TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 octobre 2023
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Claude Bonnard et M. Michel Mercier, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
1.
A.________ à ********
2.
B.________ à ********.
Autorité intimée
Direction générale de l'environnement, Unité droit et études d'impact, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement du 4 mai 2023 refusant leur demande de subvention cantonale pour l'isolation thermique de la façade, du toit, des murs et du sol contre terre de leur propriété
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n°******** du chapitre cadastral de la commune d’********, sise ********, sur laquelle est érigée la villa qu’ils habitent et qu’ils ont entrepris de rénover.
B. Le 2 décembre 2021, une demande de subvention auprès du "Programme Bâtiments" a été rédigée en ligne par le mandataire technique des époux A.________, C.________, à ********. Cette demande fait état d’un début des travaux au 13 décembre 2021 et de leur fin, agendée au 31 mai 2022. Le formulaire de demande de subvention précise que celui-ci doit être signé par le propriétaire du bâtiment et envoyé à la Direction générale de l’environnement et de l’énergie (ci-après: la DGE-DIREN) avec tous les documents nécessaires. Il contient une rubrique "Principales règles de financement", qui est libellée comme il suit:
"• Pas de travaux ou d’acquisitions avant que notre décision d’octroi ou notre accord écrit vous soit parvenu. Le matériel subventionné est considéré comme acquis dès qu’il est livré sur place (lieu des travaux).
•(…)".
La rubrique "Bases légales" est quant à elle libellée ainsi:
"(…)
• Il n’existe pas de droit à l’allocation de subvention.
• Les travaux antérieurs à la demande de subvention ou en cours lors du dépôt de cette dernière ne donnent pas droit à une subvention.
(…)".
Le mandataire a signé le même jour le formulaire de demande de subvention saisi en ligne et l’a envoyé à la DGE-DIREN qui l'a reçu le 3 décembre 2021 selon le tampon apposé sur ce document.
Par décision du 13 janvier 2022, la DGE-DIREN a alloué aux époux A.________ une aide financière de 5'150 fr. en vue de la réalisation des travaux d’isolation thermique de la façade, du toit, des murs et du sol contre terre. Cette décision mentionne notamment ce qui suit:
"L’attention du requérant est attirée sur les éléments suivants, la législation précitée s’appliquant pour le surplus :
· Il n’existe pas de droit à l’octroi de subvention.
· Les travaux antérieurs à la demande de subvention ou en cours lors du dépôt de cette dernière ne donnent pas droit à une subvention.
· Le bénéficiaire qui ne respecte pas les conditions d'octroi de la subvention peut être tenu à la restitution de celle-ci. Le service lui adresse un avertissement assorti d'un délai pour remédier à la situation. A défaut d'exécution, le département statue sur la restitution de la subvention.
(…)
· Un dossier complet et parfaitement documenté (accompagné des documents techniques et financiers tels que budgets, comptes, planifications, etc. - demandés et nécessaires à son évaluation) doit être présenté.
(…)
Conditions générales appliquées aux subventions:
1) (…)
2) Le formulaire «Avis d’achèvement des travaux» dûment complété, daté, signé et muni des pièces justificatives demandées doit être adressé dans les 90 jours après la mise en service à la Direction de l’énergie.
3) La présente décision est rendue en fonction des informations transmises. Sur la base des documents d’achèvement des travaux, le respect des conditions légales, notamment la clause de rétroactivité de la demande, sera vérifiée.
(…)".
C. Le 11 novembre 2022, le mandataire des époux A.________ a adressé à la DGE-DIREN le formulaire d’achèvement des travaux, contresigné par ces derniers. Les bulletins joints à ce formulaire font état d’une livraison, par l’entreprise D.________, au mois de novembre 2021 de l’ensemble du matériel commandé pour les travaux.
Par décision du 4 mai 2023, la DGE-DIREN a annulé et remplacé sa précédente décision du 13 janvier 2022, en ce sens que la subvention demandée était refusée, au motif suivant:
"(…)
Une décision vous a été rendue en date du 13.01.2022. Vous nous avez ensuite transmis votre demande de versement de l'aide financière. Celle-ci indiquait une date de livraison (03.11.2021) du matériel, soit une date antérieure à la réception de votre demande de subvention.
Or, selon l'article 24 alinéa 3 de la Loi sur les subventions (LSubv), les travaux ou acquisitions antérieurs à la demande de subvention, ou en cours lors du dépôt de cette dernière, ne peuvent donner droit à une subvention. En outre, les conditions d'octroi de notre formulaire, au point procédure à suivre», précisent qu'il ne peut pas y avoir de travaux ou d'acquisitions avant que notre accord écrit vous soit parvenu et que le matériel subventionné est acquis dès qu'il est livré sur place.
En l'espèce, la livraison du matériel subventionné ayant eu lieu avant que notre accord écrit vous soit parvenu, nous ne pouvons pas donner suite à votre demande de subvention."
D. Par acte du 30 mai 2023, A.________ et B.________ ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette décision, dont ils demandent en substance l’annulation, la décision du 13 janvier 2022 étant maintenue.
La DGE-DIREN a produit son dossier; dans sa réponse, elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Quoi que cette faculté leur ait été conférée, les époux A.________ n’ont pas répliqué.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d’entrer en matière.
2. La subvention litigieuse est régie par la loi cantonale du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01), par le règlement du 4 octobre 2006 sur le Fonds pour l’énergie (RF-Ene; BLV 730.01.5) et par la loi cantonale du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15).
a) L'art. 40a LVLEne dispose que le département peut subventionner les activités qui répondent à la politique énergétique cantonale, notamment les réalisations techniques (art. 40b al. 1 let. a LVLEne). Les particuliers peuvent en bénéficier (art. 40d al. 1 let. b LVLEne). D'après l'art. 40j LVLEne, le service effectue le suivi et le contrôle des subventions (al. 1); il s'assure que la subvention est utilisée conformément à son affectation et que les modalités d'octroi sont respectées (al. 2); le bénéficiaire, de même que les personnes impliquées dans le projet subventionné, sont tenues de fournir au service toutes les informations utiles au contrôle et au suivi de la demande (al. 4). Le bénéficiaire qui ne respecte pas les conditions d'octroi de la subvention peut être tenu à la restitution de celle-ci (art. 40k al. 1 LVLEne).
b) La procédure de demande de subvention est définie dans le RF-Ene. La demande est accompagnée de tous les documents utiles ou requis (art. 40c LVLEne). A teneur de l'art. 5 RF-Ene, l'octroi des aides doit répondre aux conditions cumulatives suivantes: a) le respect de la législation cantonale, notamment de la loi sur les subventions; b) le respect des priorités définies par le Conseil d'Etat en matière de politique énergétique et notamment mentionnées dans la Conception cantonale de l'énergie (COCEN); c) la présentation d'un dossier complet et parfaitement documenté, ainsi que la production de tous les documents techniques et financiers (budgets, comptes, planifications, etc.) demandés par le service et nécessaires à son évaluation. Selon l'art. 6 let. a RF-Ene, la demande est adressée au service ou au tiers délégataire.
c) La LSubv, applicable à toutes les subventions octroyées directement ou indirectement par l'Etat (art. 1 al. 2), dispose qu'il n'existe pas de droit à l'octroi de la subvention (art. 2 al. 1). Selon l'art. 18 LSubv, la demande de subvention doit être formulée par écrit et accompagnée de tous les documents utiles ou requis par l'autorité compétente. L'art. 24 al. 3 LSubv précise, s'agissant des subventions à l'investissement, que les travaux ou acquisitions antérieurs à la demande de subvention, ou en cours lors du dépôt de cette dernière, ne peuvent donner droit à une subvention.
Sous le titre marginal "révocation des subventions", l’art. 29 LSubv régit la suppression ou la réduction des subventions. L'art. 29 al. 1 let. d LSubv prévoit que l'autorité supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle, lorsqu'elle a été accordée indûment, que ce soit sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes ou en violation du droit.
d) La DGE présente, sur son site internet (https://www.vd.ch/prestation/02-demander-une-subvention-pour-lisolation-thermique-m01#0) la procédure applicable à l'obtention d'une subvention pour l'amélioration de l'isolation thermique de la façade, du toit, des murs et des sols contre terre. La DGE offre la possibilité de déposer une demande en ligne mais rappelle que le formulaire de demande de subvention doit être signé par le propriétaire du bâtiment et accompagné de divers documents. La chronologie d'une procédure de demande de subvention est décrite avec la précision suivante: "Nous vous rappelons qu'il ne peut pas y avoir d’acquisitions ou de travaux avant notre accord écrit".
3. a) Dans le cas d’espèce, l'autorité intimée a rendu une première décision, le 13 janvier 2022, par laquelle elle allouait une aide financière aux recourants, tout en posant certaines conditions à l'octroi de cette aide. Cette décision renvoyait à la législation applicable et rappelait, notamment, qu'il n'existe pas de droit à la subvention, que les travaux antérieurs à la demande de subvention ou en cours lors du dépôt de cette dernière ne donnent pas droit à une subvention et que le bénéficiaire qui ne respecte pas les conditions d'octroi de la subvention peut être tenu à la restitution de celle-ci. La décision précisait encore qu'elle était rendue en fonction des informations transmises et que sur la base des documents d'achèvement des travaux, le respect des conditions légales serait vérifié. A l'issue des travaux pour lesquels cette subvention a été accordée, l'autorité intimée a rendu une nouvelle décision, le 4 mai 2023, qui annule et remplace sa précédente décision du 13 janvier 2022. Est ainsi litigieuse la question de savoir si les conditions d'une révocation de cette dernière décision sont réunies.
b) En l'espèce, la demande de subvention en ligne a été effectuée le 2 décembre 2021 et le formulaire, signé le même jour avant d’être envoyé à l’autorité intimée, qui l’a reçu le 3 décembre 2021. Cette demande fait état d’un début des travaux au 13 décembre 2021 et de leur fin, agendée au 31 mai 2022. Or, les recourants se sont fait livrer les matériaux d'isolation au mois de novembre 2021, ce qu’ils ne contestent pas. Comme on l'a vu, l'art. 24 al. 3 LSubv accorde une portée particulière à la date du dépôt de la demande de subvention, qui est déterminante pour établir son antériorité au début des travaux. L’exigence de l’envoi postal, muni de la signature du propriétaire, est par ailleurs expressément rappelée dans le formulaire de demande de subvention. La date déterminante est celle de l'expédition postale du formulaire signé (cf. arrêt GE.2021.0033 précité, consid. 2 et les références citées).
En l'occurrence, le matériel concerné par la demande de subvention a été livré avant même le dépôt de la demande de subvention, ce que les recourants admettent. Or, le formulaire de demande de subvention, qu’ils ont contresigné, indique expressément que le propriétaire ne doit pas procéder à des travaux ni à une quelconque acquisition avant la décision d’octroi ou l’accord écrit de la DGE, étant précisé que le matériel subventionné est considéré comme acquis dès qu’il est livré sur place (lieu des travaux). Ledit formulaire ajoute que les travaux antérieurs à la demande de subvention ou en cours lors du dépôt de cette dernière ne donnent pas droit à une subvention. Ces remarques ne prêtent donc pas à confusion, de sorte que les recourants ne pouvaient ignorer qu’ils n’obtiendraient pas de subvention pour des acquisitions antérieures à leur demande. Comme on l'a vu ci-dessus, les exigences de l'art. 24 al. 3 LSubv sont expressément mentionnées dans le formulaire officiel de demande et elles sont également décrites sur le site internet de l'administration. La jurisprudence a eu l'occasion à plusieurs reprises de confirmer des décisions de refus de subvention au motif que les recourants avaient déposé leur demande de subvention après que le matériel avait été livré sur place (cf. par ex. arrêts AC.2021.0404 du 29 mars 2022; GE.2021.0033 précité; GE.2021.0017 du 29 septembre 2021; GE.2019.0239 du 15 septembre 2020; GE.2015.0067 du 24 décembre 2015 consid. 2; GE.2014.0212 du 18 août 2015 consid. 2 et les réf. citées; GE.2012.0213 du 12 avril 2013 consid. 2).
c) Comme on vient de le constater, les travaux pour lesquels les recourants ont requis l’octroi de la subvention litigieuse ne pouvaient donner droit à une subvention, compte tenu de l'acquisition du matériel nécessaire antérieurement à la demande de subvention (art. 24 al. 3 LSubv). Bien que l'autorité intimée ait rendu une décision initiale favorable sur le principe, cette décision posait des conditions et réservait un examen de la situation à l'achèvement des travaux. L'art. 29 LSubv prévoit expressément la possibilité de supprimer ou de réduire une subvention, notamment lorsque celle-ci a été accordée indûment, sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes, ou en violation du droit (art. 29 al. 1 let. d LSubv). Cette disposition ne confère pas une simple faculté à l'autorité. Elle l'oblige à prendre une des quatre mesures prévues: supprimer la subvention, réduire celle-ci, en exiger la restitution totale ou en exiger la restitution partielle. S'agissant ici d'une subvention qui n'a pas été versée, les deux dernières mesures précitées n'entrent pas en ligne de compte. Demeure le choix entre la suppression totale ou la réduction partielle. S'agissant d'un cas où l'art. 24 al. 3 LSubv a été violé, seule une suppression totale peut être envisagée (AC.2021.0404 déjà cité; GE.2014.0212 du 18 août 2015 consid. 2 précité; GE.2013.0204 du 2 juillet 2014; GE.2009.0108 du 11 novembre 2010 et GE.2009.0181 du 15 juin 2010).
Les recourants font valoir à cet égard que la livraison anticipée du matériel n’était pas volontaire mais due à une situation particulière. Ils expliquent que l’entreprise ayant réalisé les travaux avait anticipé en quelque sorte la commande du matériel, en raison de l’incertitude du marché liée à la pandémie de Covid-19. Aussi, cette entreprise a-t-elle livré ce matériel chez eux, avant même que le contrat d’entreprise ne soit conclu. En effet, ce contrat a été signé les 28 et 29 mars 2022, soit postérieurement à la demande. Les recourants ont également produit un échange de courriels, dont il ressort que cette demande aurait dû initialement être déposée auprès de l’autorité en juillet 2021 déjà. S’il peut paraître compréhensible que l’entreprise ait pris toutes les précautions nécessaires pour assurer la livraison du matériel dans les délais prévus, en anticipant celle-ci, les recourants n’expliquent cependant pas la raison pour laquelle il était absolument indispensable que ce matériel fût livré chez eux en novembre 2021. Comme l’autorité intimée le relève, l’entreprise aurait pu stocker ce matériel chez elle, le temps que les recourants obtiennent l’aval de l’autorité intimée pour l’octroi de la subvention requise. La livraison des matériaux d'isolation pouvait être sans difficulté différée de quelques semaines, afin d'attendre la décision de l'autorité intimée, sans que cela ne remette en cause l’ouverture du chantier.
Quoi qu'il en soit, ces explications sont dénuées de pertinence, dans la mesure où l'art. 24 al. 3 LSubv ne permet aucune dérogation pour de tels motifs. Ainsi, en application de cette disposition, qui ne laisse aucune marge de manœuvre à cet égard, c'est à juste titre que l’autorité intimée a rendu une décision de refus de subvention.
4. Il résulte de ce qui précède que le recours ne peut qu’être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le sort du recours commande que les frais de justice soient mis à la charge des recourants (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD), solidairement entre eux (cf. art. 51 al. 2 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de l'environnement, du 4 mai 2023, est confirmée.
III. Les frais d’arrêt, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge de A.________ et d’B.________, solidairement entre eux.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 octobre 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.