TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 août 2023
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. François Kart et M. Guillaume Vianin, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Payerne, représentée par Me Adrienne FAVRE, avocate à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Payerne du 21 avril 2023.
Vu les faits suivants:
A. En août 2022, B.________, propriétaire d'une maison à Payerne, à ********, a introduit une procédure auprès de la Justice de paix du district de la Broye-Vully à l'encontre de A.________, sa locataire, procédure à l'issue de laquelle une ordonnance d'expulsion a été rendue.
Le 29 septembre 2022, les autorités communales de Payerne ont été informées par la justice de paix que l'exécution forcée de cette ordonnance d'expulsion aurait lieu le 20 octobre 2022; elles ont été invitées à ordonner les mesures nécessaires pour que A.________ ne soit pas momentanément sans logement et que le mobilier ne reste pas déposé sur la voie publique.
Ayant appris que A.________ séjournerait au camping de ********, la personne en charge du dossier au sein de la commune lui a écrit le 12 octobre 2022 à cette adresse, en l'invitant à prendre contact avec elle afin de discuter des modalités à mettre en place en vue de l'expulsion. L'intéressée n'a pas réagi à ce courrier.
Le 20 octobre 2022, l'huissière de la justice de paix, avec l'assistance de la gendarmerie, a procédé à l'exécution forcée de l'expulsion. A.________ n'était pas présente. Les différents bien meubles et effets personnels de l'intéressée, qui représentent un volume de 20 m3 et comprennent notamment un véhicule de marque smart – abandonné sous un arbre sur le terrain de la propriété – ainsi qu'un nombre important d'objets encombrants entassés dans la grange du propriétaire, ont été évacués par une entreprise de déménagement et entreposés dans un dépôt communal.
Par lettre du même jour, l'administration communale a informé A.________ que ses biens avaient été pris en charge par la commune, qu'ils seraient gardés pour une durée de six mois, soit jusqu'au 20 avril 2023, et que, passé ce délai, il serait procédé à leur vente/destruction. Elle a invité l'intéressée à prendre contact avec la personne en charge de son dossier afin de prendre rendez-vous pour récupérer ses biens. Elle lui a précisé enfin qu'une facture lui serait adressée pour les frais engagés pour l'évacuation et le stockage.
B. Les 6 décembre 2022 et 15 février 2023, A.________ s'est rendue au greffe municipal pour obtenir des explications et discuter d'un certain nombre de points, notamment des manquements de B.________.
Par lettre du 17 février 2023, la Municipalité de Payerne a informé l'intéressée que les litiges avec son bailleur ne relevaient pas de la compétence des autorités communales et lui a rappelé qu'elle disposait d'un délai au 20 avril 2023 pour récupérer ses biens, à défaut de quoi, ils seraient débarrassés.
Par lettre du 18 février 2023, A.________ a sollicité "un rendez-vous le plus rapidement possible car [elle avait] besoin d'urgence de [s]es vêtements, [s]es médicaments, ordinateur, etc.". Elle est revenue pour le surplus sur l'attitude de B.________ et sur les circonstances qui ont conduit à son expulsion. Elle s'est plainte en outre de l'entreprise de déménagement qui aurait endommagé certains de ses meubles.
A réception de ce courrier, le secrétariat communal a pris contact par téléphone avec l'intéressée afin de convenir d'un rendez-vous. Aucune des dates proposées ne lui convenait toutefois.
Par lettre du 10 mars 2023, la municipalité a rappelé encore une fois à A.________ la procédure à suivre pour récupérer ses biens et l'échéance au 20 avril 2023 dont elle disposait.
Par courrier électronique du 17 avril 2023, l'intéressée a requis une prolongation du délai de garde-meubles, expliquant être sans logement et en convalescence. Cette demande a également fait l'objet d'un courrier daté du même jour.
Par décision du 21 avril 2023, la municipalité a refusé d'accorder la prolongation requise et informé A.________ qu'il serait dès lors procédé à l'élimination de ses biens.
C. Par acte remis à la poste le 11 mai 2023, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en prenant les conclusions suivantes (reproduit tel quel):
"1. Admettre le présent recours en tenant compte de suspendre avec effet immédiat le délai de recours que me propose la commune.
2. Ordonner à la commune de Payerne de me communiquer l'adresse où sont stockés mes meubles et mes affaires personnelles.
3. Reconnaître que le délai potentiel n'est pas respecté et qu'on me menace de débarrasser mes affaires ce que je considère comme un abus avant l'expiration du délai de recours.
4. Accepter d'exonérer tous les frais du déménagement et frais de justice."
Dans son argumentaire, après avoir relaté différents événements qui n'ont aucun lien avec son expulsion et les conséquences de celle-ci, la recourante fait valoir que la décision attaquée constituerait une mesure totalement disproportionnée, faisant d'elle "une personne dépouillée de [s]es derniers biens et sans domicile fixe, ce qui est contraire au respect de la personne humaine".
La recourante a déposé des écritures complémentaires les 23 mai, 5 juin et 8 juin 2023, dans lesquelles elle a pris de nouvelles conclusions, concluant notamment à ce qu'ordre soit donné à la commune de Payerne de lui garantir un hébergement provisoire parallèlement à un suivi pour la recherche d'un logement et à ce que le préjudice qu'elle a subi soit reconnu et réparé.
Dans sa réponse du 21 juillet 2023, l'autorité intimée a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
La cour a statué sans autre mesure d'instruction.
Considérant en droit:
1. Il convient tout d'abord d'examiner la recevabilité du recours, qui est contestée par l'autorité intimée.
a) L'art. 79 al. 1, 2e phrase, de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, subordonne la recevabilité de l'acte de recours à l'indication des motifs et des conclusions du recours. Sous peine d'irrecevabilité, un acte de recours doit préciser clairement en quoi et pour quels motifs l'acte attaqué viole le droit; le recourant doit discuter les motifs de la décision entreprise et indiquer précisément en quoi il estime que l'autorité intimée a méconnu le droit. Si la motivation du recours ne doit pas nécessairement être pertinente, elle doit à tout le moins se rapporter à l'objet de la décision attaquée et au raisonnement qui la soutient (ratio decidendi). Dans la pratique cependant, les exigences quant à la motivation du recours ne sont pas très élevées et le recourant peut se contenter d'une motivation sommaire. La cour de céans fait ainsi montre d'une relative souplesse en ce qui concerne tant la formulation des conclusions que la motivation des recours. Elle n'exige en particulier pas que les conclusions soient formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour quelle raison la décision attaquée est contestée (cf. arrêts PS.2022.0077 du 20 janvier 2023 consid. 2a; GE.2021.0181 du 19 mars 2022 consid. 2b; PE.2019.0361 du 11 mars 2019 consid. 2a et les références).
L'art. 79 al. 2 LPA-VD prévoit par ailleurs que le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée. Cette disposition concrétise le principe selon lequel en procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Le juge administratif n'entre ainsi pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est soumis (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a, et les références; ég. arrêts AC.2022.0316 du 17 mars 2023 consid. 3; AC.2018.0358 du 17 octobre 2019 consid. 2a; AC.2015.0321 du 31 août 2016 consid. 3a et les références).
b) En l'espèce, la décision attaquée refuse de prolonger le délai de conservation des meubles de la recourante entreposés dans un dépôt communal depuis l'exécution forcée de l'expulsion de l'intéressée et ordonne leur élimination. Le litige est limité à la question de savoir si cette décision est fondée.
L'acte de recours et ses compléments des 23 mai, 5 juin et 8 juin 2023 sont confus et peu clairs. La recourante fait de nombreuses digressions, soulevant des critiques qui ne portent pas sur la décision litigieuse, mais qui concernent les contentieux qu'elle a avec son bailleur, le Contrôle des habitants et le Centre social régional. Il en va de même des conclusions formelles ne portant pas sur l'effet suspensif que la recourante a prises, conclusions qui doivent partant être déclarées irrecevables. On comprend néanmoins qu'elle se plaint également du refus de l'autorité intimée de prolonger le délai de conservation de ses meubles. Elle parle de mesure "disproportionnée". Implicitement, elle requiert un délai supplémentaire. Sous cet angle, son recours doit être considéré comme recevable. Peu importe que ce point n'ait pas fait l'objet d'une conclusion explicite de sa part, la jurisprudence étant comme on l'a rappelé ci-dessus relativement souple à cet égard.
c) Pour le reste, le recours a été déposé dans le délai prévu par l'art. 95 LPA-VD. La recourante, en tant que destinataire de la décision, a par ailleurs incontestablement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il convient donc d'entrer en matière, à tout le moins sur la conclusion recevable.
2. a) Aux termes de l'art. 2 al. 2 let. d de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11), les autorités communales ont notamment pour attributions et tâches propres de prendre les mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique.
La commune a notamment dans ce cadre le devoir de prendre en charge temporairement les choses mobilières laissées par des locataires dans les lieux dont ils ont été expulsés (art. 2a al. 1 LC), étant précisé que tous les frais qui en découlent, notamment les frais d'enlèvement, de transport, de conservation, de vente ou de destruction, sont mis à la charge de ces locataires (art. 2a al. 2 LC). Les modalités de cette tâche sont décrites à l'art. 2b LC, dont la teneur est la suivante:
"Art. 2b – Modalités
1 La municipalité somme par écrit les locataires expulsés de venir récupérer leurs biens dans les meilleurs délais et les informe qu'à défaut, passés six mois au moins, ils pourront être vendus, ou s'ils n'ont pas de valeur marchande, détruits ou laissés à disposition de la commune. La municipalité peut fixer un délai plus bref lorsque les coûts de conservation sont particulièrement importants, lorsque les choses conservées sont susceptibles de se déprécier rapidement ou pour d'autres motifs impérieux.
2 Une fois le délai de conservation échu, la municipalité peut ordonner la vente des biens ou s'ils n'ont pas de valeur marchande, leur destruction ou la mise à disposition de la commune. Elle notifie sa décision aux locataires expulsés.
3 La municipalité notifie aux locataires expulsés une décision fixant le montant des frais à leur charge après que les biens ont été récupérés, vendus ou détruits.
4 Les locataires expulsés ont droit à la restitution du produit de la vente, sous déduction des frais fixés conformément à l'alinéa 3. Ce droit s'éteint cinq ans après la vente.
5 Si l'adresse des locataires expulsés est inconnue, les communications qui leur sont destinées interviennent par voie de publication dans la Feuille des avis officiels."
b) En l'espèce, la recourante n'était pas présente lors de l'exécution de l'expulsion du logement qu'elle louait à Payerne. Elle n'avait pas non plus laissé aux autorités communales, qui l'avaient interpellée auparavant, d'instructions particulières sur le sort de ses biens. Conformément à l'art. 2a al. 1 LC, l'autorité intimée était dès lors tenue de les prendre en charge et de les entreposer temporairement dans un dépôt communal. Sur le plan formel, elle a par ailleurs strictement respecté les modalités procédurales fixées à l'art. 2b LC. Elle a ainsi informé le jour même la recourante que ses biens avaient été entreposés dans un dépôt communal et l'a invitée à prendre rendez-vous avec le secrétariat communal afin d'organiser leur récupération. Elle l'a répété lors de courriers ultérieurs. Ces informations ont par ailleurs été rappelées à l'intéressée lors de ses passages au greffe les 6 décembre 2022 et 15 février 2023. A chaque fois, la recourante a en outre été rendue attentive à l'échéance au 20 avril 2023 dont elle disposait pour récupérer ses biens et au fait que, passé ce délai, il serait procédé à leur vente/destruction.
S'agissant du délai de conservation fixé par l'autorité intimée, il correspond au délai de six mois minimal ("..., passés six mois au moins, ...") – hors circonstances particulières – prévu par l'art. 2b al. 1 LC. Dans ses écritures – dont on rappelle qu'elles ne sont pas particulièrement claires – , la recourante paraît invoquer son absence de domicile fixe pour justifier l'octroi d'un délai supplémentaire. Aucun élément ne permet toutefois de retenir qu'elle ne pourrait pas stocker temporairement ses biens dans le logement provisoire qu'elle semble occuper actuellement à ********* ou chez des parents, amis ou connaissances. Avant sa demande de prolongation du 17 avril 2023 et ce malgré les nombreuses sommations des autorités communales, elle n'avait d'ailleurs jamais fait état d'une telle problématique. A la lecture de sa lettre du 18 février 2023, elle paraissait même plutôt pressée de récupérer ses biens ou à tout le moins certains d'entre eux, sollicitant "un rendez-vous le plus rapidement possible". Elle avait refusé cependant toutes les dates, qui lui avaient été proposées à cette fin. On peut dès lors douter de la réelle volonté de la recourante de faire les efforts nécessaires pour s'exécuter. Elle semble attendre que les divers contentieux qu'elle a avec son bailleur, le Contrôle des habitants et le Centre social régional soient réglés avant de l'envisager. Dans ces circonstances, l'octroi d'un délai supplémentaire n'aurait pas l'effet escompté, si ce n'est d'augmenter les frais d'entreposage que la recourante ne semble du reste pas disposée à payer, puisqu'elle estime qu'elle doit en être exonérée, et de monopoliser un dépôt communal, étant précisé que les effets de l'intéressée représentent un volume de 20 m3, ce qui est important. On relève par ailleurs que, par le biais de l'effet suspensif, l'intéressée a déjà obtenu plus de quatre mois supplémentaires par rapport au délai initial qui lui avait été fixé.
Au regard de ces éléments, l'autorité intimée n'a pas violé le droit, ni abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de prolonger le délai de conservation fixé et en ordonnant l'élimination des biens de la recourante, qui avaient été entreposés dans un dépôt communal depuis l'exécution de l'expulsion du logement qu'elle occupait à Payerne. La question des frais d'enlèvement, de transport, de conservation, de vente et de destruction fera l'objet d'une autre décision.
3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, devrait en principe supporter les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Vu sa situation financière, il y est toutefois renoncé (cf. art. 50 LPA-VD). Elle devra en revanche verser une indemnité à titre de dépens à l'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de Payerne du 21 avril 2023 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV. A.________ versera à la Commune de Payerne une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 août 2023
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.