TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 août 2023
Composition
M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________ à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Morges, à Morges, représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne.
Objet
Droit d'amarrage
Recours A.________ c/ décision sur recours de la Municipalité de Morges du 17 novembre 2022 (résiliation du droit d'amarrage au port du Petit-Bois)
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire d'un voilier immatriculé ********, stationné depuis 2007 dans le port du Petit-Bois, à Morges. Il occupe une place d'amarrage qui lui a été attribuée par la Commune de Morges sur la base d'une autorisation annuelle, régulièrement renouvelée.
Les prescriptions communales à ce sujet figurent dans le règlement communal relatif aux ports publics du Château, du Bief, du Petit-Bois, de la Baie de l'Église et aux zones d'amarrage et des pontons, adopté par le conseil communal le 2 décembre 2020 et approuvé par la Cheffe du Département de l'environnement et de la sécurité le 18 janvier 2021 (ci-après: le règlement des ports). Il régit l'utilisation des ports de plaisance précités à partir du début de l'année 2021, ayant abrogé le règlement municipal des ports publics du 10 août 1983 (cf. art. 60).
B. En 2016 et en 2019, l'autorité portuaire communale a reproché à A.________ divers manquements en lien avec le paiement de la taxe d'amarrage, respectivement avec l'entretien de son bateau.
C. Par courrier postal recommandé du 30 septembre 2022, le conseiller municipal directeur des infrastructures et de la gestion urbaine a communiqué à A.________ la décision suivante, intitulée "Port du Petit-Bois – Place No ******** – Bateau ******** – Résiliation de votre droit d'amarrage":
"La facture no 188520 d'un montant de CHF 709.15, concernant la place d'amarrage no ******** au port du Petit-Bois, vous a été adressée en date du 17.06.2022 avec un délai de paiement de 30 jours. N'ayant pas obtenu le versement dans le délai imparti, nous nous sommes vus contraints de vous adresser à deux reprises un rappel. Malgré nos injonctions, le paiement de votre place d'amarrage n'a pas été effectué en date du 30 septembre 2022, et ce malgré un dernier délai accordé au 23 septembre 2022 (délai de paiement du dernier rappel).
Conformément à l'article 19, al. 2, lettre "l", du Règlement des ports, disponible sur le site de la Ville de Morges, nous vous informons que nous décidons de résilier votre droit d'amarrage au 31 décembre 2022 pour la place citée en titre, qui devra être libérée pour la même date, au plus tard. [...]"
Le 6 octobre 2022, A.________ a envoyé à l'autorité portuaire communale un courriel dont la teneur est la suivante:
"J'ai bien reçu votre recommandé concernant la place d'amarrage ******** bateau ********.
J'avais juste téléphoné mardi 27 septembre pour avertir que j'allais faire le paiement fin de la semaine suivante (on m'a dit que c'est ok). Suite à mon téléphone de ce matin, on m'a dit que votre courrier s'est croisé avec mon téléphone.
Malheureusement j'ai eu un souci de liquidités et quelques soucis administratifs et je suis maintenant à jour.
J'avais effectué le paiement qui est resté en suspens et il n'a pas été débité. Je n'avais pas vérifié et j'ai cru que tout était en ordre..
Le paiement sera effectué demain vendredi 7 octobre sans faute et je m'assurerai qu'il soit bien débité de mon compte. [...]"
Le 7 octobre 2022, A.________ a adressé au conseiller municipal concerné une lettre dont la teneur est identique à celle du courriel susmentionné.
L'intéressé s'est finalement acquitté du paiement de la taxe d'amarrage le 12 octobre 2022.
D. Le 12 octobre 2022, A.________ a déposé un recours administratif contre la décision du 30 septembre 2022 (recours au sens de l'art. 67 al. 5 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]).
La municipalité a rejeté ce recours par une décision du 17 novembre 2022. Elle a ainsi maintenu la "décision de non-renouvellement du droit d'amarrage", avec effet au 1er janvier 2023 (ch. II du dispositif), et elle a ordonné la libération de la place d'amarrage pour le 31 décembre 2022 (ch. III). La municipalité reprochait alors à l'intéressé de ne pas avoir demandé le renouvellement de son droit d'amarrage dans le délai imparti pour ce faire.
E. Par courriels des 18 et 23 novembre 2022, A.________ a demandé aux autorités communales de reconsidérer leur décision du 17 novembre 2022, contestant n'avoir pas respecté le délai de renouvellement de son droit d'amarrage. Il a expliqué qu'il n'avait pas pu s'acquitter à temps du paiement de la taxe d'amarrage en raison de ses soucis administratifs et financiers, soulignant en particulier que son voilier avait, pour lui, une importance émotionnelle particulière.
Statuant le 21 décembre 2022, la municipalité a annulé sa décision du 17 novembre 2022. Elle a néanmoins rejeté le recours de A.________ et confirmé la décision rendue le 30 septembre 2022 par la Direction Infrastructures et gestion urbaine. Un nouveau délai au 14 février 2023 a été imparti à l'intéressé pour libérer sa place d'amarrage. En substance, la municipalité a admis que A.________ avait demandé le renouvellement de son autorisation en temps utile. Elle a cependant retenu que ce dernier n'avait pas payé la taxe d'amarrage dans le délai imparti pour ce faire, et ce, en dépit de deux rappels, ce qui justifiait la résiliation de sa place d'amarrage.
F. Le 2 janvier 2023, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre de la "décision attaquée du 17 novembre 2022", concluant implicitement à son annulation et à l'octroi d'un droit d'amarrage pour l'année 2023. En substance, le recourant fait valoir que la décision de non-renouvellement est abusive et disproportionnée, et que les manquements reprochés par les autorités communales ne justifient pas la résiliation de sa place d'amarrage.
Par courrier du 3 février 2023, le recourant a remis à la CDAP un "complément d'information important" dont il ressort qu'à la fin septembre 2022, il a pris contact avec l'autorité portuaire communale pour lui dire qu'il allait procéder au paiement "dans les prochains jours", présentant "[s]es plates excuses" pour le retard. Il a également produit un échange de courriels à ce sujet.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la municipalité conclut au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 6 mars 2023, maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. Dans le canton de Vaud, les lacs font partie des eaux du domaine public; les ports sont donc dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l'Etat (art. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; BLV 731.01]). Ce dernier peut en octroyer l'usage pour des ports sous forme de concession (cf. art. 26 LLC). Il ressort du préambule du règlement des ports qu'une concession cantonale a, précisément, été délivrée à la commune pour le port du Petit-Bois.
Le Conseil communal de Morges a adopté une réglementation de droit public pour définir les conditions d'exploitation des ports publics de la commune – étant précisé que le droit cantonal ne détermine pas précisément dans quelle mesure la concessionnaire peut céder à des tiers l'usage des droits concédés. Ce règlement des ports, approuvé par la Cheffe du département cantonal concerné (cf. art. 94 al. 2 LC), institue un régime d'autorisation pour les places d'amarrage et d'entreposage (chapitre 2, art. 4 ss). L'autorisation, délivrée pour une année civile, peut être renouvelée, d'année en année, mais le renouvellement peut être refusé (art. 8 al. 2 et 3 – cf. infra, consid. 2a). Le règlement des ports prévoit aussi les conditions auxquelles une autorisation peut être retirée au titulaire (art. 19). Les décisions prises par la municipalité sur la base de ces dernières dispositions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 – cf. arrêts CDAP GE.2022.0002 du 25 août 2022 consid. 1, GE.2019.0253 du 28 mai 2020 consid. 1).
Le recours dirigé contre la "décision attaquée du 17 novembre 2022" l'est en réalité contre celle du 21 décembre 2022, que l'intéressé a jointe au recours, conformément à l'art. 79 al. 1 i.f. LPA-VD. Dans sa réplique, le recourant a d'ailleurs confirmé qu'il contestait la décision du 21 décembre 2022.
Pour le reste, le présent recours, déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), selon les formes prescrites (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), par une personne ayant manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), est recevable, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant estime que la décision attaquée est abusive et disproportionnée, et que les manquements reprochés par les autorités communales ne justifient pas la résiliation de sa place d'amarrage.
a) aa) La Section 2 du chapitre 2 du règlement des ports, qui se rapporte au retrait des autorisations d'amarrage, comprend le seul art. 19. Cette disposition est libellée comme il suit:
"Art. 19 Motifs de retrait
1 La Municipalité peut retirer en tout temps son autorisation à un titulaire ayant enfreint de manière grave ou répétée le présent règlement ou la règlementation de police applicable.
2 L'autorisation peut notamment être retirée dans les cas suivants:
[...]
l. la taxe d'amarrage [...] demeure impayée plus de 2 mois après échéance, malgré deux rappels assortis d'une menace de retrait de l'autorisation conformément à la présente disposition.
3 Le retrait est prononcé moyennant un préavis de 30 jours. Sont réservés les cas de retrait immédiat visés à l'al. 2, let. k et l.
4 En cas de retrait, les éventuelles inscriptions en liste d'attente concernant la personne en cause sont radiées.
5 Une fois la décision exécutoire, la place doit être libérée dans un délai de 15 jours. À défaut, l'autorité portuaire fait évacuer et mettre en fourrière le bateau aux frais et risques de son propriétaire (art. 26 et 26a de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière, LVCR)."
Le titre de l'art. 19 comporte le terme "retrait". Il ne s'agit pas d'une "résiliation" de l'autorisation, hypothèse réglée à l'art. 8 du règlement des ports, disposition qui prévoit ce qui suit:
"Art. 8 Délivrance de l'autorisation – Durée – Résiliation
1 Si le candidat satisfait dans les délais aux exigences de l'art. 7 al. 1, l'autorité portuaire lui délivre l'autorisation requise.
2 L'autorisation est délivrée pour une année civile. Son échéance est fixée au 31 décembre.
3 Elle est ensuite renouvelée, sur demande du bénéficiaire en réponse à l'envoi de la demande de renouvellement d'attribution adressée par l'autorité portuaire, d'année en année, sauf dénonciation par la Municipalité ou par le titulaire, par lettre recommandée, au plus tard trois mois avant l'échéance.
4 Des autorisations temporaires spéciales d'amarrage ou d'entreposage peuvent être délivrées à des sociétés nautiques sans but lucratif."
La résiliation au sens de l'art. 8 équivaut à un non-renouvellement à l'échéance de l'année civile pour laquelle l'autorisation est valable. L'art. 8 al. 3 du règlement des ports fixe des conditions formelles pour une résiliation (ou un non-renouvellement) par l'autorité communale: l'autorité portuaire (un service communal) doit adresser au bénéficiaire une formule de demande de renouvellement d'attribution; le bénéficiaire doit ensuite communiquer sa demande de renouvellement à l'autorité portuaire; le renouvellement est effectué, sauf dénonciation par la municipalité au plus tard à la fin du mois de septembre, par lettre recommandée. Le texte de l'art. 8 ne précise pas si cette dénonciation est soumise au respect de conditions matérielles; en d'autres termes, le règlement des ports ne mentionne pas, à l'instar de son art. 19 al. 2 permettant un retrait d'une autorisation en cours d'année, des motifs de résiliation ou de non-renouvellement.
bb) La décision du 30 septembre 2022 porte l'intitulé "Résiliation de votre droit d'amarrage". Dans sa motivation, l'autorité portuaire se réfère pourtant à l'art. 19 al. 2 let. l du règlement des ports, disposition qui prévoit, en substance, le retrait de l'autorisation en cas de non-paiement de la taxe d'amarrage. Par décision sur recours, la municipalité a maintenu, le 17 novembre 2022, la "décision de non-renouvellement du droit d'amarrage", au motif que le recourant avait omis de demander le renouvellement de son droit, en sus d'antécédents de retard de paiement de la taxe ou d'entretien du bateau. Cette décision était erronée dans sa motivation, dans la mesure où le recourant avait bel et bien demandé le renouvellement de son droit d'amarrage dans le délai imparti pour ce faire; requise par l'intéressé de reconsidérer sa décision du 17 novembre 2022, la municipalité a rendu, le 21 décembre 2022, une nouvelle décision sur recours, par laquelle elle a annulé la décision du 17 novembre 2022 et confirmé la décision rendue le 30 septembre 2022 par le conseiller municipal directeur des infrastructures et de la gestion urbaine. La municipalité a fondé sa décision du 21 décembre 2022 sur l'art. 19 du règlement des ports (retrait de l'autorisation). Dans sa réponse au recours, la municipalité, assistée d'un avocat, qualifie la mesure litigieuse de "résiliation du droit d'amarrage", tout en exposant que cette dernière est fondée sur l'application de l'art. 19 du règlement des ports ("Partant, la Direction Infrastructures et gestion urbaine a correctement fait application de l'art. 19 al. 2 let. l du Règlement des Ports en prononçant la résiliation du droit d'amarrage du recourant dans sa décision du 30 septembre 2022").
Au vu de ce qui précède, la nature de la mesure – résiliation (ou non-renouvellement) au sens de l'art. 8 al. 1 du règlement des ports, ou retrait fondé sur l'art. 19 al. 2 let. l dudit règlement – n'est pas claire. Dans la mesure toutefois où les motifs juridiques qui ont conduit l'autorité intimée au dispositif relèvent plutôt de l'art. 19, c'est à l'aune de cette disposition qu'il convient de vérifier le bien-fondé de la décision attaquée.
b) L'art. 19 al. 2 let. l du règlement des ports prévoit que l'autorisation d'amarrage peut être retirée lorsque la taxe d'amarrage due demeure impayée plus de deux mois après son échéance; la mesure de retrait suppose toutefois, conformément au prescrit de cette disposition, que deux rappels, assortis d'une menace de retrait, soient adressés au titulaire. Dans sa réponse, la municipalité allègue que le recourant ne s'est pas acquitté de la facture no 188520, d'un montant de 709 fr. 15 (taxe d'amarrage 2022), dans le délai imparti pour ce faire, en dépit de deux rappels. La facture étant restée impayée plus de deux mois après sa première échéance, c'est à bon droit que le conseiller municipal directeur des infrastructures et de la gestion urbaine aurait prononcé le retrait de l'autorisation. Les éléments apportés et les moyens de preuve offerts ne permettent toutefois pas d'établir les allégations de la municipalité. Cette dernière n'a produit ni la facture no 188520, ni le premier rappel prétendument adressés au recourant. Quant au second rappel, il figure bien au dossier, étant précisé qu'il a été produit par le recourant: il n'est toutefois pas assorti d'une menace de retrait. Les conditions formelles auxquelles la municipalité peut prononcer le retrait d'une autorisation d'amarrage (soit l'envoi de deux rappels assortis d'une menace de retrait) sont des exigences récentes découlant de la nouvelle réglementation communale sur les ports. Elles impliquent que les éléments en question soient établis sur la base de pièces versées au dossier, afin que l'autorité de recours puisse contrôler si la mesure litigieuse est conforme au droit communal, qui énonce des règles de procédure précises pour les situations visées à l'art. 19 du règlement des ports, appliqué en l'espèce. Dans la mesure où il n'est pas établi que la municipalité a adressé au recourant deux rappels assortis d'une menace, il y a lieu d'admettre que les conditions pour le prononcé d'un retrait ne sont pas réalisées. Partant, la mesure litigieuse viole le droit communal.
3. Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, bien fondé. Par conséquent, la décision attaquée est réformée en ce sens que le droit d'amarrage du recourant pour le voilier ******** sur la place no ******** du port du Petit-Bois, à Morges, est renouvelé pour l'année 2023 (la taxe d'amarrage étant par conséquent due pour cette année). Il se justifie de statuer sans frais (cf. art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, le recourant ayant procédé sans l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 21 décembre 2022 par la Municipalité de Morges est réformée en ce sens que le droit d'amarrage pour le bateau ******** sur la place no ******** du port du Petit-Bois est renouvelé pour l'année 2023.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 août 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.