembre au 2 janvier de l’année suivante inclusivement (art. 96 LPA-VD), le recours formé le 3 janvier 2024 a ainsi été formé en temps utile.
b) Par ailleurs, les recourants, dont la demande d’information a été écartée, ont un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit modifiée; ils disposent ainsi de la légitimation à recourir (art. 75 LPA-VD).
c) Le pourvoi étant ainsi recevable, il y a lieu de l’examiner au fond.
2. Il convient au préalable d'indiquer, dans les grandes lignes, le cadre légal pertinent.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1er al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1er al. 2 let. b LInfo). Aux termes de l'art. 2 al.1 LInfo, cette loi s'applique au Grand Conseil (let. a), au Conseil d'Etat et à son administration (let. b), à l'ordre judiciaire et à son administration (let. c), aux autorités communales et à leurs administrations (let. d); elle ne s'étend pas aux fonctions jurisprudentielles exercées par les autorités visées aux let. b, c et d.
Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi sont par principe accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quelque soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo); les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité conllégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information (art. 9 al. 2 LInfo).
b) La LInfo exclut en particulier de son champ d'application l'exercice de fonctions juridictionnelles par les tribunaux ainsi que par les autorités communales et leur administration (art. 2 let. c et e LInfo). La LInfo n'est donc pas applicable à la procédure de recours administratif (art. 73 ss LPA-VD) ni à celle de recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD).
Selon l'art. 35 al. 2 LPA-VD, la LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure. L'exposé des motifs et projet de loi du Conseil d'Etat relatif à cet article expose ce qui suit: "Cette disposition formalise également les règles usuelles en matière de consultation de dossier. A noter que le projet exclut expressément l'application de la loi sur l'information, qui s'applique à la fourniture de renseignements par l'autorité uniquement hors de toute procédure" (BGC, octobre 2008, n°81 p. 27). L'art. 15 LInfo réserve également les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels. En réglant au sein de la LPA-VD la délimitation du champ d'application de la LInfo à raison de la matière pour les procédures non contentieuses, le législateur a visé les procédures régies par la LPA-VD. L'art. 35 al. 2 LPA-VD est une réduction du champ d'application de la LInfo, au-delà de ce que l'art. 2 LInfo prévoit déjà. Comme la procédure juridictionnelle est exclue du champ d'application de la LInfo par l'art. 2 LInfo, l'art. 35 al. 2 LPA-VD s'applique à la procédure administrative de première instance (CDAP GE.2020.0058 du 21 octobre 2020 consid. 3b; GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3a; GE.2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 2c). L’art. 35 al. 2 LPA-VD limite cependant l’inapplicabilité de la LInfo aux procédures administratives en cours (voir à ce propos CDAP, arrêt du 28 octobre 2022, GE.2022.0038).
c) Ce dernier arrêt procède encore à une comparaison avec les solutions découlant du droit fédéral (plus précisément de l’art. 3 al. 1 de la loi du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l’administration; LTrans; RS152.3); il évoque en outre les solutions dégagées par la jurisprudence du Tribunal fédéral, rendues en application des dispositions d’une convention intercantonale similaires à celles de l’art. 2 let. b, c et e LInfo (ATF 147 I 47), et admet que ces solutions peuvent être reprises en droit vaudois. En substance, le Tribunal fédéral estime qu'il convient de donner une interprétation restrictive des dispositions excluant l'application des législations sur l'information en lien avec des procédures administratives, civiles ou pénales en cours. L'ATF 147 I 47 s'exprime à ce propos ainsi:
"...
Il faut au contraire distinguer, comme le fait le Préposé fédéral, d'une part, entre les documents élaborés en dehors d'une procédure judiciaire (et pas non plus explicitement en vue d'une telle procédure) et, d'autre part, les documents qui ont été ordonnés expressément dans le cadre d'une procédure judiciaire (par exemple un échange d'écritures ou une expertise mise en oeuvre par les autorités judiciaires). C'est seulement pour ces derniers que le principe de la transparence ne s'applique pas; les autres documents demeurent accessibles en vertu du principe de la transparence. D'ailleurs, selon la pratique du PFPDT, "il n'est pas possible d'exclure l'application de la LTrans lorsque, dans le cadre de la procédure pendante, les documents en question constituent uniquement des moyens de preuve et ne sont ni directement en relation avec la décision attaquée, ni étroitement liés à l'objet du litige; admettre l'application de l'art. 3 al. 1 let. a LTrans dans un tel cas équivaudrait à permettre (...) de contourner sciemment le but de la loi sur la transparence par la simple production des documents demandés dans une procédure quelconque avec laquelle ils n'entretiennent qu'un lien lâche" (recommandation du PFPDT du 2 décembre 2019 ch. 15). Les termes "ayant trait" (art. 69 al. 2 CPDT-JUNE) et "concernant" (art. 3 let. a LTrans) se comprennent ainsi comme visant des documents qui concernent précisément la procédure au sens strict (actes qui émanent des autorités judiciaires ou de poursuite ou qui ont été ordonnés par elles) et non ceux qui peuvent se trouver dans le dossier de procédure au sens large.
3. a) Il faut tout d'abord relever que la décision attaquée a pour objet de constater que la LInfo n’est pas applicable à la demande d’information déposée par les recourants. Pour le surplus, elle ne se prononce en rien sur une éventuelle pesée d’intérêts à laquelle l’autorité doit procéder lorsqu’elle transmet des informations susceptibles de toucher des intérêts prépondérants de tiers (invoqués, comme on l’a vu, par le collectif des médecins opposants). Autrement dit, l’autorité de céans doit se limiter à vérifier le bien fondé ou non du refus de l’autorité intimée d’appliquer la LInfo; au cas où ce refus s’avererait injustifié, force serait à l’autorité de céans de renvoyer le dossier à la Municipalité intimée pour qu’elle procède aux pesées d’intérêts nécessaires avant de délivrer l’information sollicitée (pesée d’intérêts à laquelle l’autorité de céans ne saurait procéder en première instance).
b) Ainsi, le débat concerne en l’occurrence le point de savoir dans quelle mesure le fait qu’une procédure (administrative ou de juridiction administrative) soit ouverte est de nature à bloquer l’application de la LInfo.
4. a) A cet égard, il convient de se référer à la jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut, que la CDAP a retenu comme transposable en droit vaudois (ATF 147 1 47 ; CDAP, GE.2022.0038, consid. 2). Selon ces précédents, il convient de retenir une application restrictive des dispositions excluant l’application de la LInfo. Il y a donc lieu de distinguer entre les documents établis dans le cadre de la procédure en cours (par exemple une expertise ordonnée par l’autorité d’instruction) et les documents créés sans lien avec cette procédure, même s’ils ont été versés au dossier de celle-ci. Cette seconde catégorie de documents, lorsque l’autorité requise les détient, reste ainsi soumise à la LInfo.
b) Dans le cas d’espèce, la convention conclue avec le collectif de médecins par la Municipalité intimée ne présente, selon cette dernière, aucun lien avec la procédure de recours dirigée contre le permis de construire un collège provisoire sur le territoire de la Commune de Champagne; cette convention concerne en effet la réaffectation du collège existant en un pôle santé. Au demeurant, cette absence de rapport est soulignée par la Municipalité elle-même et les recourants en ont pris acte. Tout indique ainsi que la convention sollicitée constitue bien un document qui, non seulement n’est pas présent physiquement au dossier de la cause AC.2023.0214, mais qui ne présente par ailleurs, de l’aveu de la Municipalité elle-même, aucun rapport avec cette procédure. On ne voit dès lors pas que les art. 2 al.1 LInfo ou 35 LPA-VD fassent obstacle à l’application de la LInfo à la demande des recourants.
c) De même, la transformation du collège existant a fait l’objet d’une décision de permis de construire en date du 8 septembre 2022. Rien n’indique que ce second permis de construire ait lui-même fait l’objet d’un pourvoi ; ainsi, à supposer que la convention ici en cause ait été établie en lien avec la procédure de permis de construire nécessaire pour la transformation du collège existant, force serait de constater que la procédure administrative engagée à cet effet est close, de sorte que là aussi, il n’y a pas d’obstacle à l’application de la LInfo de ce fait.
d) On notera enfin que le fait qu’une autorité conclut une convention avec des tiers privés ne permet pas de considérer que le document en question n’a pas de caractère officiel et qu’il échappe de ce fait à la LInfo (dans ce sens, CDAP, arrêt du 29 juillet 2022, GE.2021.0070, relatif à des contrats de prestation conclus entre le Département de la santé et de l’action sociale et des établissements médicaux privés).
Enfin, il n’y a pas lieu de s’arrêter à l’avis du préposé au droit à l’information du 24 octobre 2023. En effet, ce dernier a sans doute suggéré à la Municipalité de Champagne de retenir l’inapplicabilité de la LInfo; il n’était toutefois pas en possession de l’ensemble des documents et pièces nécessaires pour trancher cette question en pleine connaissance de cause.
5. Il découle des considérations qui précèdent que c'est à tort que la Municipalité intimée a retenu que la LInfo n'était pas applicable aux documents sollicités; cela étant, il convient de lui renvoyer le dossier de la cause pour qu’elle examine dans quelle mesure il lui est possible de transmettre ce document aux recourants en tout ou partie, après avoir pris en considération les intérêts des opposants à la non-divulgation de certaines données. Le présent arrêt doit en outre être rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo). Les recourants, qui l'emportent avec le concours d'un mandataire professionnel, ont par ailleurs droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 10 novembre 2023 par la Municipalité de Champagne, déclarant la LInfo inapplicable à la demande formée par les recourants A.________ et consorts est annulée; le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV. La Commune de Champagne doit aux recourants A.________ et consorts, solidairement entre eux, un montant de Fr. 2'000.- (deux mille francs), à titre de dépens.
Lausanne, le 24 mai 2024
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.