TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 juin 2024
Composition
M. Raphaël Gani, président; M. Guy Dutoit et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; M. Jérôme Sieber, greffier.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Jonathan REY, avocat à Payerne,
Autorité intimée
Service de la population, Secteur des naturalisations, à Lausanne.
Objet
Naturalisation ordinaire
Recours A.________ c/ décision du Service de la population Secteur des naturalisations du 10 novembre 2023 (refus d'une demande de naturalisation du 6 septembre 2022)
Vu les faits suivants:
A. Le 6 septembre 2022, A.________, né le ******** 1987, a déposé une demande de naturalisation ordinaire auprès du Service de la population du canton de Vaud (ci-après: le SPOP ou l'autorité intimée), dans laquelle sont comprises ses filles mineures, soit B.________, née le ******** 2019, C.________, née le ******** 2021, et D.________, née le ******** 2023.
Dans le cadre de cette procédure de naturalisation, le SPOP a effectué un contrôle dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA, à l'occasion duquel il a constaté que A.________ avait été condamné, par jugement notifié le 30 novembre 2020, à une peine pécuniaire de 90 jours-amende à 40 fr. avec sursis de trois ans, et à une amende de 920 fr. pour conduite d'un véhicule automobile en état d'ébriété avec un taux d'alcool qualifié dans le sang ou dans l'haleine au sens de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01).
B. Par correspondance du 6 juillet 2023, le SPOP a indiqué à A.________ qu'il envisageait de refuser sa demande de naturalisation et lui a accordé un délai de 30 jours pour se déterminer à ce sujet. A.________ s'est déterminé par écrit du 22 septembre 2023.
Le 10 novembre 2023, le SPOP a refusé la naturalisation de A.________ en raison de la condamnation précitée et lui a indiqué que, compte tenu de la notification de ce jugement intervenue le 30 novembre 2020, du délai d'épreuve de trois ans et du délai d'attente de trois ans, une demande de naturalisation de sa part ne saurait être admise avant le 30 novembre 2026. Il a également précisé que la procédure de naturalisation ne pouvait se poursuivre pour des enfants mineurs que si ceux-ci remplissaient à eux seuls les conditions légales. En particulier, un mineur ne peut déposer une demande de naturalisation à titre individuel qu'à partir de l'âge de neuf ans. Dès lors que les filles de A.________ n'avaient pas l'âge requis au moment du dépôt de la demande de naturalisation, leurs demandes devaient également être refusées.
C. A.________ a recouru, le 14 décembre 2023, contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: la CDAP ou le tribunal) concluant à l'octroi de la naturalisation, sous suite de frais et dépens.
D. L'autorité intimée a conclu, par réponse du 27 février 2024, au rejet du recours, sous suite de frais. Le recourant a répliqué le 22 avril 2024. L'autorité intimée a indiqué, le 30 avril 2024, qu'elle n'estimait pas nécessaire de se déterminer et a maintenu ses déterminations du 27 février 2024.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours, interjeté contre la décision du SPOP du 10 novembre 2023, est intervenu en temps utile. Outre le délai de trente jours, le recours respecte les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. Le SPOP a refusé la naturalisation du recourant en raison de l'inscription au casier judiciaire de sa condamnation pour conduite d'un véhicule automobile en état d'ébriété avec un taux d'alcool qualifié dans le sang ou dans l'haleine, à une peine pécuniaire de 90 jours-amende à 40 fr. avec sursis pendant trois ans, et d'une amende de 920 francs. L'autorité intimée a relevé que l'intégration réussie constituait une condition matérielle fondamentale à la naturalisation ordinaire, ce qui impliquait de ne pas porter atteinte à l'ordre juridique suisse. Il s'est fondé sur les directives du Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après: le SEM), qui indiquent notamment qu'une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de plus de 30 jours-amende et de 90 jours-amende au plus ne permettait pas de retenir que l'intégration était réussie lorsque le délai d'attente de trois ans, qui commence à courir dès la fin du délai d'épreuve, n'était pas échu. Dès lors que la notification du jugement était intervenue le 30 novembre 2020, le délai d'épreuve de trois ans et le délai d'attente de trois ans ne permettaient pas la naturalisation du recourant avant le 30 novembre 2026.
Le recourant n'a pas contesté sa condamnation pénale avec sursis mais il a relevé avoir subi avec succès sa mise à l'épreuve. Il a donc estimé que son intégration devait être considérée comme réussie pour cette raison et qu'il remplissait ainsi les conditions pour sa naturalisation. Il a également contesté la référence par le SPOP aux directives du SEM. Selon lui, celles-ci ne lient pas les tribunaux puisqu'elles ne constituent qu'une simple ordonnance administrative mais non une base légale au sens formel ou matériel. Il a ajouté qu'aucune base légale applicable n'exigeait le respect d'un délai d'attente supplémentaire de trois ans après l'issue du délai d'épreuve. Pour le surplus, il a indiqué que son antécédent pénal n'était pas d'une gravité suffisante pour que son intégration soit qualifiée de non réussie.
a) Sur le plan cantonal, l'art. 12 de la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11) dispose que, pour être admis à déposer une demande de naturalisation ordinaire dans le Canton de Vaud, le requérant étranger doit, au moment du dépôt de la demande, remplir les conditions formelles prévues par la législation fédérale (ch. 1), séjourner dans la commune vaudoise dont il sollicite la bourgeoisie (ch. 2) et avoir séjourné deux années complètes dans le canton, dont l'année précédant la demande (ch. 3). Selon l'art. 16 LDCV, les conditions matérielles à l'octroi d'une naturalisation ordinaire sont définies par le droit fédéral et par les autres dispositions cantonales.
Conformément à l’art. 25 LDCV, le SPOP consulte le casier judiciaire informatique VOSTRA; si une des conditions de non-respect de la sécurité et de l'ordre publics au sens du droit fédéral est réalisée, le service rend une décision de refus de naturalisation (al. 1). Le règlement d’application de la LDCV du 21 mars 2018 (RLDCV; BLV 141.11.1) précise les modalités de la consultation et de l'utilisation des données obtenues auprès du casier judiciaire informatique VOSTRA (al. 3). L’art. 16 RLDCV prévoit ainsi que le service consulte le casier judiciaire informatique VOSTRA pour valider ou invalider dans le rapport d'enquête la réalisation du critère du respect de la sécurité et de l'ordre public; il consulte également ce casier à réception de l'autorisation fédérale et, en cas de besoin, à n'importe quel moment au cours de la procédure (al. 1).
Selon l’art. 29 al. 4 LDCV, en cas de non-réalisation des conditions matérielles, le service accorde au requérant un délai de 30 jours pour présenter ses arguments et moyens de preuve; le délai passé, le service rend une décision motivée de refus de la demande ou, cas échéant, préavise positivement à l'attention de la commune qu'il aura désignée comme compétente.
b) La loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0), entrée en vigueur le 1er janvier 2018, définit les diverses conditions à l'octroi d'une naturalisation ordinaire à ses art. 9 ss. Elle distingue entre les conditions "formelles" (art. 9) et les conditions "matérielles" (art. 11). Aux termes de l’art. 12 al. 1 LN, une intégration réussie se manifeste en particulier par (let. a) le respect de la sécurité et de l’ordre publics, (let. b) le respect des valeurs de la Constitution, (let. c) l’aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l’oral et à l’écrit, (let. d) la participation à la vie économique ou l’acquisition d’une formation et (let. e) l’encouragement et le soutien de l’intégration du conjoint, du partenaire enregistré ou des enfants mineurs sur lesquels est exercée l’autorité parentale.
Les critères d’intégration énumérés à l’art. 12 al. 1 LN sont cumulatifs (cf. Céline Gutzwiller, La loi fédérale sur la nationalité du 20 juin 2014: les conditions de naturalisation, in: Actualité du droit des étrangers, vol. 1, 2015, pp. 5 et 6; TAF F-5493/2021 du 3 janvier 2023 consid. 5.3). Ainsi, le non-respect de l’un des critères par un requérant permet à l’autorité de faire l’économie de l’examen des autres (cf. p. ex. arrêt du TF 2C_1017/2018 du 23 avril 2019 consid. 4.2 in fine).
b) Aux termes de l'art. 48 LN, le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de cette loi. Le critère du respect de la sécurité et de l'ordre publics est précisé à l'art. 4 de l'ordonnance fédérale du 17 juin 2016 sur la nationalité suisse (OLN; RS 141.01), dont la teneur est la suivante:
"1 L’intégration du requérant n’est pas considérée comme réussie lorsqu’il ne respecte pas la sécurité et l’ordre publics parce qu’il:
a. viole des prescriptions légales ou des décisions d’autorités de manière grave ou répétée;
b. n’accomplit volontairement pas d’importantes obligations de droit public ou privé, ou
c. fait, de façon avérée, l’apologie publique d’un crime ou d’un délit contre la paix publique, d’un génocide, d’un crime contre l’humanité ou encore d’un crime de guerre ou incite à de tels crimes.
2 L’intégration du requérant n’est pas non plus considérée comme réussie lorsqu’il est enregistré dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA et que l’inscription qui peut être consultée par le SEM porte sur:
a. une peine ferme ou une peine privative de liberté avec sursis partiel pour un délit ou un crime;
b. une mesure institutionnelle, s’agissant d’un adulte, ou un placement en établissement fermé, s’agissant d’un mineur;
c. une interdiction d’exercer une activité, une interdiction de contact, une interdiction géographique ou une expulsion;
d. une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de plus de 90 jours-amende, une peine privative de liberté avec sursis de plus de trois mois, une privation de liberté avec sursis ou sursis partiel de plus de trois mois ou un travail d’intérêt général avec sursis ou sursis partiel de plus de 360 heures prononcé comme sanction principale;
e. une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de 90 jours-amende au plus, une peine privative de liberté avec sursis de trois mois au plus, une privation de liberté avec sursis ou sursis partiel de trois mois au plus ou un travail d’intérêt général avec sursis ou sursis partiel de 360 heures au plus prononcé comme sanction principale, pour autant que la personne concernée n’ait pas fait ses preuves durant le délai d’épreuve.
3 Dans tous les autres cas d’inscription dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA pouvant être consultée par le SEM, ce dernier décide de la réussite de l’intégration du requérant en tenant compte de la gravité de la sanction. Une intégration réussie ne doit pas être admise tant qu’une sanction ordonnée n’a pas été exécutée ou qu’un délai d’épreuve en cours n’est pas encore arrivé à échéance.
(…)".
c) Afin d’assurer l’application uniforme de la législation fédérale en la matière, le SEM a édité le Manuel sur la nationalité, qui lui sert de guide pour le traitement des dossiers de naturalisation (cf. Manuel Nationalité pour les demandes jusqu’au 31.12.2017 [ci-après : Manuel sur la nationalité aLN] et Manuel Nationalité pour les demandes dès le 1.1.2018 [ci-après: Manuel sur la nationalité nLN], publiés sur le site internet www.sem.admin.ch > Publications & services > Directives et circulaires > V. Nationalité [site internet consulté en dernier lieu à la date de l'arrêt]). Ce manuel regroupe toutes les bases légales fédérales en vigueur dans le domaine de la nationalité, la jurisprudence principale du Tribunal administratif fédéral et du Tribunal fédéral en la matière, ainsi que la pratique adoptée par le SEM. Il contient les instructions nécessaires au traitement uniforme des dossiers de naturalisation par les collaborateurs du SEM et les autorités cantonales et communales compétentes, de manière à leur permettre de rendre des décisions exemptes d’arbitraire et dans le respect du principe d’égalité de traitement (cf. première page du Manuel sur la nationalité nLN).
Il convient cependant de souligner que ces directives administratives n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration qui ne les a pas publiées. Elles ne dispensent pas cette dernière de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce. Par ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (cf. ATF 143 II 443 consid. 4.5.2 p. 450; 141 II 338 consid. 6.1 p. 346; 133 II 305 consid. 8.1). La formulation de l’art. 4 al. 3 OLN (« [le SEM] décide de la réussite de l’intégration du requérant en tenant compte de la gravité de la sanction ») ne signifie pas que l’autorité inférieure doit procéder à un examen d’ensemble de l’intégration de l’intéressé en appréciant tous les critères fixés à l’art. 12 al. 1 LN. En effet, comme il a été vu ci-dessus, ces critères sont cumulatifs et non pas exemplatifs, ce qui signifie notamment que le non-respect de l’ordre juridique constitue en soi un obstacle à la naturalisation. Il faut donc bien plutôt comprendre que le SEM fonde son évaluation sur la faute commise par la personne concernée et qu’en fonction de la gravité de la sanction, le SEM astreint le candidat à un délai d’attente pour permettre à celui-ci de faire ses preuves avant d’être naturalisé. C’est donc pour tenir compte de la gravité de la sanction que le SEM a établi, dans son Manuel sur la nationalité nLN, un barème différencié des délais à respecter avant qu’une demande de naturalisation puisse être déposée, respectivement traitée. Cette pratique trouve ainsi son fondement juridique tant dans l’art. 12 al. 1 let. a LN que dans l’art. 4 al. 3 OLN. En ce sens, le Manuel sur la nationalité nLN fixe des critères destinés à assurer une application uniforme desdites dispositions aux fins de respecter les principes d’égalité de traitement et de prohibition de l’arbitraire (cf., sur ce point, TAF F-5493/2021 du 3 janvier 2023 consid. 7.2.2 et les références citées).
Partant, le tribunal ne perçoit en l’espèce aucun motif de s’écarter du contenu du Manuel sur la nationalité nLN, en particulier du barème des délais d’attente qu’il contient.
d) Cela étant, le Manuel sur la nationalité nLN précise, en lien avec l’art. 4 al. 3 OLN, qu’en cas de peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de plus de 30 jours-amende et de 90 jours‑amende au plus, le délai pris en compte par le SEM pour traiter la demande de naturalisation en cas de succès durant le délai d’épreuve correspond à la fin du délai d’épreuve, qui commence à courir dès la date de la notification du jugement, à laquelle s’ajoute un délai d’attente de trois ans (tableau 6, p. 34).
3. a) En l'occurrence, c'est à tort que le recourant déduit de l'art. 4 al. 2 let. e OLN a contrario que son intégration droit être considérée comme réussie dès lors qu'il a subi avec succès le délai d'épreuve. Cette disposition n'est en effet pas applicable à son cas puisqu'elle ne vise que les situations dans lesquelles la personne concernée n'a pas fait ses preuves durant le délai d'épreuve.
Dans son rapport explicatif du mois d'avril 2016 au projet d'ordonnance relative à la loi sur la nationalité (publié sur le site internet www.sem.admin.ch > Le SEM > Projets législatifs terminés > Loi sur la nationalité suisse > Ordonnance sur la nationalité suisse [site internet consulté en dernier lieu à la date de l'arrêt]; ci-après: le rapport explicatif), le Département fédéral de justice de police (DFJP) précise que l'art. 4 al. 2 let. e OLN règle les conséquences d'un échec de la mise à l'épreuve en cas de délits plutôt mineurs. Une naturalisation reste ainsi impossible aussi longtemps que figure une inscription concernant l’échec d’une mise à l’épreuve (Rapport explicatif, II. Commentaire des dispositions ad art. 4 al. 2 let. e, p. 13).
Toutefois, en présence notamment d'une peine avec sursis jusqu’à trois mois ou 90 jours-amende et lorsque la personne a fait ses preuves durant le délai d’épreuve, comme c'est le cas en l'espèce, attendre le délai au terme duquel l’inscription est éliminée du casier judiciaire s'avérerait contre-productif. C’est pourquoi, dans cette constellation, le SEM fonde son évaluation sur la faute commise par la personne concernée. L’infraction se reflète en premier lieu dans la sanction prononcée par le juge pénal. Dans tous les cas non prévus par les let. a à e, le SEM décide donc si l’intégration du candidat est réussie en tenant compte de la gravité de la sanction. En fonction de celle-ci, le SEM astreint le candidat à un délai d’attente. Ce délai doit lui permettre de faire ses preuves pendant une période déterminée avant d’être naturalisé. Le SEM peut ainsi suivre les efforts d’intégration du candidat sur une période prolongée (rapport du DFJP, ad. art. 4 al. 3, p. 13).
Dès lors, la situation du recourant, qui a subi sa mise à l'épreuve avec succès, constitue bien un autre cas d'inscription dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA au sens de l'art. 4 al. 3 OLN (cf., dans le même sens, TAF F-5493/2021 du 3 janvier 2023 consid. 6, F-6551/2019 du 18 janvier 2021 consid. 5).
b) Le recourant a été condamné à une peine pécuniaire de 90 jours-amende avec sursis de trois ans, en précisant qu'il n'apparaît pas qu'une opposition ait été formée contre ce jugement. En application de l'art. 4 al. 3 OLN et à teneur du Manuel sur la nationalité nLN, qui vise à concrétiser cette disposition, il doit se voir imposer un délai d'attente de trois ans, à compter de la fin du délai d'épreuve pour voir sa demande de naturalisation ordinaire traitée par le SPOP. Le jugement ayant été notifié le 30 novembre 2020, le délai d'épreuve est arrivé à échéance le 30 novembre 2023 et le délai d'attente court encore jusqu'au 30 novembre 2026.
c) Ainsi, compte tenu du caractère cumulatif des critères d’intégration en matière de naturalisation et, par conséquent, de l’aspect rédhibitoire du non-respect de la sécurité et de l’ordre publics, la gravité de la condamnation prononcée à l’encontre du recourant permettait à l’autorité inférieure de rejeter sa demande de naturalisation ordinaire, nonobstant les autres aspects de son intégration. Au demeurant, il appert que l’intérêt public au respect de l’ordre juridique l’emporte, en l’espèce, sur l’intérêt privé du recourant – qui est d’ores et déjà au bénéfice d’une autorisation d’établissement – à l’acquisition de la nationalité suisse. Par conséquent, le SPOP n. ni abusé de son pouvoir d’appréciation, ni violé le principe de proportionnalité.
4. Il résulte des éléments qui précèdent que le recours doit être rejeté. Au final, il convient d'admettre que le recourant ne remplit pas la condition de l'intégration, prévue à l'art. 12 LN. Que ce soit à la date de la demande de naturalisation ou aujourd'hui, l'inscription figurant encore au casier judiciaire VOSTRA du recourant est telle qu'elle atteste d'un non-respect de la sécurité et de l'ordre publics au sens du droit fédéral. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a refusé la demande de naturalisation du recourant.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de la population du 10 novembre 2023 est confirmée.
III. Les frais de justice, par 600 (six cents) francs, sont mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 juin 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.