A.________/Autorité de protection des données et de droit à l'information, B.________ | Recours à la CDAP contre une décision d'irrecevabilité de l'APDI, elle-même saisie à la suite d'une requête d'un tribunal d'arrondissement tendant à la production de pièces en main de deux autorités administratives. L'APDI s'est estimée incompétente au motif que la LPrD n'était pas applicable en raison de la procédure civile en cours (cf. art. 3 al. 3 LPrD). Elle précisait que même si l'intéressé revêtait la qualité de tiers dans la procédure civile, son statut était, comme celui des parties, réglé par le code de procédure civile.
La question litigieuse revient à examiner si une autorité administrative à laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre des renseignements ou des documents exerce une compétence propre, susceptible de contrôle par une autorité de recours administrative. En estimant que tel n'était pas le cas, la décision attaquée ne prête pas le flanc à la critique. En effet, la transmission des pièces requises en l'espèce par le DEIEP et la DGAV n'étaient pas susceptible d'être contestée par le recourant en dehors de la procédure civile devant le tribunal d'arrondissement. Par le biais d'une procédure de coordination, il a été considéré que, lorsqu’une autorité administrative à laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre des renseignements ou des documents fait droit à cette demande et transmet les renseignements et documents requis, il ne s'agit pas d'un acte d'entraide administrative dont la légalité doit pouvoir être contrôlée.
Rejet du recours contre la décision d'irrecevabilité.
Opinion dissidente commune jointe.
Recours au TF rejeté (1C_584/2023)
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 septembre 2023
Composition
M. Raphaël Gani, président; M. Pascal Langone et Mme Annick Borda, juges; Mme Lia Meyer, greffière.
Recourant
A.________ à ******** représenté par Me Alain DUBUIS, avocat à Pully,
Autorité intimée
Autorité de protection des données et de droit à l'information (APDI).
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information du 21 février 2023 (LInfo).
Vu les faits suivants:
A. Le Tribunal d'arrondissement de la Côte (ci-après: le tribunal d'arrondissement), dans le cadre d'une procédure civile pendante devant lui depuis le 30 décembre 2020, opposant la société B.________ et E._______, a ordonné au Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP) et à la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) la transmission de certains documents concernant A.________. Ce dernier n'est pas partie à la procédure civile précitée. Selon l'intéressé, le tribunal d'arrondissement lui avait préalablement demandé de produire ces informations. Il s'y serait opposé au motif qu'il était l'époux de E.______.
B. La DEIEP a produit les pièces demandées le 3 novembre 2022. La DGAV en a fait de même le 30 novembre 2022.
C. Par écriture du 20 décembre 2022, l'intéressé a recouru devant l'Autorité de protection des données et de droit à l'information (APDI), composée de la Préposée à la protection des données et du Préposé à l'information, contre la transmission des documents au tribunal d'arrondissement.
Interpellé par l'APDI, le tribunal d'arrondissement a notamment indiqué que les parties à la procédure civile n'avaient pas été autorisées à consulter les pièces en question au vu du recours déposé par l'intéressé.
D. L'APDI a déclaré le recours de l'intéressé irrecevable, par décision datée du 21 février 2023.
E. Par acte daté du 24 mars 2023, A.________ (ci-après: le recourant), par l'intermédiaire de son conseil, a formulé une requête de mesures superprovisionnelles et provisionnelles et contesté la décision d'irrecevabilité susmentionnée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
A titre superprovisionnel et provisionnel, il requérait que soit interdite la transmission des documents litigieux à tous tiers et en particulier à la société Le B.________, laquelle chercherait, selon lui, par toutes sortes de moyens d'accéder à des documents confidentiels le concernant. A titre subsidiaire, pour l'hypothèse où les pièces auraient déjà été transmises à cette partie, il demandait qu'il lui soit fait interdiction d'utiliser, de transmettre, de communiquer et de divulguer ces documents ainsi que les données y relatives. Par avis du 28 mars 2023, le juge instructeur a informé le tribunal d'arrondissement que la décision de l'APDI du 21 février 2023 avait fait l'objet d'un recours et n'était pas entrée en force, de sorte que l'interdiction faite aux parties à la procédure ********, pendante devant lui, d'accéder aux pièces et documents transmis par le DEIEP le 3 novembre 2022 et par la DGAV le 30 novembre 2022 était maintenue.
Sur le fond, le recourant concluait, principalement, à la réforme de la décision entreprise en ce sens que le DEIEP et la DGAV devaient refuser de transmettre au tribunal d'arrondissement les documents demandés par ce dernier et, subsidiairement, à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
F. Dans un courrier daté du 31 mars 2023, la société B.________ a requis de pouvoir intervenir en qualité de partie dans la présente procédure. Tant l'autorité intimée que le recourant s'y sont opposés par correspondances datées respectivement des 23 et 26 mai 2023. Par décision incidente du 5 juin 2023, le juge instructeur a rejeté la requête d'intervention de la société B.________.
G. Invitée à se déterminer sur le recours, l'autorité intimée a indiqué, par courrier du 23 mai 2023, qu'après avoir procédé à une nouvelle appréciation du dossier, elle confirmait la teneur de la décision entreprise.
H. Par le biais d'une procédure de coordination, selon l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1), il a été considéré que, lorsqu’une autorité administrative à laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre des renseignements ou des documents fait droit à cette demande et transmet les renseignements et documents requis, il ne s'agit pas d'un acte d'entraide administrative dont la légalité doit pouvoir être contrôlée (cf. consid. 4 infra).
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur une décision d'irrecevabilité de l'APDI, qui s'est considérée incompétente à raison de la matière, ceci tant sous l'angle de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65) que de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).
Selon l'art. 32 al. 4 et 5 LPrD, les décisions du préposé fondées sur cette loi peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal cantonal dans un délai de 30 jours dès leur notification. De même, les décisions des autorités administratives fondées sur la LInfo peuvent faire l'objet d'un recours au préposé ou directement au tribunal cantonal, ce dernier étant compétent pour statuer dans un second temps si le préposé est saisi en premier. Ce tribunal connaît en effet des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (cf. art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le tribunal de céans est ainsi compétent pour traiter du présent recours.
Le recourant, destinataire de la décision entreprise, dispose d'un intérêt digne de protection à demander son annulation, dans le but qu'il soit statué sur le fond de sa cause (cf. art. 75 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; ATF 135 II 145 consid. 3). En revanche, il ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Dans ce contexte, seule la conclusion en annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée, afin qu'elle entre en matière sur sa demande et rende une nouvelle décision, est recevable. Le recourant ne peut pas d'ores et déjà conclure – comme il le fait – à ce qu'il soit ordonné au DEIEP et à la DGAV de refuser la transmission des documents au tribunal d'arrondissement. Les griefs du recourant ne peuvent porter que sur le refus de l'autorité intimée d'entrer en matière sur son recours, ceux liés à la violation de la LPrD et de la LInfo, qui ont trait au fond du litige, sont irrecevables (cf. ATF 135 II 145 consid. 3; CDAP PE.2020.0238 du 9 novembre 2011 consid. 1; FI.2019.0152 du 10 octobre 2019 consid. 1).
Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le délai utile (art. 95 LPA-VD), et le mémoire respecte les conditions formelles énoncées notamment à l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD. Partant, il convient d’entrer en matière sur le recours en tant qu'il porte sur le bien-fondé de la décision d'irrecevabilité de l'APDI, composée de la Préposée à la protection des données et du Préposé au droit à l'information.
2. Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu avant que le DEIEP et la DGAV ne transmettent les documents au Tribunal d'arrondissement. Il dénonce, d'une part, ne pas avoir été consulté par les deux autorités précitées avant que ces autorités ne décident de transmettre des documents le concernant au tribunal d'arrondissement et, d'autre part, ne pas avoir reçu copie de ces décisions. Il en requiert la production, à titre de mesures d'instruction.
a) Les griefs du recourant soulevés en lien avec une prétendue violation de son droit d'être entendu par le DEIEP et la DGAV sortent du cadre de la décision entreprise et de l'objet du présent litige, qui ne porte que sur le bien-fondé de la décision d'irrecevabilité prononcée par l'APDI (voir supra consid. 1). Le recourant ne prétend pas que l'autorité intimée a violé son droit d'être entendu, ce qui ne saurait par ailleurs être retenu, le recourant ayant eu l'occasion de s'exprimer en déposant son recours devant l'APDI, dans le cadre duquel il a pu exposer ses arguments.
b) S'agissant de la requête du recourant de production des décisions du DEIEP du 3 novembre 2022 et de la DGAV du 30 novembre 2022, bien que le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprenne notamment le droit pour l’intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48 consid. 4.1.1), l'autorité peut renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF 1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 3.1).
En l'espèce, le tribunal de céans, procédant à une appréciation anticipée des preuves pertinentes au regard de l'objet du litige, s’estime suffisamment renseigné pour traiter en toute connaissance de cause des moyens soulevés. Plus particulièrement, comme susmentionné, seule la question du bien-fondé du refus de l'autorité intimée d'entrer en matière sur le recours déposé devant elle peut être examinée par le tribunal de céans. Par conséquent, il n'y a pas lieu de donner suite à la requête de production de pièces du recourant, ce d'autant plus que la décision entreprise laisse entendre que le DEIEP et la DGAV auraient simplement donné suite à l'ordre de production de pièces du tribunal d'arrondissement, sans statuer formellement par voie de décision.
3. Dans le cadre de la décision entreprise, l'APDI a considéré qu'elle ne pouvait fonder sa compétence sur la LPrD, cette loi n'étant pas applicable en raison de la procédure civile en cours (cf. art. 3 al. 3 LPrD). Elle précisait que même si l'intéressé revêtait la qualité de tiers dans la procédure civile, son statut était, comme celui des parties, réglé par le code de procédure concerné. Il lui appartenait dès lors d'agir directement devant le tribunal d'arrondissement, sur la base des dispositions du code de procédure civile (CPC; RS 272), seul applicable au traitement des données effectué dans le cadre du procès. Le recourant estime au contraire que les droits que lui confère la LPrD au sujet du traitement de ses données personnelles devaient être respectés.
a) La LPrD vise à protéger les personnes contre l'utilisation abusive des données personnelles les concernant (art. 1). Elle s'applique à tout traitement de données des personnes physiques ou morales par les entités soumises à cette loi (art. 3 al. 1 et al. 2 LPrD), dont notamment le Conseil d'Etat et son administration (art. 3 al. 2 let. b LPrD) ainsi que l'Ordre judiciaire et son administration (art. 3 al. 2 let. c LPrD).
Par traitement de données personnelles, on entend toute opération ou ensemble d'opérations effectuées ou non à l'aide de procédés automatisés et appliquées à des données personnelles, notamment la collecte, l'enregistrement, l'organisation, la conservation, l'adaptation ou la modification, l'extraction, la consultation, l'utilisation, la communication, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou l'interconnexion, ainsi que le verrouillage, l'effacement ou la destruction (art. 4 al. 1 ch. 5 LPrD). La communication consiste plus précisément en le fait de rendre les données personnelles accessibles, notamment en les transmettant, les publiant, ainsi qu'en en autorisant la consultation ou en fournissant des renseignements (art. 4 al. 1 ch. 6 LPrD).
b) La LPrD ne s’applique toutefois pas aux procédures civiles, pénales ou administratives (art. 3 al. 3 let. b LPrD). Selon l’Exposé des motifs et projet de loi, l’exception de l’art. 3 al. 3 let. b LPrD "vise à éviter le concours objectif de normes en ce sens que [la LPrD] ne doit pas intervenir dans le déroulement de procédures judiciaires. En effet, des règles spécifiques s’appliquent déjà à ces procédures, notamment en vue de protéger la personnalité des personnes impliquées, comme le droit d'être entendu, le droit d'accéder à son dossier, le droit de participer à l'administration des preuves, les règles applicables à la déposition en justice. La loi ne s'applique dès lors qu'avant et après les procédures en question [...]. Ces [...] exceptions correspondent à ce qui est prévu par la LPD [...]" (BGC, mars 2007, n° 441 p. 27 s.). L’art. 2 al. 2 let. c de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1), qui était en vigueur jusqu'à fin août 2023 (RO 2022 491, annexe 1), prévoyait que cette loi ne s'appliquait pas "aux procédures pendantes civiles, pénales, d’entraide judiciaire internationale ainsi que de droit public et de droit administratif, à l’exception des procédures administratives de première instance."
Selon la jurisprudence, la disposition fédérale précitée avait, elle aussi, pour objectif d'éviter une collision de normes; si la loi sur la protection des données s'appliquait aux procédures pendantes, deux lois poursuivant en partie les mêmes objectifs se superposeraient, ce qui entraînerait des incertitudes juridiques, des problèmes de coordination et, finalement, des retards de procédure (cf. ATF 138 III 425 consid. 4.3; TF 4A_188/2015 du 31 août 2015 consid. 3.2.2 et les références citées). C'est pourquoi, lorsqu'une question relative à la protection des données apparaît dans le cadre d'une procédure qui a pour objet principal d'autres prétentions que celles découlant spécifiquement de la loi sur la protection des données, elle doit être tranchée dans le cadre de la procédure principale (ATF 138 III 425 consid. 4.3; 128 II 311 consid. 8.4; CDAP GE.2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 2a). Les droits liés à la protection de la sphère privée et des données personnelles devront alors être sauvegardés (art. 13 Cst. et 15 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud [CSt-VD; BLV 101.01]), mais selon les contours définis par les lois de procédure topiques. Le Tribunal fédéral a notamment jugé que les tiers, tels que les témoins, ne pouvaient se prévaloir des dispositions relatives à la protection des données à l'égard du tribunal devant lequel ils sont amenés à témoigner, dès lors que leurs droits et devoirs sont déjà réglés par le code de procédure applicable, qui détermine aussi la manière dont les éléments du procès sont recueillis (cf. TF 4A_188/2015 du 31 août 2015 consid. 3.2.2; 1P.79/2000 du 28 mai 2001 c. 2d/cc).
La LPD a fait l'objet d'une révision totale, datée du 25 septembre 2020, qui est entrée en vigueur le 1er septembre 2023 (RO 2022 491; art. 74 nLPD). Celle-ci maintient une limitation du champ d'application de la loi similaire, en ces termes: "Les traitements de données personnelles effectués dans le cadre de procédures devant des tribunaux ou dans le cadre de procédures régies par des dispositions fédérales de procédure, ainsi que les droits des personnes concernées, obéissent au droit de procédure applicable. La présente loi s’applique aux procédures administratives de première instance" (art. 2 al. 3 nLPD). Selon le message du conseil fédéral, "les traitements de données personnelles effectués dans le cadre de procédures devant des tribunaux ou dans le cadre de procédures régies par les dispositions de la procédure fédérale, ainsi que les droits des personnes concernées, obéissent au droit de procédure applicable. [...] Seul le droit de procédure applicable régit le traitement des données personnelles et les droits des personnes concernées, [s'agissant] du traitement de données effectué par le tribunal [...]. Cela signifie notamment que les différents moyens de recours prévus par la LPD ne s’appliquent [pas] au traitement de données effectué par le tribunal dans la procédure." (Message concernant la loi fédérale sur la révision totale de la loi fédérale sur la protection des données et sur la modification d'autres lois fédérales, FF 2017 6565, p. 6633 ss).
c) Il découle de ce qui précède, comme l'a expliqué l'APDI, que le CPC est seul applicable, à l'exclusion de la LPrD, au traitement de données effectué par le tribunal d'arrondissement dans le cadre du procès civil.
4. Cette conclusion ne permet cependant pas à elle seule de résoudre le litige dans le cas d'espèce. Encore faut-il déterminer si l'acte matériel consistant à octroyer l'entraide administrative est susceptible de contrôle par la voie administrative. En d'autres termes, il faut examiner si une autorité administrative à laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre des renseignements ou des documents exerce une compétence propre, susceptible de contrôle par une autorité de recours administrative. En estimant que tel n'était pas le cas, la décision attaquée ne prête pas le flanc à la critique. En effet, comme on le verra la transmission des pièces requises en l'espèce par le DEIEP et la DGAV n'étaient pas susceptible d'être contestée par le recourant en dehors de la procédure civile devant le tribunal d'arrondissement.
L’autorité administrative qui produit des pièces au juge civil sur la base d’une réquisition ordonnée par celui-ci reste dans le cadre strict de la procédure civile. L’acte consistant à transmettre les documents requis trouve donc son fondement dans la procédure civile et n’entre pas dans le champ d’application de la LPrD (cf. art. 3 al. 3 let. b LPrD). Dans la doctrine, Wiget/Schoch analysent en détail la question de l’application de la LPD au cas d’obtention de preuves. Ils parviennent à la conclusion que la LPD n’est pas applicable aux témoins appelés à déposer et aux tiers détenteurs de documents à produire en raison du fait que la procédure civile contient déjà des dispositions détaillées sur les droits et devoirs des parties et des tiers (Wiget/Schoch, Das Auskunftsrecht nach DSG – eine unkonventionelle Art der Beschaffung von Beweismitteln? in: AJP 8/2010 p. 999, sp. 1005 et 1008). Le TF a au surplus déjà eu l’occasion de confirmer que, si la LPD restait applicable au tiers non concerné par la procédure (la presse par exemple), tel n’était pas le cas pour les témoins et tiers requis (TF 1P.79/2000 du 28 mai 2001 consid. 2d/cc et 4A_188/2015 du 31 août 2015 consid. 3.2.1-3.2.2). La première affaire porte par ailleurs sur le cas de tiers non requis mais dont des données personnelles figuraient dans des documents requis (et produits) en procédure. Par conséquent, lorsqu’une autorité administrative est requise de produire des documents par le juge civil, la LPrD ne s’applique pas à ces documents et aux données qu’ils contiennent et l’autorité administrative est tenue de les produire aux conditions des art. 160 et 166 al. 1 let. c CPC.
L’art. 156 CPC prévoit du reste expressément que le juge civil ordonne, dans le cadre de l’administration des preuves, les mesures propres à protéger les intérêts des parties et des tiers. Ainsi, le juge civil devra effectuer la pesée des intérêts requise par l’art. 156 CPC et définir dans quelle mesure certaines informations devront être maintenues secrètes pour assurer le droit à la protection des données. Tant que le dossier reste en mains du juge civil, il n'y a en principe pas d'atteinte aux intérêts dignes de protection des tiers. Seule la communication aux parties des titres requis est susceptible de créer une telle atteinte. Il appartient ainsi au juge civil, une fois nanti des titres requis, d'examiner en application de l'art. 156 CPC si leur communication aux parties est susceptible de porter atteinte aux intérêts dignes de protection de tiers, cas échéant d'informer ces tiers (et de leur permettre d'exercer son droit d'être entendu), puis de rendre une ordonnance de preuve au terme d'une pesée des intérêts. Cette ordonnance (décision incidente) portera non seulement sur le principe de la communication aux parties, mais encore sur ses modalités (caviardage, extraits, limitation de la communication aux conseils). Elle sera ensuite susceptible de recours immédiat.
Peu importe dans un tel cadre législatif que le juge civil puisse omettre de procéder à l'examen découlant de l'art. 156 CPC. C'est à lui qu'il appartient de le faire, non pas au juge administratif. Autrement dit, il n'appartient pas au juge administratif (ou à l'autorité de protection des données) de compenser une éventuelle omission du juge civil d'informer le tiers dont les intérêts dignes de protection peuvent être atteints, encore moins de procéder à sa place à la pesée des intérêts. Le tiers qui requiert protection de ses données dispose de la voie de l’action fondée sur l’art. 156 CPC, puis du recours de l’art. 319 al. 1 let. b ch. 2 CPC, en cas de préjudice difficilement réparable, condition qui serait a priori assez aisément admise dans cette configuration puisque le préjudice allégué réside déjà dans la simple transmission des données. Cette voie de droit est suffisante pour faire examiner la conformité du traitement de ses données par le juge civil et suffit à respecter les conditions d'un droit constitutionnel découlant de l'art. 29a Cst. Au surplus, la LPA-VD ne contient pas de disposition similaire à celle de l’art. 25a de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La question de l’accès au juge dans le cadre d’un acte matériel ne se pose donc que sous l’angle de l’art. 29a Cst. Dans la mesure où le tiers peut s’adresser par voie d’action au juge civil, puis dispose du recours de l’art. 319 CPC, il bénéficie d’une voie de droit suffisante pour faire examiner la conformité du traitement de ses données par le juge civil. Le recourant n'avait dès lors aucun intérêt digne de protection à recourir contre l’acte matériel d’entraide de l'autorité administrative.
Les mêmes considérations sont au demeurant applicables au recourant s’agissant du secret de fonction, dont la transmission de documents par les autorités cantonales au juge civil emporte automatiquement la levée.
Au surplus, sous l'angle de la LInfo, l'autorité intimée a considéré, à juste titre, qu'elle ne pouvait fonder sa compétence sur cette loi. En effet, la demande de production de pièces a été formulée par un tribunal dans le cadre d'une procédure pendante devant lui. Une telle demande s'appuie sur les dispositions relatives à la preuve prévues dans le code de procédure applicable (cf. art. 150 ss CPC) et non sur la LInfo. Cette demande relève des fonctions juridictionnelles du tribunal. Or la LInfo n'est pas applicable à l'Ordre judiciaire et à son administration, en ce qui concerne l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 let. c LInfo). Dès lors, les autorités de première instance, soit le DEIEP et la DGAV, n'avaient pas à examiner la question de la transmission des documents sous l'angle de la LInfo. Dans ce contexte, l'APDI ne pouvait pas non plus se prononcer sur le bien-fondé de cette communication sur la base de l'art. 21 LInfo et c'est à juste titre qu'elle a décliné sa compétence sur ce point.
En outre, le recourant ne peut être suivi lorsqu'il se plaint que l'APDI n'a pas pris en considération le fait que la requête de production de pièces avait été formulée, initialement, par la société B.________. En effet, dans le cadre d'un procès en cours, les parties disposent d'un droit à la preuve et peuvent formuler des réquisitions de production de pièces, selon dispositions du code de procédure applicable (cf. art. 152 CPC). En d'autres termes, même si la production des pièces a été requise par l'une des parties à la procédure civile, elle a été formulée dans le cadre d'un procès en cours et ordonnée par le tribunal d'arrondissement dans le cadre de ses fonctions juridictionnelles, de sorte qu'elle ne relève pas de la LInfo.
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que lorsqu’une autorité administrative à laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre des renseignements ou des documents fait droit à cette demande et transmet les renseignements et documents requis, il ne s'agit pas d'un acte d'entraide administrative dont la légalité doit pouvoir être contrôlée. Le recourant ne pouvant donc pas faire recours contre les décisions de transmission des documents par les autorités administratives en l'espèce et c'est à juste titre que l'APDI a déclaré ce recours irrecevable.
Les griefs du recourant doivent donc être rejetés.
5. En définitive, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Il n'est pas perçu d'émolument (cf. art. 33 al. 1 LPrD). Il ne sera pas alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD)
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II. Il n'est pas perçu d'émolument.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 septembre 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi que pour information à la société B.________ à ******** représentée par Me Isabelle SALOME DAÏNA, avocate à Lausanne.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
Opinion dissidente commune dans la procédure GE.2023.0056
Les juges soussignés expriment un avis minoritaire, au sens de l'art. 134 de la Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01). Ils ne partagent pas l'avis exprimé par la majorité lors de la procédure de coordination au sens de l'art. 34 ROTC qui a considéré que, lorsqu’une autorité administrative à laquelle un tribunal civil a ordonné de transmettre des renseignements ou des documents fait droit à cette demande et transmet les renseignements et documents requis, il ne s'agissait pas d'un acte d'entraide administrative dont la légalité devait pouvoir être contrôlée. Les juges soussignés sont d'avis que la transmission en l'espèce des documents par les deux autorités administratives, à savoir le DEIEP et la DGAV, constituait des actes matériels susceptibles d'être contrôlés dans le cadre d'une procédure de droit administratif.
La réquisition de production de pièces par le juge civil à une autorité administrative repose incontestablement sur des dispositions de procédure civile. Cela ne signifie cependant pas encore que l'autorité administrative à qui la demande de production de pièces est adressée ne doit pas examiner si, et dans quelle mesure, elle peut ou doit y donner suite. Dans le cadre de sa réponse à la demande d'entraide administrative, l'autorité requise n'est pas liée mais doit bien au contraire contrôler que les conditions légales d'une telle transmission sont effectivement remplies. Dès lors que l'autorité requise doit procéder à un tel contrôle, son résultat, à savoir la décision de transmettre les documents ou de ne pas les transmettre doit pouvoir faire l'objet d'un contrôle par une autorité de recours. Lorsque l'autorité requise décide de transmettre ou pas les documents demandés, elle appliquera d'une manière générale la LPrD et l'art. 19 al. 1 et al. 4 LInfo pour ce qui est du secret de fonction en particulier. Or, le juge civil lorsqu'il ordonne la production des pièces, puis décide de leur transmission aux parties, procède à un contrôle sur la base des règles de la procédure civile. Mais les règles du droit public régissant l'activité de l'Etat peuvent être différentes, ce qui résulte d'ailleurs déjà de l'art. 166 al. 1 let. c CPC : tout tiers peut refuser de collaborer à l’établissement de faits qui lui ont été confiés en sa qualité officielle de fonctionnaire au sens de l’art. 110 al. 3 CP ou de membre d’une autorité, ou dont il a eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions ou de son activité auxiliaire pour un fonctionnaire ou une autorité; il doit collaborer s’il est soumis à une obligation de dénoncer ou si l’autorité dont il relève l’y a habilité (cf. également Jeandin in CR-CPC, n. 17 ss ad art. 166 CPC). Les fonctionnaires et membres d’une autorité notamment peuvent s'y opposer s'agissant des faits qui leurs sont confiés en leur qualité officielle (art. 166 al. 1 let. c CPC). Cette dernière base légale permet en effet aux fonctionnaires, et partant aux autorités administratives qui les emploient, de sauvegarder leurs droits en cas de collision entre une requête d'entraide de la part d'une autorité judiciaire et le secret de fonction (cf. Nicolas Bracher, Mitvirkungspflichten und Verweigerungsrechte Dritter bei der Beweiserhebung im Zivilprozess, 2011, n° 398, pp. 167-168; cf. également Etienne Poltier, L'entraide administrative interne, in: Poltier, Favre, Martenet (édits.), L'entraide administrative, Evolution ou révolution?, 2019, pp. 83 ss, 95). Dans ce sens, la TAF a aussi jugé dans un arrêt de principe (ATAF 2014/19) qu'une autorité administrative (en l'occurrence la FINMA) requise par un juge civil (le Préteur de Lugano) n'était pas liée et qu'elle n'avait pas d'obligation de transmettre les documents requis, compte tenu de l'absence de base légale dans le droit public autorisant cette transmission (consid. 10). Ainsi, l'autorité administrative qui reçoit une requête en production de pièces de la part d'une autorité judiciaire pour un procès civil dans lequel elle n'est pas partie doit procéder à une appréciation du cas et décider de la transmission ou non des informations demandées. On ne saurait considérer compte tenu du cadre légal précité que l'autorité administrative requise par le juge civil soit liée. Elle n'a pas d'obligation inconditionnelle de remise des documents.
Dès lors que l'autorité administrative doit examiner si elle peut transmettre les informations requises par le juge civil, c'est-à-dire s'il exige une base légale pour fonder cette transmission, le résultat de ce processus doit pouvoir être contrôlé. Il n'est pas déterminant dans ce cadre qu'il s'agisse d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD ou uniquement d'un acte matériel. Si, certes, le canton de Vaud n'a pas adopté de disposition correspondant à l'art. 25a PA et que selon la jurisprudence fédérale, les cantons sont libres d'avoir une autre conception de la protection juridique contre les actes étatiques ne constituant pas des décisions, l'art. 29a Cst. exige toutefois que la protection juridique soit garantie lorsqu'un acte matériel porte atteinte à des intérêts juridiques individuels dignes de protection (ATF 143 I 336 consid. 4.2). Or, tel est précisément le cas du recourant, qui n'est pas partie au litige civil dans le cadre duquel les pièces ont été requises. Faute d'un tel contrôle par la voie de la procédure administrative le recourant ne dispose d'aucune possibilité de contrôle. Or, la garantie constitutionnelle exige un accès au minimum à un tribunal qui puisse examiner librement les questions de fait et de droit (ATF 137 I 235 consid. 2.5). Elle garantit un accès effectif (ATF 130 I 312 consid. 4.2). La garantie étend le contrôle judiciaire en principe à toutes les contestations juridiques ("cause", "Rechtsstreitigkeit"). Les actes matériels de l’administration sont aussi compris par la garantie dès qu’ils touchent aux intérêts juridiquement protégés des individus (ATF 136 I 323 c. 4.4 ; TF 2C_272/2012 du 9 juin 2012 consid. 4.3). On remarque au surplus que le droit à un recours effectif est également reconnu dans l'Union européenne dont la Cour de justice (grande chambre) a encore récemment jugé (cf. arrêt du 6 octobre 2020 dans les affaires jointes C-245/19 Etat luxembourgeois/B et C-246/19 Etat luxembourgeois / B e.a) qu'il faut permettre aux personnes qui sont détentrices d’informations dont l’administration nationale demande la communication, dans le cadre d’une procédure de coopération entre Etats membres, de former un recours direct contre cette demande.
Le contrôle qu'effectue le juge civil n'est pas suffisant pour respecter cette garantie et ne saurait remplacer le contrôle de la légalité de l'acte de transmission des documents couverts par la LPrD et le secret de fonction. Cette question doit pouvoir faire l'objet d'un contentieux administratif auquel le maître du secret, ici le recourant, est partie. L'autorité administrative doit en effet contrôler la requête qui lui est soumise et examiner si une base légale lui permet de transmettre ces informations, en tenant compte en particulier de la levée du secret de fonction (cf. art. 18 al. 1 et 19 al. 4 LInfo) qu'une telle transmission peut impliquer, respectivement de savoir si les conditions auxquelles des données personnelles peuvent être communiquées sont remplies. Or, comme on l'a vu, le CPC n'impose pas une obligation inconditionnelle de collaborer à l’établissement des faits puisqu'il permet aux tiers de refuser leur collaboration à certaines conditions. Ainsi, la levée du secret de fonction – tout comme la levée du secret professionnel (voir à cet égard ATF 142 II 256, traduit in JdT 2017 I 135; GE.2019.0189 du 27 avril 2020) – qu'implique la transmission des informations requises constitue un acte justiciable qui doit pouvoir être contesté par un recours, tant de la part du tiers dont les intérêts privés sont potentiellement lésés que de la part de la partie au procès qui a un intérêt à la production des documents.